社會管理創新視域下的社會資本破題
——巫溪樂和家園引發的思考

林志剛，褚鎣

（商務部研究院，北京 100084）

社會管理創新視域下的社會資本破題
——巫溪樂和家園引發的思考

林志剛，褚鎣

（商務部研究院，北京 100084）

在中國社會轉型期，社會資本的培育和集聚應是社會管理創新的邏輯起點。重慶市巫溪縣的“樂和家園”建設，便是一種社會資本重塑的創新嘗試。該模式在重塑社會管理體制、建構社會管理制度以及轉變社會連接關系等方面發揮了較好的功能作用，為當地社會建設與改革積累了一定的社會資本。樂和家園模式是對中國城鎮化轉型的一種破題，并能為未來社會福利經濟體制建設提供宏觀、中觀、微觀層面的必要的社會資本儲備。

樂和家園；社會資本；社會管理創新

2011年以來，“社會管理”及“社會管理創新”等詞不論是在社會實踐還是在學術研究中，都已成為當代中國最為流行和熱門的術語。黨的十八大報告中明確指出，加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。這一高屋建瓴的社會管理、社會建設與社會改革指導思想，為社會轉型期過程中各地蓬勃興起的社會管理創新與社會改革嘗試提供了指明燈與方向標。中國的社會轉型是持續的、緩慢但深刻的結構性變革。在社會轉型中社會資本的積累相對緩慢和滯后，這既是社會沖突的一個根源，也在很大程度上加大了社會沖突的嚴重性和解決沖突的困難性。作為化解社會沖突的一個制度途徑，社會管理的創新應該以培育和積累社會資本作為邏輯起點。[1](p32)社會資本的培育與集聚，有利于增進政府與公民、以及公民之間的認同與互信，有利于形成制度性的社會規范及良好的社會秩序，有利于公共空間的成長和公民積極的社會參與，從而達成社會共識，使社會趨向善治。

重慶市巫溪縣的“樂和家園”建設，便是一種社會資本重塑的創新嘗試。筆者于2011年11—12月間對巫溪縣下轄的羊橋村、店子村和中壩村的上百戶農戶進行了集中抽樣訪談，試圖對巫溪樂和家園模式的社會資本重塑問題進行深入探究，明晰該模式對當前社會管理創新的實踐意義與借鑒作用，揭示其在社會轉型期重構社會管理體制、建設社會管理制度以及轉變社會連接關系等方面的功能，探討其是否能從宏觀、中觀、微觀層面為未來社會福利經濟體制建設提供可資借鑒的、必要的社會資本儲備。

一、樂和家園概況

自2010年9月起，重慶市巫溪縣開始在全縣部分村鎮推行一種新的社會治理模式，即“樂和家園”。當地政府將樂和家園定義為一種“以黨的群眾工作為支撐、以社會建設為基礎、以生態文明為方向、以快樂和諧為特質的社會管理模式”，提出了“樂和治理、樂和生計、樂和人居、樂和禮義、樂和養生”等“五個樂和”的理念，采取“讓社會主義的紅色信念、生態文明的綠色理想與天人合一的傳統智慧融會貫通，成為可觸摸的家園和可感受的生活，讓黨的群眾工作優良傳統融入社會管理創新的實踐之中，讓和諧社會與生態文明的國家戰略和民生導向的發展之路成為基層政府和廣大民眾的共識與行動”等的措施，最終實現“社會共治、經濟共贏、環境共存、文化共榮、生命共惜”。從淵源上說，“樂和家園”的理想既貫穿了中國傳統文化的精華，又體現了有中國特色社會主義建設的特征，同時還與國際社會主流發展的脈博共振。[2](p45-63)

“五個樂和”的理念的核心是“樂和治理”。所謂樂和治理，就是“創新群眾工作方法，以‘公’為基礎，用‘共’的機制、‘和’的力量，化解社會矛盾，讓群眾參與到決策中。探索構建新時期、新形勢下以自治為基礎，共治為主體，法治為保障的社會治理新格局”。根據這一理念，巫溪縣政府提出了一種全新的社會治理模式：

