昆明市建設項目環境影響評價公眾參與現狀研究

王 放，支國強，李田富，耿 超

（昆明市環境工程評估中心，云南昆明 650021）

昆明市建設項目環境影響評價公眾參與現狀研究

王 放，支國強，李田富，耿 超

（昆明市環境工程評估中心，云南昆明 650021）

以昆明市為研究對象，深入分析現階段環境影響評價公眾參與中存在的主要問題，并提出改進的對策建議。

環境影響評價；公眾參與；問題；對策；昆明市

環境影響評價公眾參與 （以下簡稱：環評公參）是指社會公眾有權通過一定的程序和途徑參與與環境資源利益相關的決策活動與實施過程，表達關切、施加影響，從而維護自身環境權益。環評公參是環評中的重要內容，在項目建設單位及環評機構與公眾之間的交流當中，能使環評機構在環評中的預測及分析更加完善，提出的建議更趨合理，從而提高項目的環境合理性、社會可接受性及環評的有效性，使得環境影響與公眾環保權益達到最佳平衡點。

近年來，昆明市環境行政主管部門、環評機構及項目建設單位嚴格按照《環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的規定開展環評公參工作，加之公眾環保意識不斷提高，積極參與到環境環保當中的公眾人數不斷增多，使得昆明市環評公參工作取得了長足的進步。但是，目前昆明市環評公參工作中還存在很多問題和不足。本文從昆明市環評公參的現狀情況進行分析論述，并就存在的問題提出改進措施，以便更好地發揮公眾參與環評的積極作用。

1 昆明市環評公參工作現狀

根據 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定，環境影響評價階段公眾參與主要程序為：環評機構接受委托、兩次公開環境信息、公眾意見調查、技術審核、審批前公示及審批。以下就昆明市在環評公參工作各個階段執行情況進行總結分析。

1.1 環評公參執行情況

根據 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對適用范圍的規定，編制報告書的建設項目需要開展公眾參與，對編制報告表或者登記表的建設項目則未作規定。昆明市 2010—2013年 4年間累計共進行了1073個建設項目的環境影響評價，其中編制環境影響報告書的622個建設項目均開展了公眾參與工作，執行率為100%；其余451個編制環評報告表的項目則未開展公眾參與工作。

1.2 環境信息公開

對昆明市100份環評報告書進行的統計分析發現，信息公開方式包括信息欄張貼及網絡發布兩種方式。兩次信息發布均以文字描述，內容包括：項目名稱、項目概況、項目建設單位及評價機構基本情況、項目環境影響報告書結論要點、公眾對項目提出意見的接收方式等。在100份環評報告書中全部采用了張貼公告的方式，其中 59份報告書同時還采用網絡發布公告的方式。張貼公告的地點主要為項目周圍社區、村鎮公告欄及項目建設區域周圍。網絡發布共計在 9個不同的網站進行了 59次信息發布，其中環評機構網站 4個發布 20次、建設單位網站2個發布2次、環保專業網站3個發布37次。在信息發布后，公眾均未主動提出意見。

1.3 征求公眾意見

根據 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，征求公眾意見的方式有：問卷調查、座談會、論證會、聽證會等。對昆明市100份環評報告書進行的統計分析發現100份報告書均采用了調查問卷的方式征求公眾意見，調查對象為公眾個人及單位團體。從調查數量上看，針對公眾個人調查較多，平均為59份；單位團體較少，平均為9份。

1.4 技術審查

目前，昆明市是通過評估中心、專家及審批部門對環評公參工作進行審查，主要以形式審查、工作程序及內容合理性審查為重點。首先，建設方或者環評機構將環評文件上報評估中心后，由中心技術人員對上報文件進行形式審查，主要關注環評公參開展情況。通過形式審查后，組織專家上會評審，主要關注公參工作的程序、內容的合理性，最后報審批部門進行公示及審批。

2 存在的問題

2.1 環評公參范圍較窄

我國根據建設項目對環境的影響程度的不同，對建設項目的環境影響評價實行分類管理，建設項目環評應當分別編制環境影響報告書、環境影響報告表或者填報環境影響登記表。而我國公眾參與環境影響評價的范圍只是應當編制環境影響報告書的建設項目。也就是說，對于編寫報告表和登記表的建設項目公眾根本沒有參與的機會。這樣的公眾參與的范圍是明顯過窄的。因為目前許多規模小但污染影響大的項目往往只需要編制環境影響報告表或者是登記表，這樣就意味著這一批對群眾生活最密切相關的項目反而鉆了法律的空子，逃過了公眾的監督。

