城市化與城市公共服務需求動力及趨勢研究

徐雙明

(福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350108)

城市化與城市公共服務需求動力及趨勢研究

徐雙明

(福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350108)

論文在分析城市化與城市公共服務需求的邏輯關系的基礎上，指出在某種程度上，城市化是推動城市公共服務需求的源動力，并從經濟發展水平、地域景觀結構、收入結構、人口結構等方面論述推動我國城市公共服務需求的機理，據此進一步探析我國城市公共服務的需求趨勢，指出需求種類和總量不斷加大、需求結構層次化明顯以及需求表達方式制度化是我國未來城市公共服務需求發展的總趨勢。

城市化；城市公共服務；需求動力；需求趨勢

一、城市化及城市公共服務

(一)城市化的內涵

對于城市化的內涵，國內外學者根據自身專業的特點對城市化的內涵做出不同的闡述。日本京都大學山田浩之教授認為，關于城市化的內涵，可以從兩方面加以理解：一方面是在經濟的基礎過程中的城市化現象，主要是指城市產業結構比例和生產活動；另一方面是在社會文化過程中的城市化現象，主要是指居民生活、居住、交際、娛樂等活動。[1]中國人民大學葉裕民教授認為城市化是由傳統的農業社會向現代城市社會發展的自然歷史過程，包括以下幾方面內容：城市化是城市人口比重不斷提高的過程、是產業結構不斷優化的過程、是一國中產階級逐漸形成并占據主體的過程、是城市文明不斷發展并向農村滲透和傳播的過程、是一個現代社會結構形成的過程。[2]

上述兩種代表性的觀點對城市化概念的理解和概括表明：城市化不僅僅是指城市人口的增加，也不僅僅是指城市數量的增加，而是指伴隨經濟發展水平的提高，城市集聚能力不斷增強而引起的城市人口結構、地域結構、產業結構、社會階層結構、居民消費收入結構及城市文明不斷優化與提升的歷史的過程。城市化僅從任何一個側面都不能準確地反映城市化的本質，是多維的概念。[3]

(二)城市公共服務概念及內涵

公共服務是一個歷史范疇，具有階段性的特征，在統治型政府中基本沒有公共服務，但是自從統治型政府向管理型政府轉變開始，公共服務的問題被提上了議事歷程，對公共服務的研究也就開始了。[4]公共服務的概念起源于19世紀末德國，盡管在此后的100多年時間里發達國家越來越重視政府的公共服務職能，并將提供社會公眾所需的公共服務視為政府應當承擔的公共責任，但是對于什么是公共服務仍沒有統一的認識。一般來講，現代社會中所謂的公共服務，是指政府運用公共權力和公共資源向公民所提供的各項服務。[5]而城市公共服務是指僅在城市地域內，政府運用公共權力和公共資源向市民所提供的各項服務。公共服務包括公共教育、公共文化、社會保障與就業、醫療衛生、環境保護、公共安全等無形產品，也包括基礎設施、道路交通、免費公園等有形產品。城市公共服務是公共服務領域里非常重要的一個分支，其最大的特點是具有嚴格的地域性、強烈的排外性、市民主體享受公共服務的終身性和永續性。

公共服務也是一個歷史過程，隨著經濟社會的發展、公民社會的逐漸成熟及政府保障能力的逐步提高，其范圍和標準是動態變化的。近年來，我國新型農村合作醫療服務體系不斷健全，公共服務體系得到進一步的完善，城市公共服務也得到了空前的發展，其范圍非常廣泛，而且大都是與市民生活息息相關，比如供水、供電、供氣、公共教育、公共文化、社會保障與就業、醫療衛生、環境保護、公共安全等無形產品，環保綠化、基礎設施、道路交通、免費公園等有形產品。城市公共服務已經成為市民生活中不可或缺的一部分，且日益影響著市民的生活質量和城市的可持續發展。

(三)城市化與城市公共服務需求的關系

城市的出現，是人類經濟社會發展到一定階段的產物，是人類走向成熟和文明的標志，也是人類群居生活的高級形式。但是，在城市化發展進程中，城市公共服務需求對城市化發展水平和質量起著決定性作用。從歷史上看，城市的形成基本上源于防御需要、宗教需要、交易和降低交通成本等需要，正是這些公共需要才推動了城市的形成與發展，同時城市的形成與發展加大了對城市公共服務的需求量，這表明城市的形成與發展同城市公共服務的需要高度相關。從現實來看，隨著我國經濟社會發展水平、居民消費收入水平和政府職能水平的提高以及工業化向后工業化發展的需要，城市作為現代經濟、政治中心，推動城市現代化發展成為必然，人們對城市公共服務的需求量會越來越大，需求種類會越來越多。國家“十二五”規劃綱要中提出的公共教育、社會保障與就業、醫療衛生、基礎設施、環境保護、公共安全等公共服務皆與城市化有密切關系。城市化是推動城市公共服務需求的動力，而城市公共服務在城市化進程中起著關鍵性作用，隨著城市化的水平和質量的不斷提升，市民對城市公共服務的需求也越來越大。