在農民層面，成立樂和協會，協會代表由農民自行推選，并投票選任，村支兩委成員不得兼任。樂和協會有如下幾項職責：第一，召開村務的民主討論會議，由全體村民對與公共事務進行討論，投票表決；第二，組織村民募資，購買音響等設備，開展文體活動；第三，組織村民打掃公共區域，以改善整體居住環境；第四，調解村民間的矛盾，維護社會和諧。

在鄉鎮層面，成立四方聯席會議。會議由村支兩委、樂和協會代表、政府相關部門派駐的網格管理單位代表以及地球村工作人員共同參加。四方聯席會議的主要任務是了解問題、協調關系、化解矛盾。

以樂和治理為核心，巫溪縣黨委政府成功推動了其他四項樂和的開展，通過“村支兩委領導、樂和協會協同、公益機構助推”的互補共生的包容性治理模式[3](p66)，最終構建出樂和家園的整體格局。在樂和家園建設過程中，社會組織北京地球村也一直參與其中，發揮了重要的作用。

二、巫溪社會資本的塑造

關于社會資本，學界一般認為羅伯特·帕特南的定義具有權威性。帕特南認為，社會資本是指社會組織的特征，例如信任、規范和網絡等，它們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率。社會資本能提高投資于物質資本和人力資本的收益。[4](p10)總的來說，樂和家園建設在巫溪當地社會資本塑造方面，發揮了巨大的作用。

（一）樂和家園對社會管理體制的重塑。

在宏觀層面，樂和家園實現了對社會管理體制的重構，即推動了從縱向庇護制的體制向橫向耦合制的體制的逐步嬗變。在中國既有的社會體制下，縱向庇護制乃是農村社會體制的固有模式，該模式的主要特點是等級制，以及等級間的縱向隸屬關系。雖然自我國推行村委選舉以來，這一體制已有一定程度的轉變，但是整體的狀況由于既有體制的強大慣性而沒有太多的改變。特別是在政府上下級之間或者村民與村支兩委之間，人們固有的思維模式依舊沒有改變，即認為上級是下級的絕對領導，沒有上級出面，下級將無力解決任何自身建設的問題，而下級只有向上級反映情況的途徑，沒有其他的矛盾化解方式。

在樂和家園模式中，這一固有的社會體制被逐步消解，基層組織的自動自發性得到了鼓勵。以樂和協會為代表的村民自治系統，通過激發村民的積極性，開展了包括清理河道內的垃圾、以投票表決的方式分配低保戶名額等在內的各項活動，最終使村民們將自身的注意力從對政府的等待和期盼上轉移至對自身力量的挖掘。并且，由于在活動開展的過程中，巫溪縣黨委政府特別是群工部發揮了積極引導職能，乃至于在社會體制向橫向耦合制轉型的過程中，政府也變成耦合因素的中一項，承擔了指令輸入與輸出的重要職能。

上述轉變有利于政府在職能轉變過程中明晰地找到自身的定位，即在管理型政府向服務型政府的轉變過程中，根據當地的實際情況，對自身進行重新定位。在這一轉變后的體制中，政府將不再扮演單純發號施令的上級和村民矛盾化解的唯一途徑，而是更多地扮演——引導者、服務者的角色，其重要職能是在村民依靠自身能力開展活動、解決問題的同時，根據實際需要配給資源，并給予輔助性的引導和幫助。這種模式的重塑，對于當前不斷深化的社會轉型來說，乃是一次重大的社會資本投資與儲備。

（二）樂和家園對社會管理制度的建構。

在中觀層面，樂和家園實現了對社會管理制度的建構，成功地推進了多項政策的本地化。與其他地方一樣，巫溪縣下轄各村都有自己的村規民約。但是，在實際操作過程中，上述村規民約能夠發揮的作用有限。同時，由于政府制定的政策法規不可能面面俱到，所以在實際執行過程中，容易引發各種各樣的社會問題。比如在合作醫療執行的過程中，部分地區以劃指標、強制參加的方式代替自愿參加，引起了老百姓的不滿。所以，在社會制度構建方面，如果不能夠“接地氣”，進行本地化改造，在實際執行過程中，政策的效果將會大打折扣。

