政策性農業保險博弈及其均衡實現

□尹 琳

政策性農業保險博弈及其均衡實現

□尹 琳

本文從理論分析和實踐運行兩個層面，揭示了政策性農業保險可持續發展需突破的障礙性因素。無論采取何種產業組織方式，農戶整體盈利水平都偏低，兼業經營的普遍化使得農業邊緣化、附屬化，進而導致農戶缺乏投保積極性；財政補貼不足且到位率不高，無法解決開辦農險業務的高交易成本問題，甚至使得保險公司開辦業務積極性受挫；業務考核商業化與業務性質政策性相沖突，從業人員的自身利益成為影響農業保險發展的重要變量。另外，協辦機構、賠付標準、行政推動等方面，也給政策性農業保險可持續性發展構成一定阻力。本文從五個方面探討了如何克服這些障礙，實現政策性農業保險可持續發展。結論是，今后的工作方向主要從政府和農戶兩大利益主體的行為動機和選擇傾向上入手，走好政策性農業保險的可持續發展之路。

政策性農業保險；政策扶持；交易成本；產業組織方式

一、引言

外部性是指一個經濟主體的行為對另一個經濟主體的利益產生影響，卻并未承擔相應的成本費用或獲得相應報酬的現象。經濟個體行為中產生的私人成本和私人利益無法與社會成本和社會利益相當，因而總存在生產過剩或生產不足，從而導致資源配置無法達到帕累托最優。外部性有正、負之分，正外部性是指將利益外溢給社會的行為與活動，負外部性是指將成本附加給社會的行為與活動。英國經濟學家庇古最早系統地提出了生產的外部性理論。庇古認為，廠商邊際私人凈產值與邊際社會凈產值的不一致現象，就是生產的外部性。如果邊際私人凈產值大于邊際社會凈產值，則出現邊際社會成本，稱之為“外部不經濟”；如果邊際社會凈產值大于邊際私人凈產值，則出現邊際社會收益，稱之為“外部經濟”。

農業是國民經濟的基礎，農業穩定，受益者不僅是農民，更是整個社會；農業歉收，受損的也不單是農民，還會波及全社會的每個成員。農民購買農業保險，不僅能保障自身收入穩定，而且還發揮著保證農業再生產順利進行和穩定國民經濟的作用，使全體社會成員享受農業穩定、農產品價格低廉的好處。因此，農業保險是一種具有正外部性的準公共物品，對農業保險進行補貼也成為各國普遍實行的政策。政策性農業保險制度的變遷過程，從某種意義上也可看作是農業保險博弈過程中外部性經濟價值實現的過程。而在政府介入的過程中，各種可衡量或不可衡量的外部性經濟特征，也在農業保險的博弈過程中得到體現。

對于農業保險的投保人農民而言，購買農業保險所得的個人利益小于其為整個社會所提供的利益總量；對于農業保險的經營者保險公司而言，提供農業保險所得的個人利益小于其供給成本；社會其他成員未支付任何費用，卻享受著農業穩定、農產品價格低廉和國民經濟穩定的好處。農業保險出現了消費和生產的雙重正外部性，農業保險的購買者和供給者私人收益(成本)與社會收益(成本)不一致，縮小了農業保險的有效供給和有效需求規模，使得農業保險產品的資源配置效率受到損失，無法滿足帕累托效率條件，造成市場失靈。農業保險供給和需求的雙重正外部性導致了其“需求不足，供給有限”。

