解讀“史上最嚴格環保法”

文//金 煜

4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國環境保護法》，這是現行的環保法25年來首次大修，新法將自2015年1月1日起施行。

新環保法的法律條文從原來的47條增加到70條，因為加入了“對拒不改正的排污企業實施按日計罰”，“對嚴重的違法行為采取行政拘留”，以及“政府的主要負責人在面對政府的違法行為造成嚴重后果時要引咎辭職”等內容，被專家稱為“史上最嚴”。與此同時，新環保法中增設“信息公開與公眾參與”專章，其中，幾經討論，“公益訴訟主體”范圍進一步擴大至在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會組織，也被認為是開先河之舉。

4月28、29日，人大常委會邀請了法工委修法參與者、環保部專家、法學專家、企業和環保組織代表等解讀新出臺的環保法。

專家們對新環保法實施時間、政府監督、應急預警等方面進行了解讀。中國環科院副院長柴發合表示，根據新環保法，當地環境質量的任務落實到了地方各級人民政府，同時也建立了責任追究制度，也提出了限期達標、按期達標的制度。此外，還有監測、規劃、標準、總量控制、許可證制度等一系列有效的制度，可以保障把大氣十條的實施從一個臨時性的管五年的行動計劃推上常態化、法制化軌道。

此外，人大代表吳青表示，新環保法的出臺為地方環保立法提供了非常好的上位法依據，地方上可以出臺比國家規定更嚴格的環保標準、政策和法律。袁杰也表示，地方性法規接下來可以對環保法中原則性的條款進一步細化，地方有權通過出臺條例的方式來落實環保法。

實施時間為何新環保法通過半年多后才正式實施?為了讓執法部門等做好準備

全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰表示，之所以新環保法在明年1月1日，而不是頒布之日起就施行，是為了讓執法部門、企業、公民能在理念轉變、精神和物質上做好準備。

北京大學法學院教授汪勁表示，明年1月1日，新環保法實施后，許多硬性、剛性的制度措施就要生效了，會給環保部門、公安、檢察機關以及地方財政帶來很大壓力，各部門需要在正常工作運轉過程中順應和改變。

汪勁對環保法中所提及的“加大財政投入一條”表示，“加大財政投入，我認為不是一句空話，環保執法是要有成本的。”

此外，他表示，環境執法的能力、素養、方法、手段、理念等都要跟上新環保法。

違法成本行拘和刑拘如何區分?重金屬超標3倍可刑拘

新環保法增加了企業違法排污的成本，一是引入了“按日計罰”的經濟處罰措施，二是引入了“雙罰制”，即在經濟處罰同時，還可能對企業負責人直接實施拘留。

對于“按日計罰”的處罰額度問題，人大法工委行政法室副主任童衛東表示，水、大氣等環保單行法中都有具體的處罰標準，因此，對企業首次違法排污的處罰數額、幅度等按照單行法來確定。

此次環保法規定四種行為，“尚不構成犯罪的”，會導致企業法人被行政拘留，但去年，“兩高”司法解釋也對一些行為定性為可以刑事拘留的嚴重污染環境的行為，前后兩個拘留標準之中，都有著同樣的一些違法行為，如通過暗管、滲坑、滲井等偷排污染物，但其并不矛盾。

環保部政策法規司副司長別濤解釋，“兩高”司法解釋對入罪門檻做出了明確的規定，如有毒危險廢物、持久性有機物等，排放污染物的量也有明確的標準，如危險廢物超過3噸，危險重金屬超標3倍等，達到這些標準，就構成犯罪，可以被刑事拘留。

如果沒達這些標準，則為“尚不構成犯罪”，那么，就可以按照新的環保法，對企業負責人實施行政拘留。

政府監督上級環保部門如何監督下級政府環保工作?上級環保部門可提處分建議

人大法工委行政法室副主任童衛東表示，環保法對政府監督規定得特別明確、具體，提出了9條可能導致“引咎辭職”的具體行為，而對政府的監督實施上，可以由上級政府監督、同級人大也能夠監督實施。

別濤表示，新的環保法表述“上級的環保部門可以對下級政府的環保工作進行專項的監督，發現問題不及時查處的，可以向任免機關和監察機關提出處分建議。”

這意味著，上級環保部門可以向任免機關或者中紀委監察機關提出處分建議，是一個專項的行政監察機制。

他表示，去年中共中央發布了關于黨政干部任免考核的新規定，要求增加環保權重，豐富環保指標，而現在的環保法把黨的主張變成了法律規定，而紀檢監察機關需要依法對地方政府和部門依法履行環保的政策法律法規的監督機制，這些條款都是值得關注的。