樂和家園在社會制度構建方面嘗試著進行了改革。樂和協會創立了自己的協會章程，并且，通過四方聯席會議，原本無法完全了解民間聲音的上級機構也可以充分獲取當地的信息。如此，上級政府在制定當地政策時，便可因地制宜、有的放矢。

社會制度構建的重要性毋庸置疑，它是宏觀層面社會模式重構和微觀層面社會關系梳理取得成功的中間一環。作為社會模式重構和社會關系梳理的保障性要素，社會制度必須是確定無疑的。否則，在沒有社會制度跟進的前提下，一切公民參與所取得的成果都將成為泡影。因此，在這個意義上，樂和家園的建設為未來社會建設與公民參與式改革提供了制度上的儲備。

（三）樂和家園促進社會連接關系的轉變。

在微觀層面，樂和家園強化了對社會關系的梳理，推動了從宗族血緣的鄉土連接向公眾整體性合作的社會連接的轉變。眾所周知，我國農村素來是以家族血緣關系為社會的主要連接紐帶，這與我國的宗法傳統有著密切的關系。在傳統社會中，家族是社會的基本單位，而族內關系是較為有效的縱向庇護關系。不僅如此，傳統社會的宗族，本身就是一種基層社會的自治力量，承擔了較多的治理職能。樂和家園的實踐，基于當代社會宗族力量衰弱甚至瓦解的事實，用公眾性整體合作組織取代家族性基層組織，或者與之競爭。這既是對中國傳統政治智慧的學習與傳承，也是在新的歷史時期的創新與發展。

樂和家園建設在強化基層組織的自發性演化及社會資本創造方面，發揮了較大作用。樂和協會定期舉辦群體性的文娛活動，使村民走出家庭，增進相互間的了解。而且，在公共事務的討論過程中，村民間的相互交流也隨之增強，相互間的信任感也有所提升。于是，公眾的整體性合作大為加強，原本應由家族發揮的功能，現在則被這種相互間的合作所代替。例如，在以前的巫溪，低保戶名額是各家各戶爭奪的焦點，也是農村基層社會矛盾的主要集聚點之一。隨著樂和家園的逐漸推行，在推選低保戶名額的過程中，村民們現在居然相互推辭低保名額，以至于縣政府劃定的名額最終竟還有剩余指標。這個較為引人注目的例子既證明了農村基層社會互信的增強，也表明由于社會互信的增強而帶來了信息公開透明化，同時還體現了社會資本對有形資本的替代及補充作用。

由此可見，通過樂和家園，人們之間的相互信任加強了，原本固守在家族內的社會連接逐步實現了自我超越，從而轉化成為公眾整體性的合作。這對于未來的社會建設與改革發展來說，應是社會資本在微觀層面的儲備。

三、整體語境契合性探討

在巫溪的環境中，樂和家園能夠發揮功能是顯而易見的。但是，若要將樂和家園模式向外引介，則需要特別注意巫溪本身的特殊狀況以及與社會整體語境的契合程度。

巫溪的特殊性包括：首先，巫溪縣位于重慶東隅，大巴山南麓，處于群山萬壑之中。驅車從巫溪至最近的萬州市需要五個多小時，且皆為山路，蜿蜒崎嶇。所以，巫溪可謂是地處偏狹，這正好有利于在相對封閉的環境中進行較深刻的社會改革嘗試；其次，巫溪經濟落后，為國家級貧困縣，其主要的經濟產業是農業和旅游業。此乃巫溪與社會整體語境的最大不同之處。當前我國的社會正處于城市化進程的中后期，經濟上正處于高速發展期。而巫溪由于其地理環境等因素，導致其社會和經濟發展遠遠落后于全國平均水平。故而，在人們考慮引介此模式時，需要考慮此特殊情況；最后，巫溪縣的居民大多為農民，且多為無法外出務工的老人、孩童。因此，改革所遇到的阻力也相對較小。