二、具體國情與主要矛盾的理論分析

從制度上分析，我國政策性農業保險發展面臨以下兩個主要矛盾：

(一)制度變遷中基層政府財力有限與農業保險補貼額較高之間的矛盾

依據制度變遷理論，我國的市場化改革是一個中長期的制度變遷過程，目前各級政府財權與事權的界定和變動仍處于該過程中。當前，界定各級政府之間財力水平和邊界的依據，是上世紀90年代中期確定的分級財政思路和本世紀初確定的公共財政收支體系。這一依據造成了兩個方面的矛盾：一是財權與事權不對稱，層級越低的政府組織財力越小，但承擔的財政支出項目卻較多，多數基層政府財力“捉襟見肘”；二是財政的規范化是政策性農業保險制度健康運行的基本前提。目前雖已經確立財政體制改革的方向是建立公共財政收支體系，但基層政府將有限的財政資源支出于哪些方面有較大的自主性。目前的現狀是，只要承擔的農業保險補貼金額較高，基層政府都或輕或重有這一傾向：逃避“政績”并不明顯的保費補貼支付責任。

(二)農戶積極投保的前提是較高的盈利水平，這與我國農戶經營利潤水平總體低下的現實國情相矛盾

依據產業組織和制度經濟學理論，當不確定性、交易頻率和資產專用性程度較低時，市場是有效的產業組織手段；當這三個變量較高時，企業是有效的產業組織手段；當這三個變量不處于較高和較低這兩端時，則宜采取準企業組織方式。目前我國農業經營方式，在糧棉油、林業、漁業等傳統農業產業，一般采取的是市場組織方式；在蔬菜、禽蛋、奶業等部分農業產業，一般采取的是準企業組織方式；采取企業組織方式的農業經營方式雖然有，但數量較小，如一體化蛋雞或生豬養殖企業等。而我國農戶數量過于龐大、人地矛盾突出，而且多數地區農戶組織化水平較低，農業合作組織作用發揮仍欠缺，無論是采取何種產業組織方式，農戶經營都難以獲得較高的盈利水平。總之，農業經營利潤或者因農戶數量太大而攤薄，或者被處于強勢地位的收購或加工主體索取偏多。所以，目前我國農業的產業組織和利益分配格局，已不是無法實現社會平均利潤這一發達國家存在的問題，而是遠低于社會平均利潤的問題。就農業保險需求主體而言，理性的主體只會選取經營價值高、風險損失大的項目進行投保，即農戶種養經營獲得的盈利水平越高，其表現出的投保積極性越高。我國目前農戶經營利潤水平總體低下的現實國情，成為政策性農業保險可持續發展的一大障礙：需求主體普遍缺乏投保積極性。

三、實踐運行——我國政策性農業保險發展特點與障礙

(一)需求特點與困境——農民保險意識與盈利水平

1.農戶低效益下的消極保險策略被誤解為保險意識差

據王雅婷(2009)的調查，農戶對轉移種植業風險必要性的看法方面，高達82.2%的農戶認為“很有必要”或“必要”。這在一定程度上說明，農戶保險意識差的傳統看法并不全面，正如農業發展經濟學家舒爾茨所指出的，發展中國家雖然農戶市場意識不太高，但農戶的選擇是理性的。也就是說，農戶被誤解為保險意識差的保守保險策略，實際是農戶低效益下的消極保險策略。以能繁母豬和奶牛這兩類養殖農戶為例，農戶對這兩個養殖品種的投保積極性明顯不同，就是這一主導作用實際為盈利水平高低的最好證明。

能繁母豬養殖方面，為了降低養殖能繁母豬的風險,保障市場豬肉供應,從2008年開始各省陸續開展政策性能繁母豬保險制度。以浙江省為例，政策性能繁母豬的保險金額為每頭1000元，保險費為每頭60元，其中，財政承擔80%，飼養戶承擔20%。2007年下半年，浙江省全面展開能繁母豬養殖保險，2008年2月能繁母豬參保率便超過65%。這主要在于，當時正值得全國豬肉價格高位運行期間，生豬養殖利潤豐厚，頭均養殖時間不足半年、出欄凈利潤高達500元以上，能繁母豬由于可產豬仔養殖更高，而疾病導致能繁母豬死亡率較高，一頭育成能繁母豬的死亡即意味著損失上千元，于是養殖戶紛紛投保以規避風險實現養殖利益最大化。相反的，浙江省也推行了政策性奶牛養殖保險，但奶牛投保積極性明顯偏低。這主要是由于三鹿奶粉事件發生后，國內奶業遭受重創、原奶收購價格和奶牛價格都一度大幅下滑，奶牛養殖戶利潤大幅減少，而政策規定保費個人需支付40%，且保險金額最高不得超過其投保時市場價格的70%，這樣保險農戶需繳納的費用較高而賠付金額較小，再加上奶牛因感染重大動物疫病而死亡的幾率較能繁母豬小很多，眾多原因使得奶牛養殖投保率低。

