簡析國內外政府投資工程項目管理模式

陳立圖

(東莞市鳳崗建筑工程公司，廣東東莞 523690)

1 新加坡的政府投資工程項目管理模式

新加坡的政府投資工程在進入21世紀以來，不斷的進行私有化和市場化改革。新加坡的政府投資工程項目統稱為公共部門項目，又可以細分為政府組屋、基礎設施、公共建筑等。

政府組屋是由建屋發展局負責管理，到2003年初，該局進行改革，成立下屬建屋發展公司，將以前該局的部分業務下放由建屋發展公司負責，具體包括政府組屋的設計、施工和項目管理等職責。同時，到了2004年，建屋發展公司的控股權轉讓給淡馬錫公司——新加坡最大的全資國有控股公司，并且在政府組屋方面還進行逐年私有化進程。

基礎設施的建設也正在進行由集中管理到分散化市場管理的轉化，由以前的中央政府統一采購，轉化為各職能部門按照自身的需要進行采購，其采購方式大多選用“DB”或“交鑰匙”管理模式。

公共建筑的改革過程類似于政府組屋，原本由公共工程局作為管理主體開展政府工作，到1999年新加坡撤銷了公共工程局，并將其工作分別轉移到各職能部門，而項目的具體運作管理由國有獨資公司——新加坡工程集團負責，具體包括工程建議書和可行性研究報告、設計、環評、招投標、施工、全過程工程管理等，一直到竣工驗收移交為止。新加坡工程集團也是由淡馬錫控股。

新加坡政府投資工程項目的管理模式采用的是企業型分散管理模式，新加坡是亞洲的四小龍之一，經濟社會高度發達，人民的生活水平也較為富裕。當地政府沒有實行完全市場化的經濟政策，而是采用國有企業進行控股投資，對于在公共部門項目采用該管理模式，引入市場化的商業運作模式，改善了政府集中管理的臃腫機構架設，有效形成市場激勵和約束制度，通過市場化來提高專業管理水平，減少政府在公務員上面的開資，精員簡構，實行政府職能由劃槳轉變為掌舵。

2 英國政府投資工程項目管理模式

英國的政府投資工程統稱為公共工程，主要包括公共住房、基礎設施和公共建筑等。對于公共住房，英國交由住房協會進行建設和管理，主要為低收入家庭提供住房。基礎設施和公共建筑主要是道路、橋梁、鐵路、航空、港口、機關辦公樓等。這些公共工程都是由相應的職能部門獨自進行建設和管理。

英國政府投資工程項目管理模式是一個典型的不斷深化私有化改革的模式，尤其在20世紀后期和21世紀初。起初在1970年的英國，采用的是傳統工程采購模式，也就是中央統一集中進行采購。過了幾年，英國成立財產服務代理機構，接管了政府投資工程項目興建和管理任務，在這個時期，英國公共工程仍然是采用集中采購模式，但是其操作主體由政府部門轉化為非政府職能部門來進行。到了20世紀80年代末期，由于財產服務代理機構滋生了種種腐敗行為和尋租現象，英國對其進行改革，推向市場化競爭，通過公開招投標等市場手段，引進更具實力的私人企業進行政府投資工程的建設和管理。于20世紀90年代，不斷運用及改良BOT，BT，PPP，PFI等先進管理模式到英國政府的公共工程中，并廢除了財產服務代理機構，轉由各職能部門進行各自獨立的采購活動。

綜上所述，英國政府在公共工程的參與度日漸降低，市場化不斷攀高，并且靈活運用了各種先進的管理模式，不僅有效盤活了社會資金對于政府工程的投資熱忱，減輕了政府在公共工程上面的負擔，明確了英國政府在公共工程的位置，從參與者中脫離出來，有利于減少政府的具體管理事務，使政府更能從宏觀大局的角度進行管理和監督，符合他人管理原則。至今為止，英國的政府投資工程項目管理模式的私有化和市場化改革是取得了一定效果，明顯減少了政府官員在工程建設方面的腐敗行為，活化了市場的投資氛圍，對我國各級政府投資的工程項目在管理上具有借鑒和參考作用。

3日本政府投資工程項目管理模式

在日本，政府建設投資工程項目，簡稱為公共工程，是指國家、當地公共團體及其他公共團體出資興建的土木工程、建筑工程和測量工程，具體包括勘察、設計、施工、管理、土地測量、地圖測繪等，還包括由國土交通大臣專門指定的有關國土資源開發的重要土木工程、建筑工程和測量工程。