總之，城市化與城市公共服務需求的關系是辨證統一的。城市公共服務的需求起源于城市化的發展，但城市化引領城市公共服務發展到一定階段后，城市化的持續發展需要得到城市公共服務需求迅速膨脹過程中釋放出來的內需支撐。隨著經濟社會發展水平的不斷提高，兩者之間相互依賴、相互促進，呈“你中有我，我中有你”的螺旋式發展格局。

二、城市化視角下公共服務需求動力因素分析

隨著城市化的發展，城市公共服務需求快速膨脹，在某種程度上，城市化是推動城市公共服務需求的動力，具體主要包括：經濟發展水平(產業結構)、城市空間結構、城市人口結構、居民收入結構等。

(一)經濟發展水平

城市經濟發展水平在一定程度上可以代表一個國家的經濟發展水平，而經濟發展水平與產業結構水平存在著高度相關性。從發達國家的經驗來看，經濟發展的水平與公共服務需求的擴張程度存在著高度相關性，當人均GDP超過1 000美元時，公共服務需求開始集中凸顯，如果此時該國進行經濟政策調整，適應公共服務需求的變化，該國經濟就可以順利實現內需增長的模式。[6]

恩格爾系數是用來衡量人們生活水平及消費結構的一個重要指標。我國城鎮居民家庭的恩格爾系數從1978年到2012年共下降了20.4個百分點，這意味著，隨著經濟社會的發展，城鎮居民收入水平不斷提高，居民在生存方面的需求已經得到了基本的滿足，并開始向更高層次的需求發展。從公開的數據分析來看，隨著人均年收入的上升，城鎮居民用于食品、衣著等支出不斷下降，這反映了我國城鎮居民對社會公共服務需求有明顯的收入彈性，而且表明城鎮居民已經進入以娛樂享受型產品和耐用品消費為主的消費階段，對社會公共服務的需求大幅上升。

(二)城市空間結構

城市化的發展在空間上表現為城市空間結構的不斷變化。城市空間結構是指城市要素按照各自的經濟區位要求在空間范圍的分布和連接狀態，是城市經濟結構、社會結構的空間投影。[7]不同的城市空間結構對于公共服務需求的影響具有較大差異。

首先是單中心空間結構，這種空間特點往往表現為傳統大城市和現代小城市，中心城區是城市政治、經濟、文化、社交等活動的集中區域，而城市其他區域則圍繞它向外均勻發展。該結構的城市公共服務需求通常表現出集中的偏好且需求量非常大，要求城市的教育、醫院、圖書館、交通設施、公園及娛樂場所等大量公共服務分布在城市中心及其周邊。其次是扇形空間結構，這種空間特征多出現在城市化初期向中期轉變的過程中，由城市不同租金引起的向外延伸，呈現扇形特征。這種城市空間結構實際上是由居民財富占有的層次決定的，典型的表現為城市居民的社區結構，不同層次的社區的公共服務需求具有極大的層次性。[8]再次是多中心空間結構，這種特征主要出現在發達地區高度城市化的進程中，如廣州、上海等由于城市規模的不斷擴大，城市經濟活動快速出現分散化，具體表現為工業主要集中在郊區，服務業主要集中在城市中心區等城市各區域功能化明顯，這種空間結構會導致城市對公共服務的需求呈現分散化、完備性、競爭性的特征。

(三)城市人口結構

隨著我國城市化進程的逐步深入，城市人口結構會隨之發生相應的變化。城市人口結構對城市公共服務需求的影響主要表現在人口結構中的年齡結構和流動人口結構。

1.年齡結構。一方面，我國人口自然增長率從1987年16.61‰下降到2012年4.95‰，雖然自然增長率相對數下降了，但是絕對數仍然是增長的，與學前教育等相關的公共服務需求一直處于上升階段。盡管城市家庭的人口自然增長率較農村家庭低，但是城市公共服務水平和質量遠高于農村，對學前教育、幼兒園、兒童公園等公共服務需求的質量有更高的要求。另一方面，隨著我國老少撫養比達到峰值，“人口紅利”對經濟增長的拉動作用將會降低。隨著“人口紅利”的逐漸消失，我國已經進入了老齡化社會，2012年我國60周歲及以上老齡人口比例達到了14.8%的歷史新高，加上目前我國城市家庭小型化，我國家庭結構呈現出明顯的“4-2-1”結構。據民政部統計數據顯示，2012年城市老年人空巢家庭的比例已達49.7%，意味著在未來幾十年中國將會面對養老、醫療等老齡服務體系的巨大缺口，這不僅將引起公共服務需求的大幅增加，還會迫使公共服務需求的重心向滿足老齡化人口需求的方向轉移。

