新形勢下水資源論證工作的實踐與建議

張 欣 黃繼文 劉海嬌 陳華偉

新形勢下水資源論證工作的實踐與建議

張 欣1,2黃繼文1,2劉海嬌1,2陳華偉1,2

（1.山東省水利科學研究院 山東濟南 250014；2.山東省水資源與水環境重點實驗室 山東濟南 250014）

規范水資源論證管理是全面落實最嚴格水資源管理制度的重要舉措，在介紹水資源論證制度在山東省的形成和發展的基礎上，結合部分水資源論證實例，分析了水資源論證制度在山東省的實施效果，針對新形勢下水資源論證工作中存在的問題，提出完善水資源論證工作的幾點建議。

水資源管理制度 水資源論證 實施效果 建議

根據水利改革發展的要求，2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度，確立了水資源開發利用、用水效率和水功能區限制納污“三條紅線”，嚴格控制區域用水總量，全面提高用水效率和效益，嚴格控制入河湖污染物總量。山東省作為最嚴格水資源管理制度的試點省份，先后印發了《山東省最嚴格水資源管理制度建設實施方案》、《山東省用水總量控制管理辦法》、《關于貫徹落實國發[2012]3號文件實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》等多項規章文件，并要求“規范水資源論證管理”、“嚴格執行建設項目水資源論證制度”。

水資源論證是指依據江河流域或者區域綜合規劃以及水資源專項規劃，對新建、改建、擴建的建設項目的取水、用水、退水的合理性以及對水環境和他人合法權益的影響進行綜合分析論證的專業活動。近年來，山東省水資源論證報告書的編制逐步規范，為取水許可審批提供了科學的依據，為保障水資源可持續利用起到了重要作用，取得了較好的實施效果。但是，隨著最嚴格水資源管理制度的全面實施，水資源論證工作還暴露出一些新的問題和不足。為此，提出進一步完善水資源論證工作的建議，促進最嚴格水資源管理制度的全面落實。

1 山東省水資源論證制度的形成與發展

在水資源日益緊缺的局面下，經濟社會發展布局、城市建設總體規劃以及項目建設必須充分考慮水資源條件。2002年3月24日，水利部、國家計委聯合發布了《建設項目水資源論證管理辦法》（水利部、國家計委令第15號），標志著建設項目水資源論證制度在我國正式實施。2002年新修訂的《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）和2006年頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號）進一步確立了水資源論證制度的法律地位。2005年和2011年，水利部相繼頒布了《建設項目水資源論證導則（試行）》（以下簡稱《導則（試行》）（SL/Z 322-2005）和《水利水電建設項目水資源論證導則》（SL 525-2011），規范了水資源論證報告書的技術要求，為報告書的編制提供了依據。10

《建設項目水資源論證管理辦法》頒布以來，山東省結合當地的實際情況認真組織實施，并制定了一系列的部門規章及地方文件，加強全省的水資源論證工作。2005年公布的《山東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》，明確要求“直接從河流、湖泊、水庫和地下取用水資源的建設項目，建設單位應當按照國家規定進行建設項目水資源論證”。2010年山東省在全國率先出臺《山東省用水總量控制管理辦法》，此后相繼出臺了《山東省建設項目水資源論證實施細則》、《關于開展規劃水資源論證試點工作的通知》、《山東省水利廳關于強化水資源統一管理的意見》、《關于強化水資源統一管理的意見》等多項文件，不斷完善了建設項目水資源論證制度，為水資源論證制度在山東省的順利實施提供了重要保障。

2 實施效果

山東省地處中國東部沿海、黃河下游，當地多年平均水資源總量303億m3，人均占有量322m3，不足全國平均水平的1/6，不足世界平均水平的1/25，也遠遠低于國際公認維持一個地區經濟社會發展所必須的人均1000m3的臨界值，屬嚴重缺水地區。針對目前水資源開發利用中存在的問題，山東省以水資源配置、節約和保護為重點，以水資源論證、取水許可、水資源費征收、入河排污口管理、水工程規劃審批等為手段，實行最嚴格的水資源管理制度，嚴格控制區域用水總量和入河湖污染物總量，促進用水方式的轉變。山東省實施建設項目水資源論證制度十年來，在一定程度上緩解了水資源供需矛盾，促進了經濟社會的可持續發展，取得了較好的效果。

2.1促進了區域水資源的優化配置

水資源論證通過分析項目所在區域的水資源狀況及其開發利用情況，考慮建設項目的用水要求，合理地確定項目取水方案，促進區域水資源的優化配置。商河開發區熱電聯產、趙樓電廠一期、大唐濱州熱電聯產、大唐青島熱電聯產等項目均采用深度處理后的再生水作為生產用水的供水水源；張集鐵礦、蒼山鐵礦、濟陽礦井等項目采用處理后的礦井涌水作為生產用水的供水水源。以上項目均實現了分質供水，提高了水資源的利用效率，降低了優質水消耗，優化配置了區域水資源，對改善供水結構具有重要意義，對緩解當地水資源的緊缺狀況有一定作用。