2.農戶市場獲取利潤偏低，兼業經營的普遍化使農業已被邊緣化

傳統糧食種植方面，1畝地只種小麥、玉米等傳統糧食作物，在農業生產資料價格高漲的背景下，扣除化肥、農藥、柴油等成本后已所剩無幾，1年能實現的純收入不足1500元，而我國2013年的人均耕地僅2.3畝，傳統糧食種植收益較低。適宜準企業化組織的養殖產業也是如此，以奶牛養殖為例，由于農戶的組織水平低下和龍頭企業的無約束自利行為，原奶加工企業的利潤獲取水平遠超養殖農戶。就奶牛養殖產業而言，由于資產專用性強、原奶頻繁交易、奶產品市場分層布局等特性，使得建立超市場的關系型契約是維護整個奶牛養殖產業持續發展的基本前提。以TA市奶牛養殖為例，2000年以來，全市奶業也確實以“加工企業+基地+養殖戶”實現了最有效率的產業組織方式。其中，加工企業YT乳業公司主動提出和與廣大養殖戶簽訂的10年保護價收購合同，是實現這一準企業組織運作方式的關鍵紐帶。但該公司在自身已發展壯大、全國奶業陷入過剩的2004年，又宣布合同無效，并強制性采取原奶必先售給奶價可自由浮動的奶站這一方式，完全實現了出于自利目的的毀約。當時該市奶農雖然數量龐大，但卻是“一麻袋土豆”，談判能力的低下導致其很快無奈接受該公司的強硬機會主義行為。此后，三鹿奶粉事件發生，國內奶業遭受重創，原奶收購價格較快下滑，比三鹿奶粉事件之前下跌0.4元/斤以上。然而值得關注的是，該公司奶產品售價并未降低。例如巴氏消毒奶當時仍保持1元/袋的批發價，與三鹿奶粉事件之前完全相同。雖然該公司的銷量明顯下滑，從200噸/天降為120噸/天，但原奶收購價格的下跌導致的購銷差價擴大，在較大程度上彌補了銷量下滑引發的利潤縮減。2009年前2個月，該公司經營已恢復元氣、實現利潤70余萬元，同比僅減少30%，但養殖戶卻繼續承擔凈虧損，三鹿奶粉事件爆發的半年內該市奶牛因為宰殺和外賣下降1萬頭以上。

正因為無論采取何種產業組織方式，無論從事何種農業產業，農戶從中長期來看都無法實現正常的利潤，勞力外出打工或兼業經營成為我國農戶的基本形態，進而又加劇了農業經營的低效益。畢竟，對于兼業農戶而言，既然務農的目標并不是生存必須，甚至只是為了獲取國家補助的手段，那么務農的損失控制和損失補償就不那么顯得重要，農業保險對農民的吸引力必然會大大下降。在農業經營尤其是傳統種植業已被農戶兼業化、附屬化和邊緣化的現實條件下，試圖實現政策性農業保險的可持續發展面臨較大挑戰。