根據昆明市 2010—2013年環保信訪投訴情況分析結果，4a內累計共有 545起投訴記錄，屬于編制環境影響報告表或者是登記表的項目有 178項，占投訴比例的32.66%，涉及18個不同的行業。其中餐飲業投訴最多，共計 60起，占比33%，其后依次為金屬 （木材）固件加工、汽修店、信號基站、商鋪、KTV及道路交通等。

2.2 信息公示效果較差

項目信息公開是公眾參與的前提，沒有環境信息、或者公開的環境信息不夠充分，即使公眾進行了參與，這種參與也不會達到預期的目標。從昆明市實踐情況分析，進行環評公參的項目均按照規定的內容及方式進行了信息發布，完全符合國家相關法律法規要求，但是往往是合法而不合理導致效果很差。如前所述，昆明市100份報告書均采用了張貼公告的方式進行信息公示，59份報告書還采用在網絡上發布公示的方法。但是，在這些建設項目中公眾均未主動提出意見，且部分項目的被調查公眾對項目的知曉情況往往不足30%。由此可見公開的信息不能夠有效傳達給公眾，主要存在如下一些問題：

（1）信息公示時間較短。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中對信息公開時限規定較短，為10d。由于信息發布時間較短，不少公眾無法 “篩選”、“消化”相關信息，往往不得不順著建設單位公布的信息和結論提出意見，并不能代表他們的真實想法。

（2）信息發布渠道不合理。從網絡發布的網址來看，多為公司網頁及環保專業網站。這些網站僅僅針對單一的目標受眾，專業性較強，社會關注度較低，普通公眾根本不會進入網站，導致掛網公示形同虛設。

（3）發布內容設計缺陷。建設項目的公示內容文字過多且專業性較強，在項目對環境的危害、污染情況及潛在的環境影響等方面含糊其詞，避重就輕，使沒有一定專業知識的公眾難以理解。

2.3 征求公眾意見方式單一

雖然 《環境影響評價公眾參與暫行辦法》提出了問卷調查、書面咨詢、座談會、論證會、聽證會等方式進行公眾參與，但是在實踐過程當中，出于經濟利益的驅動和為保證該項目盡快實施，建設單位或環評的編制單位都會采取時間和成本花費都較低且可操控性強的問卷調查方式。問卷調查方式存在諸多不足，如調查表的內容往往過于簡單，被調查人員對擬建項目的內容、污染狀況、治理措施等均不了解，很難發表有價值的意見；由于環評工作的時效性，在有限的時間、精力等條件下，往往調查范圍窄，調查對象少，代表性差。

2.4 技術審查工作不全面

現階段由于人力、物力、時間和手段等因素的制約，昆明市環評公參技術審查工作并不到位。審查往往依據建設方或環評單位上報的環評文件進行，缺失了對公參工作的真實性和有效性情況的判斷，從而影響到審批決策的科學性。

3 改進建議

3.1 擴大環評公眾參與適用范圍

通過對昆明市 4a來環保信訪投訴情況的分析可見，編制環境影響報告表或者是登記表的項目由于項目建設前期未開展環評公眾參與工作，導致此類項目在投入運營后往往受到公眾投訴較多，占總投訴的比例達到了三成。因此，公眾參與環境影響評價應不僅限于編制報告書的建設項目。

現階段已有部分省市增加了環評表執行公參的適用范圍，可見擴大環評公參的適用范圍符合環保發展趨勢。從不同省市的具體規定分析，部分省市對于報告表公參范圍規定較為模糊或者交由環保部門來確定，部分省市則根據行業類別、建設地點，如是否在居民區附近等情況詳細分類列出。前一種規定方式不但容易增加行政程序，而且由于劃分依據不明確導致難以實施；而后一種方式采用分類分區管理，明確具體的環評公參適用范圍，可操作性較強。無論采取何種方式，都應結合實際情況適當擴大環評公參的適用范圍。

3.2 信息公開改進

環境影響的信息公開是公眾參與環境影響評價的前提條件。信息不公開或者公開效果較差，公眾參與便無從談起。只有在充分對建設項目情況知悉的基礎上，公眾才能更好地表達自己的意見和建議，從而提高公眾參與環境影響評價的有效性。改善昆明市現行環境影響評價的公眾信息公開情況勢在必行，針對目前公示時間短、發布地點和方法不合理的情況提出以下改進措施：