2.2從水源角度保障了項目的實施

建設項目水資源論證，分析論證取水水源現狀水平年與規劃水平年的可供水量，分析評價取水水源的水質、取水可靠性、可行性及取水口的合理性，保障建設項目的用水要求。

山東省昌樂縣水廠擴建工程水資源論證報告書，根據昌樂縣水資源的基本情況確定高崖水庫作為項目的給水水源。論證確定昌樂縣城區生活和工業取水規模為2627萬m3/a，其中城區生活綜合需水量為1049萬m3/a、城區工業需水量為1578萬m3/a，生活和工業供水保證率要求達到90%以上。根據高崖水庫長系列水文年調算結果，城市生活和工業供水保證率可達91.1%；可保證的農業灌溉面積4.74萬畝，供水保證率51.1%；河道內生態環境供水保證率46.7%；在90%保證率情況下高崖水庫能夠滿足昌樂縣水廠年取水2627萬m3的水量要求，在水量上是有保證的。經分析，高崖水庫水質能夠滿足城市集中供水水源地的要求，經凈水廠處理后能夠滿足生活用水標準，項目取水口設置合理。通過論證，昌樂縣水廠取高崖水庫地表水向昌樂縣城區供水是可靠的，也是可行的。

2.3推動了最嚴格水資源管理制度的落實

最嚴格水資源管理“三條紅線”的劃定緊緊圍繞了水資源的配置、節約和保護三個領域，而水資源論證也是圍繞著這三個方面展開，實施用水總量、用水效率與水功能區納污控制，成為積極落實最嚴格水資源管理制度的重要舉措。自山東省實施最嚴格水資源管理制度以來，肥城精制鹽廠搬遷節能技改等項目的水資源論證報告書在編制過程中均進行了項目取用水量與最嚴格水資源管理制度符合性分析，確保上馬的項目符合最嚴格水資源管理制度的要求。

肥城精制鹽廠搬遷節能技改項目，取用尚莊爐水庫地表水48萬m3，邊院鎮供水管網的自來水0.53萬m3。肥城市2011年地表和地下供水量為17913萬m3，與2011年用水總量控制指標相比，當地地表水有1379萬m3的余量，地下水有374萬m3的余量。項目萬元工業增加值取水量為22.89m3，低于肥城市2011～2015年萬元工業增加值取水量控制指標27.2～24.6m3/萬元。項目生產、生活廢水全部回收利用，不向外排放，不會對水功能區造成影響。經論證，在用水總量、用水效率、水功能區限制納污方面，項目的取用水均符合山東省實施最嚴格水資源管理制度的要求。

2.4提高了建設項目的用水效率

通過分析建設項目原可研設計的用水水平，挖掘節水潛力，確定項目的合理用水量，提高建設項目的用水效率。大唐濱州熱電聯產項目對生產用水的用水效率指標進行校核，并與設計單位反復溝通，將循環水濃縮倍率由4倍提高至5倍，對項目生產用水量進行了核減；考慮生活用水定額較高，將職工生活綜合用水定額按120L/天·人計，對生活用水量進行了核減。根據核定后新的水量平衡圖，生產用水量減少了41.4萬m3/a，生活用水量減少了6.2萬m3/a，總用水量減少了47.6萬m3/a，項目用水重復利用率達到了97.29%。通過分析節水潛力，做到了各種水質的水資源都能“水盡其用”，減少了用水量和排水量，提高了經濟效益和社會效益。

3 完善水資源論證工作的幾點建議

3.1建立健全水資源論證制度體系

3.1.1 加快規劃水資源論證制度的實施

《水法》第23條規定“國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應，并進行科學論證”。為了提高規劃編制的科學性以及規劃實施的可行性，水利部辦公廳2011年發布了《關于開展規劃水資源論證試點的通知》（水資源[2010]483號），初步開展了規劃水資源論證的編制工作，下一階段應盡快建立和完善規劃水資源論證制度，加強規劃水資源論證配套法規和相關制度建設，促進規劃水資源論證制度的盡快實施。

3.1.2 健全水資源論證后評估制度

許多資質單位與取得批文的建設單位后續溝通不足，缺乏信息反饋機制，無法對水資源論證報告書編制的合理性、可行性進行驗證，從而不利于報告書的持續改進。在今后的工作中，探索建立論證后評估的相關技術規范、健全論證后評估制度，了解項目運行后取水、用水和退水情況，避免論證與實際脫節。