總之，巫溪社會的現實，決定了這是一個有形資本及社會資本都較為缺乏的社會。根據經濟學理論，無論是有形資本還是社會資本，其邊際效用都相當高，對社會基層民眾可能帶來的福利效應都很強。在這種情況下，有形資本及社會資本之間存在復雜的關系：第一是競爭關系。如果有形資本占據上風，則巫溪社會容易向西方資本主義社會轉化。如果是社會資本占據上風，則社會主義特點會更加突出；第二是互相合作關系。有形資本對于社會建設及基層民眾福利水平的提高，在某些方面畢竟是無可替代的。但是，社會資本的存在，在一定程度上有助于有形資本更好地發揮其正面作用，并較好地控制其負面作用。

除考慮上述巫溪本身的特殊性以外，人們亦需考慮樂和家園模式所培育的社會資本與社會整體語境的契合程度。就學界對目前我國社會整體語境的判斷，我國正處于較為激烈的社會變革階段，社會力量的重新組織、社會觀念的重新塑造都處于關鍵時期。這是因為我國社會正處于城市化的進程之中。據統計，2009年，我國城市化率已經達到了46.6%，2010年為47.5%，2012年已經超過50%。所以，我國正處于城市資本積累，并逐步向農村反哺的過程中。與此同時，城市從農村汲取資源時的破壞也相當可觀：環境污染、勞動力流出、資金漏損、農村社會日益邊緣化。

在社會整體語境下，以國家為主導的信用體系是重要的。但是社會基層組織，包括宗族組織、樂和家園之類組織，也具備一定的現實民眾基礎。這是因為國家為主導的信用體系遠離基層社會，信息在傳遞過程中的衰弱律決定了基層社會的自發自生演化是社會發展的必然趨勢。而且，從基本政策導向來看，既然國家追求保守主義的做法，自然不會要求實現社會體制的根本改變，不希望以社會福利制度為體制保障，更不會愿意在社會制度方面出現大規模的變革。社會福利保障系統所依賴的有形資本資源是相當可觀的，這在中國的大多數地區都是無法具備的。更甚的是，創造上述有形資本所需要的自然資源都是相當可觀的，這足以構成中國社會經濟運行的重大壓力。而這樣的有形資本又是建立自上而下的完整政治體系所必須。如此，以橫向耦合制為宏觀模型和以制度改革為中觀訴求的社會資本，在城鎮化轉型的社會中便成為一種重要的組織資源，對于巫溪這樣遠離現代經濟發展中心的區域來說尤其顯得重要。

一般認為，社會資本的構建有利于促進城市經濟的發展，即人們相互間的信任有助于促進市場經濟的發展。但是，從歷史的角度辯證來看，這一觀點有待商榷。在市場構建初期，社會資本的構建確實有助于促進市場經濟的發展，不過，在城市化進入到中后期，即社會大資本成型以后，社會資本構建的作用常常被經濟性質的大資本所替代，社會組織性質的社會資本作用常常可以忽略不計，即市場壟斷地位的形成與社會資本呈反向關系。某些個人和社會組織架構信譽的提升對于大資本構成的是威脅，而不是幫助，并且，這還將間接威脅到社會的進一步前進。但是，這樣的替代關系在巫溪社會中幾乎是不存在的。經濟性質的大壟斷資本在巫溪地區并不存在發展的基礎，故而無論是其積極作用還是消極作用，在巫溪社會中幾乎都無由發生。

同時，在微觀層面，由于追求社會階層的重塑，即在宏觀上推行縱向庇護制的社會體制，不同階層之間容易處于對立的矛盾情緒之中。因此，階層之間的相互合作，即社會的整體合作，容易出現較大困難，這是由經濟性質大壟斷資本的本性所決定的。在這種社會整體背景下，除非對于大家具有共同利益訴求的事項可以進行合作之外（如對外戰爭），對于其他事項，各階層會因為利益訴求的不同而難以達成一致。因此，如果有人提倡以培育公民廣泛參與為實質內容的社會資本，則這一提議本身就存在某種社會機理性的障礙和困難。但是，基于社會資本互助互信的本質特性，社會資本本身的構建、重塑也是突破上述困境的重要路徑。