(二)供給特點與困境——政府補貼與利益博弈

政府補貼是政策性農業保險的核心特征，我國中央和省(市、自治區)這兩級政府也出于扶持“三農”的目的和考慮到農戶種養利益總體偏低的現實，提供了較多的政策性險種和較高的保費補貼水平，其中基本糧食作物和能繁母豬等險種的補貼水平高達80%。但是，保費補貼的落實和到位在市、縣兩級基層政府往往遇到一定阻力。同時，保險公司尤其是人保財險公司(PICC)作為政策性農業保險的經營機構，業務經營范圍存在著商業性與政策性的含混不清，即使有扶持“三農”的責任心，也面臨著經營費用和人力資源不足、虧損嚴重等問題的困擾。由此導致，保險公司作為政策性農業保險的供給主體，其產品供給能力和可持續性缺乏保證。

1.財政補貼不足，保險公司開辦業務積極性受挫

首先，由于政策性農業保險意味著高額財政補貼，客觀地說，對基層政府財政帶來的支出壓力確實較大。在上級政府、本級政府、保險公司和農戶四者之間的利益博弈中，基層政府有減少甚至逃避該項財政支出的動機，而且在與其他三個主體相博弈的過程中又往往占據上風——該項財政支出雖然社會意義較大但不是基層政府的“政績工程”，而一旦財政補貼落實不到位，政策性農業保險業務就無法順利操作。其次，目前我國對于人保財險公司農險業務的補貼方式，主要體現為保費補貼和免稅優惠，但從發達國家的成功操作方式看，還應給予保險公司20%-25%的業務費用補貼。戶數多、分散化、細碎化是我國種養業的基本特征，由此產生的問題是農業保險交易成本相對較高，按照目前的財政補貼種類和水平，人保財險公司的農業保險業務實際無法擺脫經營虧損的難題。要真正提高保險公司的積極性，業務費用補貼不但要給予，而且補貼標準要比發達國家還要高，這是經營農險業務達到盈虧平衡的前提條件。我國政策性農業保險目前的情況是，多數省份不給予業務費用補貼，部分省份還對保險公司收繳的政府保費補貼用于業務開支的比例做出限制。

2.政策性業務考核商業化，從業人員的自身利益成為影響農業保險發展的重要變量

人保財險公司畢竟是商業機構，從業人員的工作積極性和工作報酬仍需要量化考核來帶動。現實操作中，該公司對從業人員的業務考核方式并未對農險業務和非農險業務作區分，具體經辦機構和人員的自身利益取決于保費實現額等量化指標。受此影響，從業人員主動拓展奶牛養殖保險等業務量大、事項繁瑣、單份保單金額小險種的動力明顯不足。在現實的業績與收入壓力面前，僅僅靠從業人員支農的熱情或責任感來發展農業保險行不通。在這種利益格局下，盡量發展小麥、玉米種植險等單筆大額保單，適當發展養殖大戶的養殖險，對奶牛養殖散戶等種養業農戶采取冷淡回避策略，成為保險公司業務人員的理性選擇。并且，保險公司若僅滿足于達到承保數量的目標選擇單筆大額保單，一定程度上就會忽視在簽約和理賠階段對農戶耐心解釋保險條款，導致農戶對政策性農業保險的理解欠缺，在賠付金額有爭議時容易引發農戶對農業保險的不信任和心理抵觸。

(三)特殊國情與新生事物：協辦機構、賠付標準與行政推動

國情基礎是實現政策性農業保險可持續發展的基本背景。除了上文提到的幾點外，協辦機構分散甚至已“散架”，賠付標準有爭議仍在摸索，行政推動不穩定無法并難以最終與市場化運作相銜接，也是當前政策性農業保險面臨的由于自身國情基礎導致的困難，并且由于該業務畢竟屬于新生事物，又進一步加大了突破這些困境的難度。

1.協辦機構：經費匱乏與補貼缺位下的動力不足

農業生產戶數多、分散化是我國農業目前的一個基本特征，由此產生的問題是保險交易成本相對較高。為破解這一難題，除了給予保險公司足夠的業務費用補貼外，還需要借助基層畜牧機構的人員力量，至少定損、理賠離不開他們的協助。但調查發現，隨著基層事業單位機構改革的推進，當前基層協辦機構多數面臨經費匱乏的問題。例如，一直以來協助辦理奶牛養殖保險沒有專項補貼，導致畜牧站協助辦理養殖保險的動力不足。

