論立法程序的效率價(jià)值

王鐵軍

(北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

論立法程序的效率價(jià)值

王鐵軍

(北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

公正是立法程序的首要和核心價(jià)值,但效率同樣也是立法程序的基本價(jià)值。對(duì)立法程序的評(píng)價(jià)和判斷，離不開(kāi)對(duì)效率的審視。我國(guó)立法程序的效率相對(duì)較低，“拖延立法”和“立法低質(zhì)”的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。對(duì)此，可通過(guò)提高立法程序的效益和降低立法程序的成本來(lái)提升立法程序的效率，以進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)下的立法工作。

立法程序;程序公正;程序效率

2010年，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系形成，但其本身并不是完美無(wú)缺的，須在新的起點(diǎn)上進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作。[1]那么，應(yīng)當(dāng)如何加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作?筆者認(rèn)為，正確評(píng)價(jià)與完善現(xiàn)有的立法程序，有助于推動(dòng)立法工作進(jìn)一步走向規(guī)范化、制度化。拉德布魯赫曾指出:“對(duì)任何一個(gè)個(gè)別的法律現(xiàn)象的無(wú)視價(jià)值的思考也都是不能成立的。”[2]人們只有基于價(jià)值的理念，才能對(duì)法律制度做出恰如其分的評(píng)判。在當(dāng)今的法治社會(huì)中，“公正”早已被視為立法程序的首要和核心價(jià)值，對(duì)立法程序的評(píng)價(jià)和判斷，也主要是圍繞其是否具有公正性而展開(kāi)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的相互滲透，“效率”問(wèn)題日益受到立法者的關(guān)注，并逐步演變成立法程序的一項(xiàng)基本價(jià)值，對(duì)立法程序的評(píng)價(jià)和判斷，當(dāng)然也就離不開(kāi)對(duì)效率的關(guān)注。本文擬以立法程序的效率價(jià)值為視角，審視當(dāng)下的立法程序，以期通過(guò)提升立法程序的效率來(lái)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作。

一、立法程序的效率影響因素

從經(jīng)濟(jì)學(xué)層面講，效率是投入與產(chǎn)出之比，即以最少的投入取得既定的產(chǎn)出，或用既定的投入獲得較大的產(chǎn)出。上個(gè)世紀(jì)中期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派逐步興起，并主張運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法評(píng)判法律問(wèn)題。其中不少學(xué)者將效率概念引入法學(xué)領(lǐng)域，且開(kāi)始將效率作為價(jià)值尺度來(lái)分析和衡量法律活動(dòng)。隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的發(fā)展完善，立法的任務(wù)逐年增加，從效率的視角來(lái)審視相關(guān)部門的立法工作是非常有意義的。詳言之，立法程序的效率，是立法程序的成本與效益之比，即以最低的成本投入完成既定的立法任務(wù)，或用既定的成本投入超額完成立法任務(wù)。立法程序的效率反映了立法過(guò)程的經(jīng)濟(jì)性與合理性，以及立法任務(wù)的完成與目的的實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，影響立法程序的效率因素主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

(一)立法程序的成本 任何法律的制定都會(huì)消耗一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，這就是立法程序的成本。從立法實(shí)踐看，立法程序的成本主要包括兩大部分:一是經(jīng)濟(jì)成本，指制定法律，從立項(xiàng)、規(guī)劃、起草、論證、提案、審議、表決、通過(guò)到公布等整個(gè)立法過(guò)程中投入的直接成本，通常包括人力、物力和財(cái)力等。這是一種物質(zhì)性消耗，是立法程序運(yùn)行必然會(huì)耗費(fèi)的成本。二是社會(huì)成本，是指實(shí)施法律，在執(zhí)法、司法、守法和違法等方面所耗費(fèi)的間接成本。總之，立法程序的成本與立法程序的效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，立法程序的成本越高，單位立法所消耗的資源就越多，立法程序的效率就越低;相反，立法程序的成本越低，單位立法所消耗的資源就越少，立法程序的效率也就越高。

(二)立法程序的效益 所謂立法程序的效益，即通過(guò)立法程序的完善而最大化地獲取相應(yīng)的效果和利益。從立法實(shí)踐看，立法程序的效益主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是直接效益，是指通過(guò)投入一定的立法成本而完成立法任務(wù)，制定出公正、有效的法律。二是間接效益，是指通過(guò)立法程序所生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品——法律法規(guī)的實(shí)施而實(shí)現(xiàn)了立法的目的，即維護(hù)了社會(huì)的良好秩序與和諧運(yùn)行，滿足了國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的需要。總之，立法程序的效益與立法程序的效率呈正相關(guān)關(guān)系，立法程序的效益越好，單位成本的立法產(chǎn)出就越多，立法程序的效率就越高;相反，立法程序的效益越差，單位成本的立法產(chǎn)出就越少，立法程序的效率也就越低。