因此，就巫溪樂和家園本身的特性及與社會整體語境的契合程度來看，巫溪樂和家園模式所塑造的社會資本對于目前城鎮化轉型語境下的中國社會，尤其是對于巫溪這樣遠離社會發展中心、資源流失、資本缺乏的區域，在一定程度上能起到較為有效的促進作用。這點，對于目前不斷發展的城市經濟而言，其實也是如此。

四、樂和家園社會資本的破題

按國際通行標準，城市化率在30%以下為初期發展階段，30%－70%為中期加速階段，70%以上為后期成熟發展階段。據統計，我國目前每年城市化提升的比率1%左右，這也就是說我國的城市化將在二十年內收尾。因此，在這種整體形勢下，我國將越來越多地倚重收入的再次分配，即社會福利制度，擴大內需，以確保社會穩定。換句話說，我國將逐步進入社會福利經濟制度的新階段。

社會福利經濟制度對經濟發展的主要態度是“對投資應該進行某種人為的鼓勵，特別是對那些在隔了很多年之后才開始有收益的投資應進行鼓勵”[5](p37)，并應盡力避免“不自愿的”失業，以實現充分就業。此外，還應構建相應的社會保障體制。這種政策的重要性在于：通過社會資本建設來引導經濟資本的投資及運用方向，以有效消除社會內在的可能矛盾，盡最大可能維持社會的和諧穩定及經濟的良性發展。據此語境背景，樂和家園構建的社會資本將大有可為。

在宏觀層面，從階級重構向所有人納入社會保障政策的轉變，標志著社會體制從縱向庇護制向橫向耦合制嬗變的現實性。這種嬗變正是此種社會整體語境轉變的現實訴求。如果沒有此種嬗變的配合，社會整體語境的轉變將會導致現實社會與經濟導向的脫節，從而阻礙經濟的發展甚或導致社會矛盾的激化。基于這一判斷，樂和家園模式宏觀層面上的社會體制嬗變為未來整體語境的變化奠定了一定的基礎，以至于能夠減輕未來社會轉型的陣痛，并減少社會轉型所造成的損失。

在中觀層面，社會制度的構建有助于與社會資本創造的互動。沒有規范制度的福利社會自然是不可想象的。特別是，與城鎮化轉型及其最終的完成相配套，傳統威權社會體系的積極作用將會逐漸消減，法治社會將會日益成為解決社會沖突的主要手段，規范法學將會成為社會制度構建的掌門人。就西方的經驗來看，未來需要建構的社會制度不僅包括福利制度，還包括勞動就業制度、民事商事制度、非政府組織制度、行政管理制度以及刑事制度等。而且，上述制度將與國家責任達成內部連接，“一套新的法律制度正處于創設的過程之中，根據通常的術語學，我們可以將它稱作國家的責任制度”。[6](p51)制度的構建是國家履行自身社會職能，確保社會穩定，為新社會發展創造條件的重要方式。社會制度的構建是經濟與社會連接的中間一環，而社會資本又是社會制度構建的重要資源條件。在缺乏足夠社會資本的社會中，任何社會制度的建設不僅啟動成本過高，而且其運行成本也是難以承受的。在此意義上，樂和家園在社會制度培育方面的社會資本儲備將在未來提供有益的借鑒。

在微觀層面，公民的整體合作自然也為未來社會轉型提供了社會關系層面上的準備。如果公民的整體合作無法實現，則社會福利經濟制度下的政府與全體公民的合作將無法達成。而且，如果不能實現所有人沒有區分地進入到社會福利體制之中，這將導致社會的階層固化，并對未來的改革造成阻礙。所以，從有助于改革的角度來看，公民的整體合作自然是有利于社會發展的。樂和家園正是從這一角度對農村社會的社會資本進行挖掘，創造出村民相互合作、共同從事公益事務的社會治理模式。