日本的政治體制是學習西方的三權分立制度，實行立法、司法和行政獨立運行。二戰以后，為了有效刺激日本經濟的發展，采取了一系列宏觀經濟措施，對于處在關鍵位置的政府投資工程，為了使其能穩健高效前進，并以此帶動社會經濟復蘇和發展，日本對政府投資實行高度集中管理模式，并且設置了眾多法律法規作為保障機制。在2001年，日本的政府投資工程項目管理模式發生了重大的改革，在之前，政府投資是由建設省全面負責，包括所有公共工程的建設和管理工作，到了2001年后，中央政府提出投資改革方向，將日本政府從工程項目的具體管理中抽離出來，通過成立公共團體，代替政府具體執行以前的管理工程角色。公共團體是一個獨立的經濟實體，與私人企業一樣，需要通過自身的收益來平衡經濟運行的支出，并且從而獲取利潤進行再生產。這種“官辦民營”的公共團體活躍于政府投資工程項目中，因為其性質介于政府與私企之間，可以利用私企靈活的管理方式對工程項目進行建設和管理，有利于工程管理的市場化和專業化，大大提高了政府投資工程的管理績效和水平，也明確落實了項目法人負責制，責權到人，避免政府工程出現責任主體空缺的現象。

4 國內政府投資工程項目管理模式

在20世紀80年代前，國內實行的是計劃經濟體制，國家作為單一的投資主體，配置著所有資源。20世紀80年代后，國內實行市場經濟，投資主體由單一變成多元化，國家不再是唯一的投資主體。隨著國內經濟的日益發展，市場經濟的不斷深化，政府投資工程項目的概念最終于2000年財政局正式文件中明確下來，用以區分國內多元化的投資主體。為了創新政府投資工程項目管理模式，到了20世紀90年代至21世紀，國內學習并引進了國外先進的政府投資工程項目管理模式，把代建制，BOT，PFI等運用到政府投資的基礎設施項目中。其實，代建制的雛形最早出現在1993年的廈門市，到2004年國務院頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》進一步確立了代建制的發展路線，明確了代建制是通過公開招投標選擇專業化管理單位對工程進行質量、安全和工期等的管理工作。目的是為了分離政府投資工程項目的“投資、建設、監督、使用”的多位一體。自《國務院關于投資體制改革的決定》頒布以來，在全國各地迅速開展嘗試，按照“邊試點、邊探索、邊完善”的指導方針，累積了不少經驗，也取得了代建制改革的積極成效。

在代建制的實踐過程中，出現了兩種不同的形式:市場化企業型代建和政府機構集中型代建。政府機構集中型代建能集中統一管理，變分散管理為集中，有助于提高代建部門的邊際效應，提高工程項目的專業化管理技術水平，并且政府的意志容易貫徹落實到代建單位上，由于本質上該代建單位就是一個國有企業或者一個歸屬政府管理的事業單位，在與其他部門辦事或協調具有優勢。但是，也由于其本質性沒有改變，也就沒有從根本上改革政府投資工程項目“投資、建設、監督、使用”多位一體的僵局。這種政府機構集中型代建可以說是市場經濟下的過渡形式，按照我國社會主義市場經濟體制改革的總目標:充分發揮市場自主配置資源，利用市場化手段來提高效益。因此，政府投資工程項目的最終目的應該是充分引入市場手段，實現代建制的市場化企業型代建。然而，由于體制慣性大、機制不健全、配套法律不完善等原因，市場化企業型代建并沒有得到充分和有效發揮的空間。并且，代建制實踐過程中，很多代建單位實質上貫徹不了代建制責任，只是在工程建設過程中從事一些協調輔助和銜接的工作，難以獨當一面的開展真正意義上的代建職責，只是從事類似于監理單位的職責。這一方面是由于政府部門不愿放棄手中權利，擺脫不了傳統管理體制的慣性，多加干涉代建單位的正常工作，使代建人無法落實自身的專業管理步調和方法。另一方面也是出于代建制法律制度和代制協議合同的不完善，尚未有法律法規明確定義代建單位的法律地位。

5 結語

隨著國內經濟社會的不斷發展，市場經濟建設的日益深化，政府投資的工程項目必將數量更多、規模更大、技術更深。國內政府投資工程項目管理模式的發展方向應該是學習和汲取國外先進管理模式的同時，結合自身經濟發展特點，慢慢降低政府對政府投資工程項目管理的參與度，加快推進政府投資工程項目管理模式的不斷市場化、多元化和私有化進程，多渠道、多層面地靈活運用各種先進項目管理模式(例如BOT，PPP，PFI等)，旨在促使政府投資工程項目管理模式更好適應國內經濟社會的發展步伐，實現國內經濟社會持續高速發展。

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