2.流動人口結構。隨著外來務工人員的逐年增加和落戶條件的放寬，農民進城務工并要求落戶的需求越來越大。這種農村人口大規模向城市遷移，不但給城市經濟進一步發展注入了新動力，而且也極大地促進了對城市公共服務的需求。一方面，快速增長的外來流動人口加大了對城市基礎設施、道路交通、網絡電信、生活污水處理等的公共需求；另一方面，由于戶籍制度的限制，這部分人口雖然生活在城市，但是沒有享受到與本地市民同等的公共服務，故在這部分人口逐漸轉變為城市人口的過程中，其對在子女教育、醫療衛生服務、失業保險、養老保險和其它社會福利等方面的公共服務需求將會越來越迫切。

(四)居民收入結構

馬斯格雷夫認為，城市化的進程和由此所致的擁擠現象已經提高了對基礎設施和公共勞務的需求。[9]隨著收入的提高，人們所需的公共服務構成發生了變化，人們更傾向于對高端、享受型公共服務的需求。根據馬斯格雷夫對1890年—1990年美國的公共服務需求的實證分析得出：其收入彈性是大于1的。由于公共服務的需求收入彈性是大于1 的，收入的提高必然會使公共服務需求的提升幅度更大。

改革開放以來，我國城鎮居民收入取得了高速增長，并發生了劇烈的分化。根據彈性理論，不同收入人群對公共服務需求的結構有差異，主要表現在：中低收入人群偏好于低收入彈性的公共服務，如基礎教育、公共交通、公共衛生等；中高收入人群偏好于單位收入彈性的公共服務，如公辦教育、基礎設施、醫療設施等；而高收入人群則偏好于具有高收入彈性的公共服務，如高檔中高等教育、環境保護、保健、娛樂設施等。

三、我國城市公共服務的需求趨勢

(一)需求種類和總量不斷加大

一方面，隨著我國城市化的迅速發展，城市空間不斷擴張，人們生活水平和質量不斷提高，居民對城市公共服務數量和質量提出了更高的要求。另一方面，在農民市民化的過程中，農民對城市公共服務的需求量異常大，在這部分人口逐漸轉變為城市人口的過程中，其對城市公共服務的需求將會越來越迫切。另外，快速增長的外來流動人口同樣加大了對城市基礎設施、道路交通、網絡電信、生活污水處理等的公共需求。

城市化與城市公共服務需求的關系是相互依賴、相互促進的。隨著城市化水平和質量的不斷提升，城市公共服務需求也在不斷膨脹，尤其是表現在居民對物質需求的滿足和對精神需求的渴望上。因此，從這個角度上來講，無論從公共服務的數量上還是種類上，都呈現出快速增長的趨勢。

(二)需求結構層次化明顯

隨著我國城市化水平的提高，居民收入水平明顯改善，根據馬斯洛的需求層次理論，我國居民對城市公共服務的需求也呈現出層次性。在農民市民化的進程中，準市民對子女教育、老人養老服務、醫療衛生服務等城市基本公共服務的需求呈快速上升趨勢，而市民對醫療保健、交通通訊、教育文化娛樂服務等城市非基本公共服務的需求呈快速上升趨勢，這意味著在我國城市化的進程中，不同居民對城市公共服務的需求表現出不同的偏好。

不同收入層次的居民在公共服務需求的結構上有差異，主要表現在：中、低收入家庭對基本公共服務的需求所占比重較大，如基礎教育、公共交通、公共衛生等；中、高收入家庭偏好于公辦中高等教育、基礎設施、交通通訊、醫療設施等公共服務；而高收入家庭則偏好于高檔中高等教育、環境保護、衛生保健、文化娛樂等公共服務。因此，只要我國城市居民收入結構沒有發生較大的變化，那么居民對公共服務的需求必然表現出層次性。[10]

(三)需求表達方式制度化

需求表達方式制度化主要表現在城市公共服務需求表達機制和需求決策機制的制度化。隨著我國民主化建設水平的提高、新聞網絡媒體的愈加規范、政府辦公的愈加透明，使得公眾在參與公共事務的能力和意愿上有了大大的提升，比如說加強對政府公共行為能力的監督，提高對政府公共服務水平的要求和期望等等。

