新型城鎮化過程中農業轉移人口市民化的矛盾及破解思路

姚玫玫

(安徽經濟管理學院，安徽 合肥 230059)

黨的十八大報告明確指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。這是積極穩妥推進城鎮化，不斷提高城鎮化質量的重大戰略舉措。農業轉移人口市民化是新型城鎮化的核心任務。當前我國農業轉移人口市民化的過程中卻存在諸多矛盾，對此進行深入研究并提出針對性的對策，具有重要的理論和現實意義。

一、新型城鎮化過程中農業轉移人口市民化的意義

(一)是實現新型城鎮化的核心任務 從中國的國情出發，要走中國特色新型城鎮化道路，而新型城鎮化道路的核心就是人的城鎮化，是農村轉移人口“完全市民化”。而我國在城鎮化的過程中的一對突出的矛盾就是土地城鎮化快于人口的城鎮化。1996年到2011年，我國城鎮面積從1.3萬km2擴大到5.3萬km2，增長了3.1倍。而同期的城鎮人口僅從3億增加到6.9億。[1]一些地方政府占用大量耕地和基本農田來發展產業，表面上看，土地城鎮化達到了，但由于城鎮人口沒有同步增長，就出現了沒有人氣的新城、新區，乃至所謂的空城、“鬼城”。人口城鎮化的滯后，使實現了地域轉移和職業轉化的農村轉移人口仍然沒有實現身份和地位的轉變，他們雖能進入城鎮居住，但并沒有成為完全意義上“市民”，享受不到城市人的公共服務和社會保障，這種“人”的“半城鎮化”與政府提出的新型城鎮化核心內容相悖離。實現新型城鎮化必須改變過去那種依靠“土地紅利”推進的城鎮化模式，加快人口城鎮化，使城鎮化進程能夠健康運行。因此，有序推進農業轉移人口市民化是推進新型城鎮化的核心任務。

(二)是創新社會治理的必然要求 大量農業人口向城市轉移卻無法真正立足于城市，必然會導致一些社會問題，這對社會管理提出了很大的挑戰。當城鄉差距明顯，農業轉移人口無法享受到城鎮各項社會福利時，可能因為心態失衡引發行為失控，出現一些群體性事件，甚至會出現刑事治安案件。這些都成為加強和創新社會治理必須解決的問題。十八屆三中全會提出創新社會治理體制，指出“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素”，“確保人民安居樂業，社會安定有序”。加快戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，保證農村轉移到城市的居民依法享有與當地城鎮居民同等的權益，實現社會公平正義，促進社會和諧穩定，是各級政府創新社會治理的一項重要舉措。[2]

(三)是推動城鄉一體化的重要途徑 推進農業轉移人口市民化有利于促進農村經濟社會發展，縮小城鄉收入差距。目前農村發展的“人地矛盾”是制約農村經濟社會發展的瓶頸，通過農業轉移人口市民化，有利于推進農村土地流轉，促進農村土地規模化和集約化經營，能夠最大限度地實現農村土地的效益。2013年我國農民增收實現了改革開放以來的首次“十連快”，城鄉居民收入比連續4年下降，由2009年的3.33:1下降到3.03:1。究其原因，是政府在推進新型城鎮化過程中，開展土地流轉制度改革后，有效地增加了農民的股金紅利收入。十八大報告提出，到2020年城鄉居民收入要比2010年翻一番。這就要求有序推進農村剩余勞動力向城市轉移，增加農民收入，不斷縮小城鄉收入差距，促進城鄉一體化。

二、新型城鎮化過程中農業轉移人口市民化的幾對矛盾

隨著城鎮化過程的不斷推進，我國各地方政府在促進農業轉移人口市民化方面做了大量卓有成效的工作，為推進農業轉移人口市民化奠定了良好的基礎。有些省市在農業轉移人口市民化方面作了不少政策創新，越來越多的農業轉移人口實現了真正意義上的城鎮化。但在此過程中，仍然有幾對矛盾阻礙成為農業轉移人口市民化的重要因素。

(一)政策制度改革落后與農業轉移人口市民化速度的矛盾 政策制度因素是農業轉移人口市民化過程中具有某種意圖的人為主觀因素，從我國城鎮化進程來看，政策制度已經成為制約我國農業轉移人口市民化最主要、最直接的因素，從目前來看，政策制度改革明顯滯后于農業轉移人口市民化速度。

