浙江省新一輪流域綜合規(guī)劃修編的探索

方子杰 柯勝紹

（1.浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心 浙江杭州 310012；2.浙江同濟科技職業(yè)學院 浙江杭州 311231）

浙江省新一輪流域綜合規(guī)劃修編的探索

方子杰1柯勝紹2

（1.浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心 浙江杭州 310012；2.浙江同濟科技職業(yè)學院 浙江杭州 311231）

在總結浙江省江河流域綜合規(guī)劃編制情況的基礎上，分析新形勢對流域綜合規(guī)劃的新要求，提出新一輪流域綜合規(guī)劃的修編，要進一步突出服務主體功能區(qū)規(guī)劃要求和四大支撐保障體系與“五水共治”要求，突出規(guī)劃的指導性、約束性與創(chuàng)新性、靈活性，維護河流永續(xù)利用，實行最嚴格的水資源管理制度，并注重規(guī)劃方案的協(xié)調性，以適應當前社會經濟快速發(fā)展與轉型升級的需要以及政府行政審批制度改革的要求。

浙江省 流域 綜合規(guī)劃 探索

1 浙江省流域概況

浙江省面積10.18萬km2，自北至南有苕溪、運河、錢塘江、甬江、椒江、甌江、飛運江和鰲江等八大水系，以及眾多的獨流入海和流入鄰省的小河流。浙江省各水系流域面積50 km2以上河流865條，省域內總長度為22488 km。

根據(jù)浙江省第一次水利普查成果，浙江全省共有水庫4334座，總庫容445.26億m3；裝機容量500KW以上水電站1419座，裝機容量953.36萬KW；過閘流量5 m3/s，每秒以上水閘8581座；5級以上各類堤防長度為17441km；裝機流量1 m3/s以上或裝機功率50KW以上泵站2854座；集中式農村供水工程31333處，受益人口2976.68萬人；分散式農村供水工程18.60萬處，受益人口157.73萬人；灌溉面積50畝以上灌區(qū)34919處，有效灌溉面積1938.70萬畝。

2 浙江省流域綜合規(guī)劃編制情況

上世紀九十年代，浙江省水利廳組織開展了錢塘江、甌江等八大江河流域綜合規(guī)劃的編制工作。浙江省人民政府先后批復了錢塘江、甌江等八大江河流域的綜合規(guī)劃。目前，全省已經編制仍在規(guī)劃實施期限內的省級流域與區(qū)域綜合規(guī)劃共有15項，地方水利綜合規(guī)劃90余項。這些流域與區(qū)域綜合規(guī)劃是全省江河流域開發(fā)、治理、保護和管理的主要依據(jù)。經過十多年的組織實施，浙江省主要江河流域防洪減災和水資源保障能力得到顯著提高，水生態(tài)修復和保護逐步推進，有力地保障和促進了區(qū)域經濟社會發(fā)展。

3 新形勢對流域綜合規(guī)劃提出的新要求

3.1 社會經濟快速發(fā)展對水利帶來新挑戰(zhàn)2

隨著全國生態(tài)文明建設推進和經濟轉型發(fā)展，流域經濟社會狀況、政策環(huán)境、資源開發(fā)機制、自身水事水情都發(fā)生深刻變化；同時，隨著國家與省級主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，對流域保護、治理、開發(fā)和管理提出了新的更高要求，對水利帶來了新的挑戰(zhàn)。

3.2 “五水共治”重大決策對流域綜合規(guī)劃提出更高要求

在2013年浙江省委十三屆四次全會，浙江省委省政府作出了“五水共治”重大決策：治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。并明確提出：“以治水為突破口，倒逼經濟轉型升級”。2014年，浙江吹響“五水共治”集結號，舉全省之力治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。浙江省新一輪流域綜合規(guī)劃的修編，要認真貫徹省委省政府關于“五水共治”的重大決策與工作部署，將“五水共治”的精神與措施落實到流域綜合規(guī)劃中去。

3.3 政府行政審批制度改革對流域綜合規(guī)劃提出新要求

目前，浙江省對水利規(guī)劃及項目前期審批制度進行了改革。凡是符合省級及以上綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃的建設項目，立項審批原則上只審批項目可行性研究報告，不再審批項目建議書，由省級投資綜合管理部門出具項目受理告知書；并合并前置審批環(huán)節(jié)，將“水工程建設項目符合流域綜合規(guī)劃審批”、“水工程建設項目防洪規(guī)劃同意書核準”、“水工程建設規(guī)劃同意書審查”合并至項目可行性研究的審查意見。浙江省對水利規(guī)劃及項目前期審批制度的改革，要求今后需要進一步深化流域綜合規(guī)劃的研究深度，優(yōu)化流域重大項目方案比選。

4 浙江省流域綜合規(guī)劃修編情況

新時期，為更好地適應社會經濟轉型升級對水利提出的新要求、新任務，浙江省于2007年陸續(xù)啟動了《錢塘江流域綜合規(guī)劃》、《甌江流域綜合規(guī)劃》以及《太湖流域杭嘉湖地區(qū)水利綜合規(guī)劃》等大江大河流域綜合規(guī)劃的修編（編制）工作。以上三項規(guī)劃成果于2012年7月在省發(fā)改委組織召開的省規(guī)劃辦2012年第三次會議上審議通過，目前即將批復實施。后續(xù)又組織先后啟動了曹娥江、飛云江、椒江、鰲江、江山港等五大江河流域綜合規(guī)劃的修編工作。