二、透視立法程序的效率低下

(一)立法拖延問(wèn)題較為嚴(yán)重 首先，立法周期隨意延長(zhǎng)。以個(gè)人信息保護(hù)的立法為例，目前我國(guó)并沒(méi)有專門的個(gè)人信息保護(hù)法律，有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的條款只是零散地規(guī)定在不同層次的法律法規(guī)中，不但在保護(hù)內(nèi)容上欠缺系統(tǒng)性，在對(duì)個(gè)人信息泄露者的懲處機(jī)制上更是缺乏可操作性。可以說(shuō)，個(gè)人信息法律保護(hù)力度的不足，是當(dāng)前個(gè)人信息泄露問(wèn)題愈演愈烈的重要原因。對(duì)此，許多全國(guó)人大代表在“兩會(huì)”上已多次呼吁要盡快制定我國(guó)的《個(gè)人信息保護(hù)法》。[3]事實(shí)上，早在2003年，《個(gè)人信息保護(hù)法》便已立項(xiàng);2005年，草案即告完成，但該法至今沒(méi)有出臺(tái)。[4]其次，立法期限隨意變更。以物權(quán)保護(hù)的立法為例，從1993年起，全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)始啟動(dòng)《物權(quán)法》的起草工作，先后召開(kāi)了百余次立法座談會(huì)和論證會(huì)，歷經(jīng)了八次正式審議，并向社會(huì)公布全文草案征求意見(jiàn)。但在草案成熟、準(zhǔn)備提交表決前夕，某教授以公開(kāi)信的方式批評(píng)了草案，雖然該公開(kāi)信受到了民法學(xué)界的一致聲討，最后還是導(dǎo)致《物權(quán)法》草案擱置了一年半時(shí)間才得以通過(guò)。[5]花費(fèi)極大資源制定成熟的法律草案居然會(huì)因一封公開(kāi)信而被擱置如此之久，幾乎不可思議。

無(wú)論是立法周期的隨意延長(zhǎng)，還是立法期限的隨意變更，都折射出我國(guó)立法效率的低下問(wèn)題。該問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，在某種程度上可以認(rèn)為是對(duì)“科學(xué)立法”的重視，是一種“審慎立法”的行為，但更多的可能是為了應(yīng)對(duì)來(lái)自社會(huì)輿論以及某些部門的壓力，不求能夠完成立法任務(wù)，只求立法不出差池。

(二)立法質(zhì)量問(wèn)題值得反思 首先，宣言式立法廣泛存在。以老年人權(quán)益保護(hù)的立法為例，2012年通過(guò)的《老年人權(quán)益保障法》第18條第2款規(guī)定:“與老年人分開(kāi)居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問(wèn)候老年人。”這一條款被廣泛解讀為“常回家看看”入法。該條款自被提出始，即受到廣泛的質(zhì)疑。據(jù)參與立法者解釋，該條款的立法初衷是為了突出老年人精神需求的重要性。[6]“法律是公正和善良的藝術(shù)”，法律有引導(dǎo)人們向善的作用，從法律上強(qiáng)調(diào)“常回家看看”，有助于弘揚(yáng)我國(guó)的孝道傳統(tǒng)。但這種規(guī)定更多的是一種宣言、一種倡議，根本不具有可操作性，難以實(shí)現(xiàn)立法的目的，必將會(huì)因?yàn)殡y以執(zhí)行而損害法律的權(quán)威。其次，重復(fù)性立法樂(lè)此不疲。重復(fù)立法在我國(guó)當(dāng)前的法律體系中廣泛存在，在地方性立法中尤為明顯。以禁止公款消費(fèi)為例，目前由不同地方、不同層級(jí)部門制定的“禁令”已多達(dá)上百項(xiàng)，多年前，更是有人大代表提交議案，建議增設(shè)“揮霍浪費(fèi)罪”來(lái)遏制愈演愈烈的公款吃喝，且受到了相關(guān)部門的關(guān)注。這些所謂的“禁令”實(shí)際上是一種立法的重復(fù)，或可稱之為低質(zhì)量的立法。正如有專家指出，根據(jù)現(xiàn)行刑法，公款揮霍浪費(fèi)很多情況下都可以貪污罪或?yàn)E用職權(quán)罪加以懲處，這不是立法問(wèn)題，而是嚴(yán)格法律實(shí)施的問(wèn)題。[7]

