強化國際救援協作機制 提高海上聯合搜救效率——以馬航失聯飛機搜救為例

東海救助局 程明遠

隨著經濟全球化的發展，國際航班、航運更加頻繁，跨國救援工作越來越多。如何完善救援合作機制，提高海上聯合搜救效率，履行國際海上人命救助義務以及對發生在責任區內的海上險情實施快速有效救助，是海上安全工作亟待解決的問題。

一、馬航失聯飛機搜救案例

2014年3月8日，馬來西亞航空公司一架載有239 名乘客的航班與空中管制中心失去聯系，大規模的海上搜救由此展開。1979年國際海事組織通過的《國際搜尋救助公約》給沿海國家劃分了責任區，這次航班失聯的疑似區域在馬來西亞和越南之間，屬于兩國海上搜救責任區重合位置，馬來西亞和越南都有搜救義務，應該擔負起主要的搜救責任。由于出事的航班是馬來西亞航空公司的飛機，因此，多國聯合搜救以馬來西亞為主體進行協調組織。

3月9日，馬來西亞海事執行署的搜救船和海事執法局的飛機開始搜救失聯航班；菲律賓軍方派出3 艘艦船和1 架偵察飛機前往菲律賓巴拉望島西南部海域開展搜索行動；印尼海軍應馬來西亞要求，派出5 艘海軍船只和1 架巡邏飛機赴馬航客機失聯海域開展搜救工作；3月10日，越南空軍加入失聯海域搜索。

由于飛機上有大批中國乘客，中國也積極參與到聯合搜救中。3月9日凌晨3時，海軍兩棲登陸艦“井岡山”艦和2 架艦載直升機，“昆侖山”艦和2 架艦載直升機參加救援。3月10日，中遠貨輪“泰順海”號船、海警3411 船、南海救115、海巡31 和南海救101、“綿陽”號導彈護衛艦、“海口”號導彈驅逐艦先后趕往疑似失聯海域。3月9日，美國海軍第七艦隊派出正在南海執行訓練和海監任務的導彈驅逐艦“平克尼”號前往越南南部海岸，協助搜救失聯的馬航MH370 航班；新加坡派出C130 運輸機、1 艘護衛艦、1 艘導彈巡洋艦、1 艘救援船趕赴疑似失聯海域參加搜尋。在本次馬航失聯的搜救中，澳大利亞總理在第一時間致電馬來西亞總理，經同意后派出2 架皇家空軍飛機參加馬航失聯客機的搜尋和救援行動[1]。

二、馬航失聯飛機聯合搜救存在的問題

海上搜救是一項系統工程，聯合搜救行動涉及面廣，往往牽涉各種政治以及軍事因素，并不僅有“人道主義”那么簡單，而救援的效率也自然會被各種繁雜的手續與交涉降低。本次馬航MH370 航班失聯，參與搜救工作的有馬來西亞、澳大利亞、中國、菲律賓、越南、英國、美國等26個國家，盡管各方救援有所配合，但仍有不少政治軍事因素摻雜于救援工作之中，影響救援效率。

1.海上搜救難度大

由于海洋中水流和風向不斷變化，確定可能搜尋的范圍是極其困難的。根據法航447 空難事后處置經驗，法國軍方在客機失聯后不僅出動了遠程巡邏機、預警機和普通救援船，還出動了1 艘攜帶有2 艘小型潛艇的潛艇救援艦和1 艘紅寶石級攻擊核潛艇。出動潛艇救援艦、攻擊核潛艇的目的是希望利用艦艇上的先進聲吶設備，盡快確定失事客機殘骸的海底位置，以打撈起更多遇難者遺體以及客機的黑匣子。盡管當時未能在第一時間有所尋獲，但法國方面在2年后的第四輪搜索中得以發現海底客機殘骸也是依靠3 艘小型無人潛艇。