（1）合理確定公示時間期限。針對目前信息公示時間期限較短的情況，應適當延長公示時限。

（2）合理確定信息發布方式。結合昆明市環評信息發布的主要方式及受影響群體獲取信息的主要渠道，根據項目所在區域、行業類別合理選擇信息發布的方式和渠道，提高信息公開覆蓋效果，達到公示成本最低、效果最好的目的。從區域特點考慮，如果建設項目位于城市建成區內，信息公開方式可采用政府網絡、社區論壇、電視臺、廣播、報紙等新聞媒體公示為主，輔以周邊影響區域張貼。如果建設項目位于較為偏遠的農村地區則可采用大范圍周邊影響區域張貼，輔以電視臺廣播公告，因為農村地區上網人群少、訂報人群少，網絡公示、報紙公告等效果有限。同時，當建設項目所在地為少數民族地區時，還應同時采用漢語及少數名族語。從行業特點考慮，房地產類等影響范圍小的項目，以周邊影響區域張貼為主；化工、道路交通等污染總量大且環境影響范圍廣的項目，以周邊影響區域張貼，報紙、網絡、電視臺廣播公告等為主，以擴大信息傳播范圍。

（3）信息發布內容設計優化。首先，信息發布中應增加公眾環境影響評價的概念、工作的程序、公眾在該項工作中的作用及重要性、下一步安排及時間計劃等的說明，以便提高公眾對于此項工作的認識，積極準備并配合下一步的意見征求工作。其次，我國公民的環保素質還不高，信息發布內容宜采用文字描述及圖表說明相結合的形式以助于公眾更好理解項目的具體情況。如地理位置圖及周邊關系圖等常規圖件，可以使得公眾對項目的位置及與自身的關系一目了然。

3.3 公眾意見調查方式改進

通過昆明市公眾意見調查方式現狀分析，筆者認為在環評中采取問卷調查的方式是大勢所趨，而座談會、論證會、聽證會則是更好地雙向互動交流的形式，有著調查問卷不可替代的作用。如何選擇公眾意見的調查方式是亟待解決的問題。筆者認為如果能夠合理、有效、真實地開展問卷調查不失為一種高效且經濟的方式，調查結果也能夠真實反映問題，應當作為環評公眾意見調查的初步或初級方式。如果通過初步的公眾調查問卷發現公眾對項目環保問題普遍存在疑慮 （如調查問卷顯示有20%以上的公眾不清楚或不支持項目建設），則應召開座談會、論證會或聽證會將項目的環保相關情況向公眾進行解釋說明和交流討論，以期獲得公眾的理解和支持。通過這樣的細化，不但保證了環評公參工作的效率，也可以在項目存在爭議的情況下深入進行交流，確保公眾意見調查的有效性。

3.4 加強技術審查

在2012年的全國環保系統政府信息公開工作會議上，環境保護部部長周生賢指出 “環保部門在項目環評的受理和審批中，要將建設單位開展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實性以及公眾意見采納情況作為審查重點。”

昆明市環境工程評估中心 （以下簡稱 “評估中心”）作為昆明市環保局的技術支持部門，在建設項目環評文件技術評估階段，應負責對環境影響評價公眾參與工作進行全面審查，具體可以通過以下方式進行：

（1）形式審查。評估中心在建設單位或者環評機構報送環評文件時進行形式審查，內容可以包括：環評公參工作開展情況、提供公眾參與材料的完整性等。凡是應當開展公參工作未開展的一律不予受理，建設單位或者環評機構材料不齊全的應當限期補齊，同時應將公眾參與調查原始資料存檔備查。

（2）抽樣復核。評估中心在建設單位或評價機構報送環評文件后，在上會審查前，可對公眾參與調查對象進行抽樣調查，如抽取10%的調查公眾進行復核，對于重大、重點敏感、熱點項目應適當提高抽樣比例。為提高工作效率、減小工作量，抽樣復核應優先采用電話聯系的方式；需要進行現場踏勘的項目還可以結合實地回訪。經電話抽查復合或者實地回訪，與實際調查情況一致性較差的，必須重新開展公眾參與工作，不得上會評審。

（3）技術審查。加強環評公參工作的全過程審查，分析公參工作程序、信息發布、信息調查等方面的合理性。如：根據環評文件的內容，對歷次信息公開時限是否達到要求、信息發布的地點或者網址是否合理、發布內容的準確性、客觀性及有效性等進行審查。應重點關注公眾意見的采納情況及處理效果。有針對性的技術審查，有助于促進公眾參與工作程序更規范、內容更準確，公眾參與調查的結果更真實、可靠。

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Research on Public Participation in Environmental Impact Assessment Process in Kunming

WANG Fang，ZHI Guo－qiang，LI Tian－fu，GENG Chao
（Kunming Appraisal Center for Environment and Engineering，Kunming Yunnan 650021 China）

Public participation in environmental impact assessment process is a useful tool to increase public environmental awareness and to collect public opinions.Kunming was taken as a case to identify the problems of implementing public participation.Countermeasures were put forward to improve present status.

environmental impact assessment；public participation；problem；countermeasures；Kunming

X32

A

1673－9655（2014）04－0077－04

2014－02－25

王放，昆明市環境工程評估中心，助理工程師。