行政層級監督法制化建設存在的問題及其完善路徑

劉素梅

（江蘇第二師范學院社會發展學院，江蘇 南京 210013）

我國的行政層級監督一般包括政府法制監督、專門監督和信訪監督，本文研究的行政層級監督指一般意義上的政府法制監督，即上級政府、行政機關基于上下級關系對于下級政府或機關進行的監督。行政層級監督由于監督與領導合二為一而具有專業性與權威性，擁有其他監督形式不可替代的優勢，然而其在實際運行中，監督乏力、缺位現象嚴重，直接影響了監督效能的發揮，我國行政層級監督法制化建設滯后是重要原因之一。加強行政層級監督法制化建設，切實提高監督實效，促使行政權力規范、高效運行，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。為此，本文從行政層級監督法制化建設的視角，分析法制化建設中存在的問題及其成因，進而提出推進行政層級監督法制化建設的路徑。

一、行政層級監督法制化建設的目標取向

行政層級監督的目標定位不僅決定著行政層級監督的內容與形式，也決定著行政層級監督法制化建設的基本價值取向及其法律框架。

目前學界關于行政層級監督目標的觀點并不統一，有學者認為“發現問題、查找原因、督促整改、促進行政效能、實現行政正義”[1]是行政層級監督的目標定位，也有學者認為行政層級監督的基本目標是糾錯、發現原因并督促完善機制的建立，將行政復議排除在層級監督之外，剔除了行政層級監督的救濟、恢復行政正義的目標[2]。本文認同第一種觀點，這主要是基于以下考慮：第一，任何權力制約手段的終極意義都在于實現社會正義，行政層級監督作為一種權力制約的具體形式理應將提高行政效能、追求行政正義作為自己的具體目標。第二，我國現行行政復議制度具有偏行政化特征，行政復議依附于行政層級監督，因此行政層級監督在實踐中必然包含行政救濟及實現行政正義功能，將其目標僅定位于督促完善機制的建立顯然不符合我國行政層級監督的實踐。因此，我國行政層級監督法制化建設應立足于“發現問題、查找原因、督促整改、促進行政效能、實現行政正義”這一目標，努力從建立權力清單、培育監督生態、加強層級監督立法三方面入手構建行政層級監督法律體系。

二、行政層級監督法制化建設的現狀及其存在的問題

1.我國行政層級監督法制化建設的現狀。

完善的立法是確保層級監督實效性的必要條件。目前，我國已初步形成了由憲法和相關法律法規、政府規章等組成的關于行政層級監督的立法體系。（1）在憲法和組織法層面規定了行政層級監督的基本框架。我國《憲法》第89條、第108條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條對上下級政府之間的領導關系以及組織原則做出一系列規定，明確了國務院、縣級以上各級人民政府對所屬工作部門和下級人民政府的層級監督權限，構成了行政系統內部層級監督的法律基礎。（2）在專門法、行政法規、地方性法規以及政府規章層面對行政層級監督進行補充性、具體性規定。目前我國涉及行政層級監督的專門法主要是《行政復議法》，該法為行政機關通過行政復議依法解決行政爭議、加強層級監督確立了一個重要的法律制度平臺。此外，2007年8月施行的《行政復議法實施條例》，從強化行政復議監督責任、拓寬行政復議監督范圍等方面，進一步完善了行政復議層級監督的功能。

2.當前行政層級監督法制化建設存在的問題。

盡管我國已初步構建了行政層級監督的法律體系，但尚不能滿足監督實踐的需要。這主要表現在以下幾方面：（1）缺乏統一的行政層級監督專門法律。我國憲法和地方組織法雖均強調上級機關對下級機關行政行為的監督權，但在行使監督權的具體原則、要求、程序、責權匹配等方面的規定則比較籠統、模糊。統一的行政層級監督專門法律的缺位，直接制約了其監督效能的發揮。（2）缺乏行政層級監督責任追究法律制度。我國現有的有關行政層級監督的法律法規，極少對監督主體的法律責任作出規定，導致監督主體往往只注重被動的消極式監督，而放棄積極主動的監督。（3）相關法律法規側重于對于具體行政行為的監督，對于抽象行政行為的監督總體缺位。抽象行政行為具有層次多、范圍廣、反復性大等特征，因此抽象行政行為違法的危害遠大于具體行政行為。然而在現有的法律體系中，《行政訴訟法》排除了對抽象行政行為的司法審查；《行政復議法》第7條則規定可以進行行政復議的抽象行政行為只限于國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉鎮人民政府的規定，而且僅限于與具體行政行為一并檢查，排除了對國務院部門規章和地方政府規章的審查。（4）監督形式及程序等方面的法律規定有待完善。我國行政層級監督的主要方式有報告、檢查、審批、備案、改變和撤銷、懲戒等，但在實踐中常常因缺乏具體的規定而流于形式。同時，我國行政層級監督立法還存在偏重內容而忽視程序的弊端，缺乏系統、明確的程序規定。