2.人道主義難成唯一考量

對于重大事故的搜尋和救援，軍方的力量不可或缺。搜救工作需要各國協同，牽涉到具有強大偵查能力的軍機和軍艦進入別國領海或專屬經濟區域，使搜救工作變得復雜?？鐕丫裙ぷ髦?，通過救援彰顯軍事實力是被默認的“潛規則”?！秶H搜尋救助公約》對搜救主導國有明確的規定，但救助工作有哪些協助國，協助國派遣怎樣的搜救力量則沒有明確指明。另外，由于搜救工作的難度和時效性要求，快速派遣有效搜救力量也成為軟性彰顯軍事實力以及區域控制力的手段。

此次馬航MH370 的失聯地點不在爭議區域。而這樣的地緣政治因素也成了搜救工作的“雙刃劍”。一方面，由于距離大片爭議海域不遠，而爭議海域內中國不方便建造港口和機場，所以在趕赴失聯區域時，中國的搜救隊伍需要長途跋涉。另外，由于和越南的領海爭端，如果中國派出大量軍艦救援，救援軍艦需要經過大片爭議海域，其中的協調工作并不簡單。另一方面，爭議海域的相關各國軍事活動頻繁，也使得大量的有生力量能夠第一時間趕赴救援。美國此次派出的“平克尼”號船和“基德”號船上設有直升機的驅逐艦，能夠快速加入救援隊伍，就是因為它們都在南海國際水域執行訓練和海事安全任務[2]。

3.政治軍事因素影響救援效率

政治軍事對搜救產生影響，搜救卻并不順利。由于失聯海域是馬越兩國的共同責任區，馬來西亞搜救隊伍進入越南領海進行搜救要先獲得越南的批準，而對于中國和美國來說程序就更為復雜，不但要先通知馬來西亞，還要申請越南政府的批準。

主導國的經濟和軍事能力不足，也會降低救援的效率。依照國際慣例，各國軍隊自愿參與的海事救援的經費都由本國政府支付，且遵循“無效果，無報酬”的原則。而海上搜救是項極其耗費財力且對設備和專業能力要求極高的工作。對法航447 歷時幾年的搜尋工作，僅法國方面就耗資近4 000 萬美元，同時申請美國專業團隊的協助。

相比之下，雖然馬來西亞和越南都派出數十架飛機以及多艘搜救船，其中還包括不少“雙水獺”(Twin Otter)型號的老式螺旋槳飛機，但由于設備等原因，馬來西亞和越南方面在入夜后都停止空中搜索，只有海上救援船繼續搜索。但按照常理，軍用巡邏機上裝備的水面搜索雷達，即便是在黑夜，也能發現海上漂浮的大塊飛機殘骸，如果有生還者，機上的熱成像儀對保持體溫的人體也有一定的發現概率，而且空中搜索比海上搜索效率要高得多。

4.國際救援協調機制不完善

現行救援協調機制以1979年的《國際海事救助公約》為基礎，主要為明確責任。而這樣的救援協調體制使一些組織能力欠佳的國家成為主導國，這些國家在搜救經費、搜救設備以及專業程度上都和世界頂級水平有很大差距。在搜救工作爭分奪秒的情況下，仍按照屬地原則設立領導國并不合理。而且由于搜救協調中心之間沒有建立良好和全面的溝通協調機制，缺乏必要的理解信任和對話交流，導致信息渠道不暢通，不能調動最便利的救助力量進入海域進行搜救，給搜救工作帶來很大的不便。另外海域劃界的爭議也嚴重影響著搜救力量在有爭議水域和水域劃分沒有完全明確的敏感海域開展搜救行動。

三、提高國際聯合搜救效率的對策

1.完善海上搜救合作協議

應健全國際海上合作搜救法律體系，明確海上搜救的權力、職責，履行國際海上人命救助義務，懲罰違反義務、誤導信息的惡劣行為。國際上開展海上搜救合作以應對區域內發生的緊急事件已成為一種趨勢，如北極理事會成員國2011年簽署了搜救合作協議，黑海沿岸國簽署了合作搜救的安可拉協議，波羅的海周邊國家簽訂了雙方或多方搜救合作協議，從而明確海上搜救合作區域，有效提高區域內的搜救能力[3]。