2.賠付標準：農戶與保險公司之間的爭議與受損農戶的不滿

出現險情和損失后，保險公司以何種標準給予投保農戶以損失補償，是決定農戶對自身投保行為是否值得，是否在下一生產周期繼續投保的重要變量。調查來看，農戶對各類保險業務的賠付標準總體較為滿意，但也有個別爭議和不滿情況。例如，2012年XT市部分鄉鎮發生雹災，少數鄉鎮小麥嚴重倒伏。經人保XT支公司測算，對倒伏嚴重的少數鄉鎮小麥的倒伏損失和補償標準如下確定：80%的倒伏小麥可經后期搶救和收割，其中60%的小麥仍可進行售賣，并表示根據保險條款保險公司只應賠償不能收割的20%。但受災農戶卻認為，農戶實際受損遠不是20%，因為倒伏后收割難度和成本大大增加，即使不考慮收割成本的增加，至少也應補充無法售賣的40%。也就是說，保險條款的具體性和解釋權，是今后開展政策性農業保險業務應適當注意的問題，畢竟信息的充分和對稱是鼓勵雙方繼續良性合作的前提。

3.地方政府推動：穩定性的缺失與逐步同市場化運作相銜接的沖突

目前，農業保險的開展離不開各級政府的推動，尤其是各級政府以至村集體層層簽訂責任書的方式，將地方宣傳資源和協辦機構快速調動起來。雖然政府推動見效快、覆蓋面廣，但政府推動難保穩定和可持續，而且難以逐步實現與市場化運作的銜接。例如TA政府為推動奶牛養殖保險，于2005年出臺政府補貼50%保費政策的同時，與下轄辦事處、鄉鎮簽訂業務量責任書，使全轄奶牛投保量在停頓一年后達到407頭。進入2007年下半年，奶牛養殖保險納入政策性保險，TA政府原先自身主動承擔的補貼改由上級政府承擔，但由于將發展重點轉向小麥、玉米和能繁母豬保險，該區奶牛養殖保險反倒大幅下滑。另外，能繁母豬養殖保險之所以一度出現高比例投保現象，也與當時豬肉價格高漲，中央政府把豬肉供應當成大事來抓并對下級政府嚴加問責有關。再例如，能繁母豬養殖保險之所以在TA快速推廣，除了當時生豬養殖業利潤豐厚外，地方政府強力推動也是重要原因。而且，推廣之初政府部門還將是否投保作為能否獲取國家相關補貼的前提條件，促養殖戶“就范”。

具體來看，地方政府推動難以與逐步同市場化運作相銜接，主要變現在以下三個方面：一是發展險種及其業務量大小不是由農民自發選擇，而是被基層政府“行政替代”，而“替代”的結果既可能不是市場所最需，又可能不是上級政府所鼓勵；二是是否發展政策性農業保險，在基層政府這一環節的自主把握度過于靈活(上級政府高度重視和問責的險種除外)，宜誘使其出于自身利益考量而少開辦或中斷各險種的正常開展；三是最為關鍵的，農戶與保險公司之間的合同關系成為一種行政撮合關系，不利于農戶保險意識的市場化培育。例如，據王雅婷(2009)對北京通州地區6個樣本村的調查，村民普遍反映參加農業保險是因為村干部帶保險公司到各家做工作，或者干脆大喇叭通知，并不是保險公司主動聯系農戶宣傳和推銷保險，并且“這從一個側面解釋了農業保險投保率較高的原因”，而且對6個村的農業保險投保數量差異性進行了卡方檢驗，認為農業保險政策在不同村的實施情況差異較大。這說明，“由于農業保險的推廣與行政引導有很大關系，行政干預程度不同，農業保險的投保情況也就不同”。