筆者認(rèn)為，在國(guó)家立法資源有限的情形下，無(wú)論是宣言式立法，還是重復(fù)性立法，都不可能給社會(huì)帶來(lái)實(shí)際的效果和利益，實(shí)際上折射出我國(guó)立法效益的低下問(wèn)題。該問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，在一定程度上可以認(rèn)為是對(duì)某些問(wèn)題的重視，是對(duì)依法治國(guó)方略的踐行，但更多的可能是為了政績(jī)、政治的需要，為了應(yīng)對(duì)來(lái)自社會(huì)輿論以及人大代表等的壓力，不求能夠達(dá)成何種立法目的，只求順利完成立法任務(wù)。

總之，從立法程序的視角來(lái)看，“拖延立法”和“立法低質(zhì)”問(wèn)題之所以長(zhǎng)期、普遍存在，其中一個(gè)重要原因是立法程序的不規(guī)范，立法程序欠缺剛性。我國(guó)沒(méi)有專門的立法程序法，很多立法程序都來(lái)源于立法慣例，并不具有“必須實(shí)施”的法律上的強(qiáng)制力，這就使得立法程序的效率極為低下，使人們懷疑立法工作的正當(dāng)性。

三、程序效率的效率提升路徑

(一)通過(guò)降低立法程序的成本來(lái)提高立法程序的效率 第一，合理限定立法程序的周期。就立法程序的效率而言，應(yīng)當(dāng)絕對(duì)排斥的只有兩種情形:時(shí)間等成本耗費(fèi)為零或者為無(wú)限大。[8]如果立法周期過(guò)短，可能以犧牲公正來(lái)滿足效率;如果立法周期過(guò)長(zhǎng)，必然會(huì)增加立法成本，降低立法程序的效率。所以，像訴訟程序那樣給立法程序配置一個(gè)明確的時(shí)效期限，既是必要的，也是可行的。當(dāng)然，立法工作有其自身的規(guī)律性，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要發(fā)揚(yáng)民主，征求各方意見(jiàn)，因此，立法期限的設(shè)置必定要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于訴訟期限，且要針對(duì)不同的立法類型設(shè)置不同的期限。如此一來(lái)，可以使立法工作盡可能地不會(huì)因代表或領(lǐng)導(dǎo)的更替以及相關(guān)部門職能的調(diào)整而擱置。換言之，限定立法程序的周期，有助于避免立法周期的隨意延長(zhǎng)和立法期限的隨意變更，控制立法程序的成本，進(jìn)而提高立法程序的效率。

第二，繼續(xù)強(qiáng)化委托立法程序。從慣例來(lái)看，一部法律的制定往往需要由行使相關(guān)職權(quán)的數(shù)個(gè)政府部門來(lái)推動(dòng)，由于各部門利益糾葛嚴(yán)重，立法時(shí)往往會(huì)將部門利益最大化，這有失立法的科學(xué)性;而且，近年來(lái)不斷進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革和部門職能調(diào)整，也使得某些立法工作難以保持一貫性。與普通立法不同的是，委托立法的參與者往往是某領(lǐng)域的專家學(xué)者或中立的第三方機(jī)構(gòu)，他們與利益各方一般沒(méi)有利害關(guān)系，具有一定的超然性，運(yùn)用自身專業(yè)知識(shí)獨(dú)立地完成起草工作，更能增加立法的科學(xué)性和公正性。另外，從目前我國(guó)立法機(jī)關(guān)的編制來(lái)看，是不可能將繁重的立法任務(wù)大包大攬的。相反，我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體、科研院所以及高校有著豐富的人力資源，以中國(guó)政法大學(xué)為例，該校有上百個(gè)在編和非在編的法律研究機(jī)構(gòu)，可以說(shuō)在每一個(gè)法律方向上都匯聚了一批專家學(xué)者，如果把立法的起草、論證等技術(shù)性工作委托給他們?nèi)ネ瓿桑瑢?huì)大大節(jié)約立法資源，降低立法程序的成本，進(jìn)而提高立法程序的效率。

(二)通過(guò)提高立法程序的效益來(lái)提高立法程序的效率 第一，不斷完善立法評(píng)估程序。立法評(píng)估，是指對(duì)立法效果的分析和評(píng)估。[9]進(jìn)行立法評(píng)估是提高立法程序效益的有效途徑。這是因?yàn)椋瑖?guó)家的立法資源是有限的，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)立法活動(dòng)的投入一般都是相對(duì)固定的;通過(guò)對(duì)立法進(jìn)行評(píng)估，可以解決立法的方向性問(wèn)題，使有限的立法資源得到合理的配置，避免宣言式、重復(fù)性立法，避免有限立法資源的不必要浪費(fèi)。立法評(píng)估要堅(jiān)持以效益為基準(zhǔn)，圍繞以下三個(gè)方面進(jìn)行:一是必要性，即立法的不可或缺性，預(yù)測(cè)分析立法的進(jìn)行是否出于社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，以及是否已經(jīng)存在類似的立法，減少?zèng)]有效益的重復(fù)性立法。二是可行性，即立法的可操作性，預(yù)測(cè)分析立法的實(shí)施效果以及可能出現(xiàn)的問(wèn)題，減少缺乏實(shí)效的宣言式立法。三是科學(xué)性，即立法的客觀規(guī)律性，預(yù)測(cè)分析立法是否符合客觀規(guī)律，以及是否能夠有效地指導(dǎo)實(shí)踐，推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步，減少立法錯(cuò)誤的出現(xiàn)。總之，以立法評(píng)估為手段，以效益為基準(zhǔn)，必將會(huì)提高立法程序的效益，進(jìn)而提高立法程序的效率。