具體來說，城市公共服務需求表達方式制度化首先表現在對公共服務需求渠道上。隨著我國公民社會發展的不斷成熟、法制體系的不斷完善，政府在對公共服務需求表達的媒介作了相應的制度安排，如開放專門的網絡公共論壇以方便公民集中表達其需求偏好，以擴大和規范公民用于體現自己實際需求的公共平臺，建立完善的需求表達和回饋機制。其次，表現在對公共服務決策的參與度上。一方面由于我國公民的知識文化水平不斷提高，對生活質量提出了新要求，尤其是城市居民對生活質量的要求越來越高，因而，他們十分愿意而且有能力參與相應公共服務的供給決策的全過程；另一方面是在我國以人為本的科學發展觀的指引下，更加重視公民的切身利益，因此，在制定相應公共服務的決策前，必然會征求廣大居民的意見和建議，并鼓勵居民參與決策。比如城市居民家庭用水價格調整聽證會、城市居民家庭用電價格調整聽證會等公共服務的決策充分體現了公眾參與對決策的影響。第三，表現在對公共服務的評價上。以往的做法是不管政府提供什么的公共服務，市民只能接受而無法表達不滿，同時政府也較少受理此事。然而，近年來，這種情況發生了翻天覆地的變化，不但市民敢于通過現代新聞媒體等方式表達對政府提供的公共服務表示質疑和不滿，而且政府也勇于采用網上辦公模式，專門收集各方意見和建議，用于完善公共服務的基本屬性和提供更人性化的公共服務。

四、結語與啟示

但是，要想妥善地處理好在城市化過程中所遇到的民生問題和社會問題，那么必須使城市化發展進度與城市公共服務發展水平相適應。為此，在城市化過程中推進城市公共服務發展應該做出以下努力：第一，確保不同收入階層能夠充分享受到不同層次的城市公共服務，并且公共服務數量和質量能滿足收入不斷增長的居民的需要；第二，確保城市公共服務供給必須滿足城市化發展的需要，尤其是城市交通道路、公共交通、電信服務、城市空間規劃、城市綠化等公共服務；第三，確保人均城市公共服務數量和質量不下降，尤其是在城市化進程中由農村人口城市化和人口老齡化加劇而引起的城市人口增加，對城市公共服務數量和種類提出了新要求；第四，確保城市公共服務供需機制制度化、程序化，使之能及時表達居民的意愿，真正實現基本公共服務均等化，讓發展的成果惠及所有的居民；第五，確保城市公共服務財政資金來源和投入具有可持續性。

〔1〕 山田浩之.城市經濟學[M].大連：東北財經大學出版社，1991.

〔2〕 戴為民.國內外城市化問題研究綜述[J].特區經濟，2007(5)：266-268.

〔3〕 劉耀彬.城市化與生態環境耦合機制及調控研究[M].北京：經濟科學出版社，2007.

〔4〕 石國亮，張超，徐子梁.國外公共服務理論與實踐[M].北京：中國言實出版社，2004.

〔5〕 王浦駒，萊斯特·M.薩拉蒙，等.政府向社會組織購買公共服務——中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

〔6〕 葉可新，鄧智團，徐靖.中國城市公共產品需求的決定因素及發展趨勢[J].上海經濟管理干部學院學報，2011(5)：8-14.

〔7〕 顧朝林，甄峰，張京祥.集聚與擴散——城市空間結構新論[M].南京：東南大學出版社，2000.

〔8〕 楊寅.公共行政與社區發展[M].杭州：浙江人民出版社，2005.

〔9〕 馬斯格雷夫.財政理論與實踐[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.

〔10〕 薛曜祖.城市化與城鄉基本公共服務均衡配置[J].當代經濟管理，2014(6)：47-51.

(責任編輯 周吉光)

Urbanization and Urban Public Services Demand Motivation and Trend Research

XU Shuang-ming

(Fujian Normal University，Fuzhou,Fujian 350108)

With the acceleration of urbanization, the development of urban public services showed a rapid expansion of demand trends. Based on the analysis of the logical relationship between urbanization and urban demands on public services, pointed out in a way that urbanization is pushing the city's source of power demand for public services. Discussed in terms of the mechanism and the level of economic development, regional landscape structure,income structure, demographic structure of the city to promote the demand for public services. Accordingly further discussion demand trends of urban public services.

urbanization; urban public services; demand motivation; demand trends

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.009

2014-05-10

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.009.html 網絡出版時間：2014-09-02 15：30

徐雙明(1988—)，男，江西上饒人，福建師范大學經濟學院區域經濟學碩士研究生，主要研究方向為區域協調發展研究。

F294.1

A

1007-6875(2014)04-0044-04