1.農業轉移人口進城落戶難。隨著改革不斷深入發展，農村勞動生產率的提高，農民追求更高的經濟收入，使得農村的人地矛盾更加突出，農民只有不斷向城市轉移。但是現有的戶籍制度，把城鄉兩地人為地劃分成兩個相互隔離的世界，把人口劃分為城鎮戶口和農村戶口，阻礙了城鄉人口的流動，成為農業轉移人口市民化的根本的制度障礙。改革的深入發展，使戶籍所體現的權益差異逐步減少，戶籍管理逐漸脫離城鄉二元管理的軌道，但戶籍制度改革總體進程緩慢。由于戶籍制度的原因，農業轉移人口并不能享受到依附在戶籍上的公共服務，他們在買房、子女升學、參軍、社保等方面仍然被不同程度地限制。戶口就像是一道無形的高墻，將農業轉移人口和城市居民區分開來。戶籍制度不改革，農業轉移人口就沒有真正歸宿，就難以實現人口城鎮化，新型城鎮化的目標也將難以達成。目前大多數城市以合法固定住所作為城市落戶條件的戶籍管理制度，在北京、上海等一些大城市，即使擁有合法固定住所，也未必能獲取城市戶口，這使得大量農業轉移人口即使進了城、就了業，也無法在城市落戶，進而無法享受依附于城市戶口上的一系列社會福利。

2.農業轉移人口獲取社會保障難。十八大報告明確提出，“要堅持全面覆蓋、保基本、多層次、可持續發展，以增強公平性，適應流動性，保障可持續性為重點，全面建設覆蓋城鄉社會居民的保障體系”。2014年2月7日，國務院常務會議審議通過了城鄉居民社會養老保險并軌的決定，這意味著向逐步實現城鄉居民社會保障均等化邁出了關鍵一步。但從目前來看，社會保險制度尚未統一規范，城鄉差異、區域差異仍然存在。這種差異不利于全國統一勞動力市場的形成，不利于社保在全國和城鄉的統籌。從農業轉移人口自身來看，由于大多數是青壯年勞動力，可供農業轉移人口自主選擇的新農保、新農合設計保障程度較低，農業轉移人口參保不積極。但另一方面，他們進入城市后，城市職工養老、醫療保險設計保障程度雖高，但繳費也高，參保負擔較重，而農業轉移人口參保率不高。同時，企業要為參保人員承擔相當比例的社保資金，大部分企業積極性不高，存在“法人違法”的現象，而人社部門秉著“不舉報，不查處”的原則，使得企業的違法成本小于執法成本，更是不愿意為農業轉移人口參保。

3.農業轉移人口獲取財政支持難。農業轉移人口市民化是一個涉及經濟、社會、空間等重要因素的一個長期的過程，需要持續大量的資金投入，如何拓展農業轉移人口市民化多元化的資金來源渠道，就成為亟待關注和解決的重要問題。目前，各級政府財政壓力加大，“錢從哪里來”成為農業轉移人口市民化遇到的首要問題。2013《城市藍皮書》指出，我國農業轉移人口市民化的人均公共成本達到13.1萬元。2030年前需要實現市民化的農業轉移人口達3.9億，以此粗略計算，市民化公共成本高達51萬億元。[3]政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。個人支出成本約為人均每年1.8萬元，包括生活成本、住房成本和自我保障成本。從政府來看，目前市民化成本缺少成本分擔機制，流入地政府和流出地政府都沒有積極性去做;從農民自身來看，農業轉移人口也不愿意以相對較低的收入來承受過高的市民化成本。

(二)農業轉移人口自身條件與農業轉移人口市民化需要的矛盾

1.農業轉移人口穩定就業難。目前，農業轉移人口就業壓力比較大。按照國家規劃，到2020年，城鎮化率要達到60%。近年來，每年城鎮化率要提高約0.9%，就是每年要轉移1000多萬的農村人口。[4]農業轉移人口因為文化程度較低，缺少勞動技能，主要集中在建筑業、加工制造業和商貿服務業等勞動密集型行業從事技能要求較低的工作。而隨著產業轉型升級，這些傳統的就業崗位將會消失，這就造成了傳統產業崗位將越來越少，大多數農業轉移人口集中在少數幾個行業，必然造成就業不穩定。以安徽省馬鞍市為例，農業轉移人口在同一單位工作3年以上的僅占20.9%。農業轉移人口在城市沒有穩定的工作，就很難在城市長期生活。