在我國，社會整體語境處于從傳統威權社會向現代城鎮化社會逐步轉變的過程之中，巫溪樂和家園模式對當地社會資本的構建，是對中國城鎮化轉型的一種破題，并能在一定程度上為未來以城鎮化為基礎的社會福利經濟體制提供宏觀、中觀、微觀層面的社會資本儲備。

五、樂和家園模式的調適與借鑒

樂和家園模式為未來社會轉型提供了一定的社會資本儲備，但這并不意味著該模式就能夠完全發揮作用。有必要對該模式進行相應的修改、調適與整合，以使其能更加適應社會未來發展的需求。

首先，四方聯席會議的制度設計，應為該會議所做出的決議“裝上牙齒”，并規定樂和協會代表反映的情況必須限時解決。就目前了解的情況來看，四方聯席會議更多的是作為民意與政策上傳下達的渠道而存在。其做出的決議大多沒有強制執行力，而農民反映的情況也沒有確保解決的制度保障。如果四方聯席會議長期沒有實質性決議出臺的話，這個機構將有可能最終淪落為清談的機構，而不是實質性解決問題的渠道。這對于加強農民與政府的合作是不利的。但是，對于四方聯席會議作用的強化，絕對不可操之過急，尚需循序漸進式的解決。因為，歷史經驗告訴我們，政治及社會轉型是欲速則不達的。

其次，在村支兩委與樂和協會的關系方面，應出臺相關的規定，厘清兩者的職權邊界。據了解，在羊橋村樂和協會初創階段，由于樂和協會的職權沒有廓清，但其號召力、影響力十分巨大，村支兩委一度被架空。這種局面對于地方治理的作用是利弊互見的。故而，有必要界定兩者間的職權邊界，以便明確兩者的作用和地位。當然，這樣的邊界不應該是絕對的，而應該保持足夠的調整彈性。

最后，在經濟發展方面，需要協調社區內部效率與公平間的關系。由于巫溪本身的經濟資源有限，在有限的經濟資源分配方面，如何協調好村民間的關系，即兼顧效率與公平，是需要重點加以考慮的問題。以羊橋村的旅游資源分配為例，由于前來旅游的客戶是直接分配到戶的形式，故而，在沒有競爭的情況下，各農戶缺乏改善管理和服務條件的動力。同時，由于分配難免出現不平均的問題，又容易導致農戶間經濟利益方面的矛盾。所以，針對這一問題，應對資源的分配方式加以改革，可以采用農戶入股、統一收支等方式。當然，具體的形式還有待協會成員共同協商。

值得注意的是，由于樂和協會本身的民主特性，其天然具備較強的自身修復能力。所以，在當地政府有效引導下，上述方面的調適估計可較快完成。但是，對于其準確定位，需要通過長期的摸索、協商才能實現。其積極作用的充分展現，也需要經過長期跟蹤觀察。

總之，巫溪的樂和家園模式，在我國社會轉型的節點上，是對社會整體語境變遷的破題，其為未來的社會福利經濟體制預備了相當豐厚的社會資本儲備，從而在一定程度上為社會轉型的平穩過渡以及社會建設的良性發展提供了一條創新的、可行的借鑒之路。

參考資料：

[1]唐賢興，肖方仁.社會資本積累：社會管理創新的邏輯起點[J].學術界，2012，（4）.

[2]社會管理創新的巫溪實踐：鄭向東等三人談[J].中國非營利評論，2012，（1）.

[3]王名，丁晶晶.社會組織參與社會管理創新的基本經驗[J].中國行政管理，2013，（4）.

[4]羅伯特·帕特南.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[5]庇古.福利經濟學[M].北京：商務印書館，2006.

[6]狄驥.公法的變遷[M].北京：中國法制出版社，2010.

責任編輯 郁之行

F127（263）

A

1003-8477（2014）01-0055-05

林志剛（1978—），男，國家商務部研究院副研究員，清華大學公共管理學院NGO研究所博士后。褚鎣（1983—），男，清華大學公共管理學院博士后。