2.建立立體聯合搜救網絡

針對專業救助力量不足、搜救資源配備不均的實際狀況，整合救助資源，設計長遠規劃，建立立體搜救網絡。加強搜救信息、技術、人員的交流，減少協調時間，提升險情處置效率。利用民用航空公司已有站點，形成空中搜救網絡；利用輔助作業船舶，形成范圍廣、距離近的靜態救助基點；發揮過往船只的救助力量，形成海上搜救網絡的動態節點，建立立體的、動靜結合的海上搜救網絡[4]。

3.確立區域搜救協調機構

完善海上搜救協作與應急聯絡機制，建立更為全面的區域性互助救援體系，優化搜救資源配置，部署搜救船舶和飛機等設備，更新相關搜救信息，為海上搜救中心制定區域海上搜救方案提供資料方面的技術支持。掌握各搜救中心的海上搜救力量、立體搜救網絡的資源信息，協調各搜救力量，在轄區的結合部位，進行海上聯合搜救[5]。

4.擴大海域通信覆蓋范圍

加大海上應急管理基礎設施投入，建立區域搜救資源互聯網，以便各方搜救力量能及時了解和掌握彼此搜救資源。應用通信技術，覆蓋海域通信范圍，保證搜救機構能在遇險第一時間準確收到求救呼叫；提高定位精度，縮短搜尋時間；防止誤報警，建立及時準確的搜救通信系統，統一通信頻率，以便就近互相協調過往船舶參與海上搜救[6]。

5.創建海上救助交流平臺

搭建橫向海上救助業務交流平臺，加強國際間海上搜救信息、技術、人員的業務交流，商討和解決聯合救助工作中遇到的困難和問題。針對海上搜救合作水域，遇險人員和船舶就近到對方安全水域、港口避險，搜救力量進入對方領土、領海、領空開展搜救行動等技術問題進行溝通和研討，磋商并簽署海上搜救合作相關協定，營造區域性海上搜救合作的良好環境，履行國際海事組織《1979年國際海上搜尋救助公約》，提高海上救助效率[7]。

6.開展海上區域聯合搜救演習

不定期開展海上搜救演習，區域搜救協調國就近調動有效資源，利用立體海上搜救網絡，進行實戰效果的海上聯合搜救演習，檢驗在海難、空難等復合災難情景下的搜救指揮協調能力和聯合搜救成效，促進海上搜救信息、技術的研討和交流，縮短協調時間，提升險情處置效率。構建和完善海上危機處理機構和應急隊伍，應對隨時可能發生的海上危險[8]。

海上人命救助無國界，面對日益嚴重的海上災難，國際海上人命救助機構應加強搜救區域聯動合作，汲取海上救助的先進經驗，提高防范和處置海上突發公共事件的能力，共同發展國際海上人命救助事業，減少海上人員傷亡，保障海上人命財產安全。

[1]http://news.gmw.cn/newspaper/2014-03/10/content_2993042.htm

[2]http://view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2729.html?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052

[3]史春林,李秀英.中國參與南海搜救區域合作問題研究[J].新東方,2013(2):25-30.

[4]申春生,汪翔.創新中越區域搜救合作提升北部灣海上救助效率[C].蘇浙閩粵桂滬航海學會學術研討會論文集,2012:213-215.

[5]趙遠哲,楊昆鵬.強化搜救合作共建平安海峽—記2012年海峽兩岸海上聯合搜救演練[J].中國海事,2012(10):63-64.

[6]呂航.掃描我國海上搜救[J].中國船檢,2005(7):31-33.

[7]葉軍,梅雄.試論我國海上搜救體系存在問題及其對策[R].中國航海學會海洋船舶駕駛專業委員會2007年船舶航泊安全的新經驗新技術研討會,2007:293-296.

[8]馮濤.淺析如何加強渤海區域搜救合作提高海上搜救效率[M].天津航海,2008(1):59-61.