三、政策建議

(一)各類補貼的完善——從不足、不可控到至少保本經營、可控制

一是財政部門給予合理的保費補貼和業務費用補貼，確保保險公司經營農險業務中長期內至少能實現保本經營。防止保險公司明明處于補貼不足困境，卻擔心提高補貼的請求難以得到有效答復或得罪各級政府，而最終走向“用腳投票”，少辦不辦相關業務。二是進一步加大稅收優惠，除了免繳營業稅和印花稅外，還要免繳企業所得稅、擴大農業保險業務的利潤空間。三是上級政府嚴格考核下級政府政策性農險業務各類補貼的落實情況，賦予保險公司完整的抗辯權和農戶充足的需求表達權，何時或逐步到位應具有一定強約束性。四是基于人保財險公司目前仍為國有企業的現實，由國家相關部門(例如國資委或財政部等)加強對其農險業務發展的考評，包括開辦險種、業務量、發展速度、農戶滿意度等。

(二)經營或協辦機構的完善——從兼營、被動到專營、主動

一是成立專門的政策性農業保險經營公司，成本最低的方式是將人保財險公司的相關職能和人員獨立出來，成立全國自上而下垂直管理的公司，該公司專營政策性農險業務，以最終化解目前農業保險的政策性與財險公司的商業性之間的矛盾。二是適當提高農業保險從業人員的數量和待遇水平，用利益手段激發從業人員開展業務量大、事項繁瑣、單份保單金額小的農業險種的動力，確保各類農業保險業務均衡發展，與農村地區真實的保險需求相適應。三是完善和壯大協辦機構及其財力，可在鄉鎮級政府設立農業保險代辦處，該機構屬于政府行政的轄屬范圍，其職能主要是依托行政力量和機構優勢去組織農業保險。四是在目前體制下可依托農民自治組織和農業合作社協助推動農業保險，農民對這些組織和合作社有一種天然的信任感，其道德約束力強、時間成本低，和農戶的溝通較順暢。

(三)市場形成與業務開展——從自愿、含糊到半強制、明確

一是借鑒發達國家經驗，適當對部分重要險種尤其是糧棉油作物等險種開展強制性農業保險，提高農民的投保面，使大數法則得以在農險領域正常發揮，借以降低賠付率和保險費率，使更多的農民參加農業保險，形成良性循環。當然前提是確保高補貼率和財政補貼到位率。二是在充分尊重農戶意愿的基礎上，由各級政府確定轄區政策性農業保險業務發展規劃，一經確定一般不得更改。尤其是，對于基層政府可能發生的機會主義行為要嚴格問責，將政策性農險業務發展績效納入各級政府縱向考核的內容，并適當提高其考核分值占比。

(四)農業反哺與產業化發展——從局部、逐步到全面、快速

一是居于國內工農、城鄉之間矛盾積累已久，并且國內農民收入只相當于城鎮居民收入1/3的現實，全面而又適當快速地提高工業反哺農業、城市幫扶農村的水平，農業自身也大力發展產業化、規模化、現代化經營。繼續拓展農業補貼范圍、提高補助水平，逐步實現工農社會平均利潤相差不大，最終解決務農收益總體偏低、農戶投保積極性不高的難題。二是提高農戶的組織化水平，以此帶動農戶在準企業組織模式下的談判和抗衡能力的提升。使“龍頭企業+基地+農戶”這一效率較佳的產業組織方式，在其適用地區和產業普遍推廣和穩健運行，并成為農戶增加產品附加值和提高收入水平的重要方式。事實上，農業產業化同時具有強化農戶保險意識、提高農戶支付能力和降低農戶道德風險等多重功能。

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2014-10-16

中國人民銀行濟南分行，山東 濟南，250021

尹 琳(1983- )，女，中國人民銀行濟南分行中級經濟師，研究方向：統計與經濟預測。

F842；F224.32

A

1008-8091(2014)04-0027-06