應急預警如何應對蘭州水污染類似事件?建立環境預警機制 及時應急

別濤說，針對我國出現的環境高風險的控制，環保法專門設置多處條款，對排污單位、企事業、生產者等要求控制內部風險，并且要求政府建立專門的環境問題公共預警機制，制定預案、加強監測，及時啟動應急措施，真正減緩環境污染對公眾健康安全的損害。

環保法實施后，蘭州水污染事件這樣的突發事故是否會降低，別濤表示，這難以簡單回答是或不是，但他相信，環保法規定的各項規定綜合起來后，會增加企業的威懾力，從而促使它自動排查、識別、控制企業的風險，有助于降低環境事故風險。

公益訴訟如何通過公益訴訟維權?行政機制無法解決可訴訟

人大法工委行政法室主任袁杰解釋，目前環保法中公益訴訟條款主要解決民事問題，其所規定的“社會組織”應在民政部門登記，根據民政部門關于社會組織登記管理辦法和活動規則來進行公益訴訟活動。

人大法學院教授周珂表示，在中國，當環境糾紛的矛盾無法在行政機制解決的時候，可以通過訴訟方式來解決。

人大法學院教授周珂表示，公益訴訟成本比較大，其解決效果也未必最好，因此，首先要通過宣傳教育、提高環境意識，加強政府管理、公眾參與，以及公共治理的機制解決矛盾。若仍不能解決矛盾，再通過訴訟解決。

他表示，下一步需要進一步細化法律，對訴訟法，以及與行政訴訟相關的行政法的一些制度對接后，才能逐步把制度完善好。

人大代表吳青表示，此前也有公益訴訟試點，但訴訟量并不是很多，她認為，新環保法通過后，公益訴訟量會增加，但可能實踐中也會出現主體、訴訟請求、法院判決等問題，這也是司法實踐不斷摸索和完善的過程。

霧霾治理如何解決“霾”怨問題?霧霾跨區域執行“統一標準”

中國環科院副院長柴發合表示，新的環保法成為了目前促進大氣污染防治，貫徹國十條的非常好的法律基礎。

他解釋，根據新環保法，當地環境質量的任務落實到了地方各級人民政府，同時也建立了責任追究制度，也提出了限期達標、按期達標的制度。此外，還有監測、規劃、標準、總量控制、許可證制度等一系列有效的制度，可以保障把大氣十條的實施從一個臨時性的管五年的行動計劃推上常態化、法制化軌道。

此外，他表示，正在修訂過程中的《大氣污染防治法》除了延續現在環保法中“按日計罰”、雙罰制等制度之外，還要進一步提高處罰力度，同時也要把政府的責任和政府不作為的行為的處罰進一步具體化。

專家認為，環保法增加的諸多條款，如霧霾跨區域治理“統一標準”，“建立環境污染公共預警機制”等，以及對監測的規劃管理等很多新的規定，都會使得大氣污染治理見到效果。

土壤污染如何控制和解決土壤污染?土壤污染評估后進行修復

中科院南京環科所研究員林玉鎖表示，新環保法在土壤污染的調查、監測、評估、修復方面都做出了規定，比如要求對土壤和土地進行風險評估，根據結果決定修復目標，進行驗收，也說明體現了對公眾健康的重視。

目前，我國已經在大氣、水方面建立了很好的監測體系，但土壤方面很薄弱，直到最近幾年，國家開始加大建立我國的土壤環境監測網絡，等到其建立起來后，就具備了今后實現土壤環境信息公開的條件和基礎。

公眾健康如何保障公眾健康?研究人體對污染承受極限

針對新環保法中涉及的公眾健康保障內容，別濤表示，在修法最后，關于公眾健康保護的研究始終在繼續，這種對公眾健康保障的重視是過去沒有的。

他解釋，“保障公眾的健康”指的是多數人的公共健康，涉及水、空氣、土壤、食物安全。

環保法中關于環境基準問題的研究，主要指對人體健康安全而開展的研究，即人體對不同污染物最大的承受能力和限度，“過去我們這方面研究不足，都是借鑒國外的，但我們應該有自己的基準研究。”

此外，環保法中關于健全環境與健康監測調查與風險評估制度，鼓勵企業投保環保污染責任保險等條款，都直接對保障公眾健康做出了規定。