3.2建立健全水資源論證技術體系

《導則（試行）》自頒布實施以來，規范了水資源論證報告書的編制工作，在優化配置水資源，保障建設項目的合理用水，提高取水許可審批的科學性和管理水平以及實現水資源可持續利用等方面發揮了重要作用。但在其使用過程中，存在著內容不夠全面、要求欠深化等問題。針對實踐中發現的問題和最嚴格水資源管理制度提出的新要求，盡快出臺修訂的新導則，并出臺報告書審查要點。

目前，除取用地表水的水利水電項目采用《水利水電建設項目水資源論證導則》以外，其余項目均采用《導則（試行）》作為報告書的編制依據。然而，城市、園區等規劃以及不同行業的建設項目均具有不同的特點，為了更好地體現水資源論證的針對性，應盡快制定各種規劃和不同行業的水資源論證技術規范，以指導報告書的編制工作。

3.3新形勢下水資源論證報告書重點論證的內容

3.3.1 項目取用水與最嚴格水資源管理制度的符合性分析

建設項目取水不僅要考慮到項目本身取水、用水的需求，還要符合最嚴格水資源管理制度的要求，同時要兼顧到對其他用水戶權益以及對生態與環境的保護。水資源論證報告書在編制過程中增加項目取用水與最嚴格水資源管理制度符合性分析，通過分析建設項目取水與水量分配方案的符合性，論證項目取水水量是否在區域用水總量控制范圍內；通過分析項目的用水水平，論證與用水效率控制指標的符合性；通過分析項目廢污水退至地表水域后，對論證范圍內水功能區納污能力的影響，分析項目退水與水功能區管理規定的符合性。將最嚴格水資源管理制度融入水資源論證報告書的編制中，為“三條紅線”目標的實現提供強有力的技術支撐。

3.3.2 節水潛力與節水措施分析

許多水資源論證報告書認為，根據業主提出的取用水量所做的用水水平分析，如果在相關標準之內，項目用水是合理的，并沒有根據項目的生產工藝和用水工藝詳細地分析節水潛力。每個報告書均應該根據建設項目的用水特點，有針對性地選擇用水指標，進行定性分析與定量計算，綜合分析項目的用水水平，以經濟合理和節約保護水資源為原則，具體分析項目各生產工藝和用水工藝、節水措施與節水潛力，從而確定項目的合理用水量。

3.3.3 取退水影響分析

加強建設項目取退水對區域水資源、其它用水戶和水生態的影響分析，如以礦坑涌水作為水源時，應利用水文地質試驗和動態觀測資料，建立地下水流數學模型，預測涌水量、模擬地下水位變化，定量分析礦坑涌水對區域地下水和其它用水戶的影響。對于廢污水未直接退至水功能區，而是排入城市污水管網的建設項目，要根據城市污水處理廠的處理規模和處理工藝，分析論證污水處理廠能否處理建設項目所排污染物，確保滿足污水處理廠退水河段水功能區的水質要求。

3.4加強監督管理

規范資質單位管理，加大資質申請、延續、變更、注銷等監管力度，健全資質單位考評制度。對超資質業務范圍從業、借用資質證書從業等違規行為予以嚴格查處。注重水資源論證從業人員的知識更新，開展繼續教育培訓，積極推行注冊資格制度，提高從業人員的編制水平。適時組織評審專家進行培訓、交流和研討，進一步提高論證報告書評審質量和水平。各級審查機關受理水資源論證報告書審查申請后，應盡快組織專家現場踏勘，核查實際情況與論證內容的一致性，加大對越權和違規審查、審批等行為的處罰力度，增強制度的約束力和監督的震懾力。加強取水許可審批、發證等工作的監督管理，加大執法力度，對違規取水、排水等行為予以嚴厲查處，增強用水單位的節水意識，全面落實水資源論證制度。

4 結語

建設項目水資源論證是科學、規范管理水資源的重要手段，實施最嚴格水資源管理制度是實現水資源與經濟協調發展的重要舉措，應充分認識到落實建設項目水資源論證制度和最嚴格水資源管理制度的重要性，總結經驗、探索方法、規范論證程序、確保論證質量、實施源頭控制，保障水資源的可持續利用，促進經濟社會的健康發展。

1. 于義彬，萬育生，張淑玲等．水資源論證制度立法評價與思考[J]．中國水利,2010,(23):30-33．

2. 水文科技推廣中心．從建設項目水資源論證談實行最嚴格水資源管理制度［EB/OL］．[2011-07-13][2013-04-15]．http://ww w.wswj.net/dt2111111319.asp?DocID=2111116160.

3. 張煥林，陳紅衛．水資源論證評審探析與建議[J]．水利發展研究,2007,7(4):18-20,24．

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10.3969/j.issn.1672-2469.2014.05.010

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1672-2469（2014）05-0030-03

10作者簡介：張 欣（1981年—），女，工程師。

中國科學院對外合作重點項目（GJHZ1016）；

山東省水資源與水環境重點實驗室開放基金項目（WRISD0901）。