第二，發(fā)展規(guī)范超前立法程序。進(jìn)行超前立法也是提高立法程序效益的有效途徑。過(guò)去某些立法往往滯后于改革開(kāi)放的需要，待到問(wèn)題已發(fā)展到十分嚴(yán)重之時(shí)，才急忙制定相應(yīng)的法律加以控制，此時(shí)社會(huì)已為無(wú)法可依的局面付出了沉重的代價(jià)。[10]科學(xué)的立法，總是具有一定的超前性，因此，把握時(shí)機(jī)，適當(dāng)發(fā)展超前立法很有必要。但要“超前”并不意味著任何立法都要提前，脫離社會(huì)發(fā)展而一味追求法律齊全，只能是浪費(fèi)立法資源而不可能取得預(yù)期的立法效益，因?yàn)榱⒎ㄕ邿o(wú)論多么的高瞻遠(yuǎn)矚，都無(wú)法制定出適應(yīng)一切情勢(shì)的法律。當(dāng)然，立法者可以通過(guò)完善立法程序來(lái)規(guī)范超前立法，以獲取更好的程序效益，提高立法質(zhì)量。其中，最重要的就是將“做好立法預(yù)測(cè)”工作寫入立法程序，推動(dòng)立法者運(yùn)用不同的手段觀察社會(huì)的發(fā)展變化，了解社會(huì)對(duì)法律的需求，制定出符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律與立法規(guī)律的“超前”法律，而不是事到臨頭“抱佛腳”。總之，在立法資源既定時(shí)，通過(guò)發(fā)展規(guī)范超前立法來(lái)提高立法程序的效益，將有助于提高立法程序的效率。

[1]吳邦國(guó).全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告[J].中國(guó)人大，2011(06):4.

[2](德)Go拉德布魯赫著，王 樸譯.法哲學(xué)[M].北京:法律出版社，2005.

[3]張進(jìn)中.制定“個(gè)人信息保護(hù)法”刻不容緩[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-03-08.

[4]莊春暉.個(gè)人信息保護(hù)國(guó)標(biāo)下半年實(shí)施[N].東方早報(bào)，2012-04-06.

[5]謝 丁.《物權(quán)法》草案擱置?[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2006-01-02.

[6]肖金明，范傳貴.“常回家看看”入法引質(zhì)疑，參與立法專家回應(yīng)——誤讀“常回家看看”，淹沒(méi)立法真實(shí)價(jià)值[N].法制日?qǐng)?bào)，2013-07-04.

[7]舒 銳.公款浪費(fèi)入刑無(wú)須重復(fù)立法[N].法制日?qǐng)?bào)，2013-12-22.

[8]孫 潮，徐向華.論我國(guó)立法程序的完善[J].中國(guó)法學(xué)，2003(05):57.

[9]王保民.立法評(píng)估:一種提高立法質(zhì)量的有效途徑[J].青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(06):80.

[10]郭道暉.立法的效益與效率[J].法學(xué)研究，1996(02):57.

Research on the Efficiency Value of Legislative Procedure

WANG Tie-jun
（School of Law,Beijing Institute of Technology,Beijing,100081）

Justice is the core and primary value of the legislative procedure.Efficiency is also the basic value of the legislative procedure.Evaluation and judgment of the legislative procedure cannot do without the analysis of efficiency.At present，the efficiency of our country's legislative procedure is relatively low.The phenomena of"Legislative delay"and"The low quality of legislation"have existed for a long time.In this regard，it is feasible to improve the efficiency of the legislative procedure by improving the benefits and decreasing the cost of the legislative procedure.Doing so will strengthen and improve the present work of legislation.

legislative procedure;procedural justice;procedural efficiency

DF01

A

1674-0882（2014）05-0013-03

2014-07-05

北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目（1013e F x 084)

王鐵軍(1987-)，男，山西代縣人，在讀碩士研究生，研究方向:法理學(xué)。

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