2.農業轉移人口離地進城難。農業轉移人口市民化的一個核心是處理農民與土地的關系，改革土地產權制度和完善土地流轉制度是解決轉移人口后顧之憂的關鍵舉措。從土地產權制度改革來看，多地開始了農房確權登記發證工作，取得一些進展，但也存在一些問題，主要表現為農民缺乏積極性。他們有的是對政策不了解，缺乏申請的意愿和動力，有的是因為既得利益，擔心確權后既得利益受損，并不支持這項政策。從完善土地流轉制度來看，各地紛紛進行探索，我們在安徽省銅陵市和馬鞍市調研發現，這兩個城市都出臺了一些政策以加速農村土地流轉。為了解決農業經營主體融資難的問題，馬鞍山市對土地承包經營權抵押制定了專門的條例。但因為法律的沖突，確權的障礙以及實際操作的困難，導致該項政策“叫好不叫座”。

3.農業轉移人口觀念改變難。通過調研我們發現，部分農業轉移人口對到城市落戶缺少積極性。一是隨著國家取消農業稅并出臺一些惠農政策，使得農民種地成本降低且收益相對穩定，再加上城鎮化進程不斷加快，征遷補償比較豐厚，群眾對征地補償收益預期高，一些群眾認為國家未來的土地政策可能調整，仍處于觀望狀態，不愿意離開農村。二是隨著城鄉一體化進程的加快，部分農村轉移人口的就業和子女受教育的問題已逐步解決，再加上城市高昂的房價，農民并沒有充足的動力放棄土地進程落戶。三是我國計劃生育政策偏向農村，向城市轉移的農業人口不愿意失去這個權利，寧愿過著“離土不離鄉”的生活。

(三)城市接納環境落后與農業轉移人口市民化程度的矛盾

1.農業轉移人口進城定居難。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而人的城鎮化首先就要“安居”。目前看，城市房價逐步攀升，農業轉移人口的收入難以在城市求得一個穩定的居所。在政策設計上，城市低收入家庭可以有機會獲取經濟適用房、公租房等保障性住房，而轉移至城市的農業人口并沒有類似的利好政策。大部分農民工只能居住在出租房、單位宿舍甚至公棚。2011年的統計數據顯示，52%的農民工由用工單位提供住宿;47%的人住在城中村;只有不到1%的人有自有住房。

2.農業轉移人口融入城市難。由于大量的農業人口轉向城市，給城市的社會保障帶來了較大的壓力，也給城市社會管理帶來了壓力，故大多數城市政府對農業轉移人口市民化缺少動力，“要人手而不要人口”。加上一些農業轉移人口自身素質較低，在公共衛生、言談舉止方面存在不文明現象，甚至出現犯罪問題，造成了部分市民對農民工有歧視和抵觸情緒，阻礙農民工融入城市。

三、農業轉移人口市民化過程中幾對矛盾的破解思路

(一)消除政策制度障礙，完善農民工市民化的制度保障 農業轉移人口真正變為“市民”，需要實現在城市擁有“穩定增長、長期居住、社會保障、子女教育”等基本條件，同時愿意放棄在農村已有的“土地承包權、宅基地使用權、集體資產所有權”三項權利。實現這個目標，應下大力氣破除政策藩籬，完善各項工作措施，全面優化轉移人口居住環境。

1.改革戶籍制度，促進農業轉移人口進城落戶。近年來，重慶、成都、蕪湖等地在戶籍制度改革方面進行了一些有益的探索。各地方可結合實際，因地制宜地進行戶籍制度改革。改變單一的合法固定住所落戶條件，建立年齡、學歷、社會貢獻、居住時限、住房等多種落戶條件，降低城市落戶的門檻。建立居住“一卡通制度”，對滿足在城市務工有一定年限、做出一定社會貢獻等條件的農業轉移人口，允許申請居住“一卡通”，持有居住“一卡通”的人員，可以在就業、社保、住房、生活等方面享受與城市居民同等的待遇。加強對居住“一卡通”的后續管理工作，對于達到戶口條件的農業轉移人口，及時幫助其退出居住“一卡通”，正式轉為城市戶口。通過實施居住“一卡通”，提前幫助一部分農業轉移人口享受城市福利。

2.建立健全培訓機制，提高轉移人口的就業能力。實現穩定就業是農業轉移人口市民化的根本保證，要加大就業培訓力度，使進城農民能夠提高自身文化和技能，從而獲得較高收入;要創新培訓方法，采取擴大培訓工種、創新宣傳方式、加大投入力度等措施，努力提高培訓質量。如安徽省銅陵市鼓勵勞動者自主參訓、行業集訓、企業培訓和以賽促訓等形式，取得了良好的效果。

3.完善社會保障體系，解決轉移人口后顧之憂。完善的社會保障體系是農業轉移人口市民化的必要條件。如安徽省銅陵市在社會保障體系建設上，建立以城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險為主體，被征地農民養老保障、老年人生活津貼為補充的養老保障體系。安徽省馬鞍山市實現全市城鎮社會保障自由轉移的政策制度，合理銜接，基金自由流動。建立彈性社保繳費制度，以適應農業轉移人口頻繁流動和企業用工的需要。