三、加強行政層級監督法制化建設的路徑

加強行政層級監督必須堅持走法制化道路，當前應從建立科學合理的權力結構、培育公開透明的監督環境、加強行政層級監督立法等方面入手，推進行政層級監督法制化建設。

1.構建科學合理的權力結構。

科學合理的權力結構應該包含兩層含義：一是權力內容與界限必須清晰、合理；二是權責一致。科學合理的權力結構是進行責任追究進而發揮行政層級監督效能的基礎。“權力主體的選擇、權力內容的分配、權力關系的設置、權力運行的規制及權力的實際運行，都必須以公民的人權或基本權利的充分保障為終極目的、最高宗旨。”[3]因此，堅持走法制化道路，通過立法明確規定行政權力的內容、界限以及責任追究的方式、程序等，建立明晰的權力清單制度，使權力行使和追責都有法可依，是加強行政層級監督法制化建設的基礎性內容。

2.貫徹行政公開原則，培育公開透明的監督生態。

要切實發揮行政層級監督的效能，須遵循行政公開原則，培育公開透明的監督環境。此處的行政公開包含兩層含義：一是監督客體的行政行為必須是公開透明的，這不僅有利于監督主體進行監督，也有利于督促監督客體依法行政，切實解決問題或改正錯誤，增強行政系統的自我糾錯能力。二是監督主體的監督行為作為一種行政行為也必須遵循行政公開原則，這不僅有利于監督主體自我約束，也有利于其他監督形式如社會監督、司法監督等對行政權進行立體監督，形成內外結合的良好監督環境和立體監督體系。而司法監督作為最后一道防線，在為不服內部監督結果的行政相對人提供充分救濟的同時，對行政主體的內部監督產生強有力的監督和威懾作用。[4]

因此，我國必須加速行政公開的法制化進程，努力創造公開透明的行政層級監督環境。目前，我國的《行政處罰法》、《政府信息公開條例》等法律法規對于政府行政執法公開、政府信息公開做了明確規定，但缺乏在政府行為公開、責任追究公開等方面的規定，尚不能滿足行政層級監督的需要。對此，應根據國際通行的“公開為正常，保密屬例外”原則構建相關法律制度體系，做到只要不涉及國家機密和個人隱私的，包括行政層級監督在內的全部行政行為的過程和處理結果一律公開。

3.制定專門、統一的《行政層級監督法》。

我國行政系統內部的監督主要包括行政層級監督、行政監察、審計監督三個方面，目前國家已出臺了《行政監察法》和《審計法》來規范行政系統內的專門監督，而唯獨缺少關于行政層級監督的同層次立法。因此，應該制定專門的《行政層級監督法》，對行政層級監督予以全面規范。

《行政層級監督法》應該明確：層級監督的主體，各行政機關、政府法制部門、監察部門等機構的主要監督權力與職責；各層級監督的主要工作內容；層級監督的原則、程序、方式；監督結論的處置和使用辦法；層級監督不當、不力或不作為的責任追究機制等。[5](P1080)其中，尤其應對行政層級監督程序做出科學規定，以確保監督的公正與效率。在制定專門、統一的《行政層級監督法》的基礎上，還應出臺配套立法，如《政務公開法》、《財產申報法》等，從而健全行政層級監督法律體系，確保立法覆蓋行政層級監督全過程。

4.進一步完善行政復議立法。

行政復議制度是我國行政層級監督的重要內容。行政復議制度雖然以救濟行政相對人的合法權益為主要目標，然而實踐中行政復議的救濟功能與監督功能是有機統一的，行政復議可以通過行政相對人請求法律救濟達到監督目的。因此，進一步完善行政復議立法、健全行政復議制度是推進我國行政層級監督法制化的重要內容。（1）建立規范性文件前置審查制度以及賦予行政相對人對抽象行政行為的行政復議申請權，實現對抽象行政行為的有效監督。建立規范性文件前置審查制度，可以以較小成本有效防范抽象行政行為可能產生的危害，以彌補備案審查常常流于形式且具有滯后性的缺陷。而賦予行政相對人對抽象行政行為的行政復議申請權是許多國家監督抽象行政行為的一種重要方式，意味著公民不服行政機關作出的規章等規范性文件時，有權要求該機關修改或廢除規章。[6]這種借助于行政系統外部力量監督抽象行政行為的做法，為我國加強行政層級監督提供了改革思路。（2）完善行政復議的程序規定，通過程序正義確保實體正義。目前我國行政復議制度在實施中尚未建立獨立的復議機構，行政復議依托層級監督展開，極易導致“自我手術”效應。而加強程序立法、完善程序規定是確保行政復議救濟與監督功能有效發揮的必要條件。對此，應該修改《行政復議法》，明確規定回避制度、證據制度、告知權利制度、聽證制度等，以確保行政復議層級監督功能的發揮。[7](P63)

[1]趙亞杰.論行政層級監督的現實困境與路徑選擇[J].行政與法，2012，（5）.

[2]楊偉東.關于創新行政層級監督新機制的思考[J].昆明理工大學學報（社會科學版），2008，（1）.

[3]陳煒.現代競技體育法制建構中的公權力配置[J].南通大學學報（社會科學版），2012，（6）.

[4]趙力.論行政復議“司法化”改革的可能和限度——從制度運行動力的視角出發[J].河南省政法管理干部學院學報，2009，（1）.

[5]楊霞.行政層級監督中信息不對稱問題及其治理對策分析[C].“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2007年年會論文集，2007.

[6]董曉波.論抽象行政行為的監督機制[J].江蘇廣播電視大學學報，2002，（1）.

[7]牛之英.我國行政機關內部執法監督問題與對策研究[D].黑龍江大學2005年碩士學位論文，2005.