(二)創新工作舉措，努力破解農業轉移人口市民化難題

1.加快推進農村經濟制度尤其是土地制度改革。推進農業轉移人口市民化之前，首先要解決農民在農村權益的確權問題。首先要做好頂層設計，制定農村產權制度改革指導意見，明確農村產權制度改革的目標任務。對農村集體建設用地、農村房屋、宅基地、承包地進行確權發證。如安徽省銅陵市大力創新，農村集體土地確權發證工作已基本完成，并轉入常態化管理;承包地確權發證試點也已啟動。構建農村產權流轉交易機構，推進農村產權交易和抵押融資。在做好確權發證的基礎上，積極構建農村產權交易平臺，培育和形成農村產權交易市場，推進農村產權抵押融資工作。

2.積極建立農業轉移人口的住房保障制度。農業轉移人口市民化的一個難點在于農民在城鎮不占有土地資源，市民化難度相對較大。必須采取針對性的措施，逐步加以解決。積極推進公租房建設，解決進城時間不長、經濟基礎薄弱的農業轉移人口的居住問題。建議以農民工相對集中的開發區、工業園為主體，合理選址，規劃建設公租房。農民工可以通過支付租金，解決中長期穩定居住問題。同時，加強公租房的準入、退出和后續管理，適度回租閑置的征遷安置房，并由公益性單位統一向符合條件的農民工出租;探索實施公共安置房保障制度，解決進城工作時間較長、具備一定經濟基礎、但無力購買商品房的農業轉移人口的居住問題。

3.加快小城鎮建設，推進農業轉移人口就近市民化。農業轉移人口市民化要大力加強中心鎮建設，引導農民就地市民化。一是加強基礎設施建設力度。應整合好相關專項資金，集中有限財力，突出重點加大中心鎮道路、環境治理等公共基礎設施的建設。二是突出產業支撐。引導農業轉移人口就地市民化，產業承載能力是關鍵。要依托中心鎮特有的資源優勢，找準產業定位，以打造特色產業集群為核心，著力培育發展1～2個支撐經濟發展的強勢產業。尤其要把產業園區作為推動工業化和城鎮化互動發展的重要載體，走產業強鎮、特色興鎮道路，努力創造更多的就業崗位，吸引農民工進鎮就業，使農民工就近轉移變為市民。三是強化中心鎮社區管理能力建設。進一步推進實施權力下放，努力完善中心鎮的管理組織功能，提高中心鎮自主決策和行政服務能力，逐步增強中心鎮發展活力。

(三)完善體制機制，加速農業轉移人口市民化進程

1.強化組織領導。推進農業轉移人口市民化是一項長期任務，也是一項復雜而艱巨的系統工程。應加強組織領導，健全工作機制，完善相關政策，積極開展試點，不斷積累經驗，定期檢查指導，努力形成各司其職，分工負責，共同推進的局面。

2.加強監測分析。農業轉移人口群體數量龐大，流動性強，情況復雜且不斷變化，應建立農業轉移人口統計管理制度，整合統計、公安、計生等部門，推進農業轉移人口信息網絡建設，實現信息共享，定期開展分析，為農業轉移人口市民化決策提供準確的信息參考。

3.加大宣傳力度。實現農業轉移人口市民化離不開全社會的共同努力，要進一步加大宣傳力度，既要大力宣傳農業轉移人口市民化的相關政策，深入報道農業轉移人口市民化的成功典范，詳細解讀推進農業轉移人口市民化的成功做法，也要積極宣傳農業轉移人口為城市所做的貢獻，努力形成全社會關心農民工、尊重農民工、接納農民工、鼓勵農民工市民化的良好氛圍。

[1]陳玉明.土地城鎮化快于人口城鎮化問題突出[EB/OL].http://news.xinmin.cn/rollnews/2013/10/24/22414686.html，2013-10-24.

[2]蔣建森.農業轉移人口市民化的制度創新及其現實途徑[J].中共浙江省委黨校學報，2013(05):25-30.

[3]中國社科院城市發展與環境研究所，社會科學文獻出版社.城市藍皮書:3.9億人市民化公共成本51萬億元[EB/OL].http://news.sohu.com/20130731/n382974733.shtml,2013-07-31.

[4]余曉佶，白 潔.我國上萬個建制鎮、中小城市轉移人口潛力大[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/09/c_119679882.htm,2014-03-09.