在本輪省級流域綜合規(guī)劃的修編過程中，浙江省以甌江流域綜合規(guī)劃及一批地方規(guī)劃為試點，借鑒其它行業(yè)規(guī)劃編制經驗，研究探索面向現(xiàn)代的水利綜合規(guī)劃編制要求與成果表達方式，分區(qū)、分段提出流域功能定位、控制（約束）與發(fā)展目標及現(xiàn)代化建設任務。

隨著浙江省七大江河流域綜合規(guī)劃修編工作的順利推進，今后將陸續(xù)開展地方重要中小河流綜合規(guī)劃的編制與修編工作，爭取通過三到五年的努力，基本實現(xiàn)全省大中型與重要小型河流流域綜合規(guī)劃的全覆蓋；并進一步及時啟動大中型與重要小型河流防洪排澇供水等專業(yè)規(guī)劃的編制工作，爭取通過五至七年的努力，逐步完善水利規(guī)劃體系的建設，力爭在十三五末（2020年）初步構建基本完善的全省水利規(guī)劃體系。

5 新一輪流域綜合規(guī)劃修編思路的探索

為適應當前社會經濟快速發(fā)展與轉型升級的需要，新一輪流域綜合規(guī)劃的修編，要總結提煉全國以及浙江省江河流域綜合規(guī)劃修編的新探索新經驗，在以下八方面進行探索與創(chuàng)新：

5.1 突出服務主體功能區(qū)規(guī)劃要求

全國以及浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃均已批復實施，省內溫州市、麗水市等新一輪城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃均已修編。要根據(jù)《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》與流域內城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等要求，分析現(xiàn)有的保障能力和存在問題，增強流域綜合規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的符合性，提高對區(qū)域差別化發(fā)展的水利支撐與保障作用。

5.2 突出四大支撐保障體系

黨中央、國務院以一號文件作出了《關于加快水利改革發(fā)展的決定》，強調必須大力加強水利建設，國家高度重視水利改革發(fā)展，中央一號文件提出：力爭通過5年至10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面，到2020年基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系與有利于水利科學發(fā)展的制度體系等“四大體系”。新一輪流域綜合規(guī)劃修編，要進一步突出流域防洪減災、水資源綜合利用、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護、流域綜合管理四大支撐保障體系。根據(jù)各自特點，因地制宜，分別研究制定2020年、2030年完善四大支撐保障體系的目標和任務。

5.3 突出“五水共治”要求

浙江省委省政府繪出了浙江“五水共治，治污先行”的路線圖——三年(2014-2016)要解決突出問題，明顯見效；五年(2014-2018年)要基本解決問題，全面改觀；七年(2014-2020年)要基本不出問題，實現(xiàn)質變。新一輪流域綜合規(guī)劃修編，要以“強庫”、“固堤”、“擴排”、“開源”、“引調”、“提升”等防洪水、排澇水、保供水等工程措施規(guī)劃為重點，強化流域綜合管理，著力加強和完善流域“四大體系”，進一步增強流域防御洪澇臺旱災害的能力，進一步夯實保障人民群眾健康安全的基礎。

5.4 突出規(guī)劃的指導性和約束性

要在已有的防洪區(qū)劃、水功能區(qū)劃的基礎上，制定流域一系列控制性指標和“紅線”。根據(jù)《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》并結合流域區(qū)域具體情況，全面劃定各類河流河段的功能區(qū)劃，明確不同河流河段治理開發(fā)和保護的功能定位及其目標任務。

5.5 突出規(guī)劃的創(chuàng)新性、靈活性

在規(guī)劃項目規(guī)模指標與工程方案方面要有創(chuàng)新。2014年十二屆全國人大二次會議《政府工作報告》首次提出國民經濟增速"合理區(qū)間論"，并對合理區(qū)間下限提出保障就業(yè)及民生社會托底指標?！昂侠韰^(qū)間論”是社會經濟宏觀調控方法的重大創(chuàng)新。2013年，浙江省水利廳組織編制并與省發(fā)改委聯(lián)合批復的《清溪流域綜合規(guī)劃》也曾首次提出流域控制性樞紐工程（清溪水庫）規(guī)模"合理區(qū)間論"，這同樣是流域綜合規(guī)劃規(guī)模指標方面的重大創(chuàng)新。同時，應對流域控制性樞紐工程規(guī)模"合理區(qū)間"下限提出生態(tài)環(huán)境及民生水利托底指標。

另外，在規(guī)劃方案方面也要探索創(chuàng)新。要總結吸收錢塘江流域綜合規(guī)劃樞紐工程密賽水庫由錢江源水庫替換，甌江支流楠溪江流域綜合規(guī)劃樞紐工程鮑江水庫由南岸水庫替換的規(guī)劃教訓與經驗，對一些淹沒損失大、移民搬遷多、政策處理難的流域控制性樞紐工程，在提出推薦方案的同時，也可探索提出在推薦方案難以實施的情況下的替換方案，爭取規(guī)劃編制的主動性，避免今后規(guī)劃實施多變的被動性。

5.6 突出維護河流永續(xù)利用

各流域分別要確定防洪與水生態(tài)環(huán)境保護控制性指標，包括防洪控制斷面控制流量與水位、生態(tài)控制斷面生態(tài)基流、湖泊最低控制水位等，通過實施生態(tài)調度，保障河湖基本生態(tài)環(huán)境需水要求。提出水資源保護、水生態(tài)修復和水土保持規(guī)劃方案，努力維護河湖健康。

5.7 突出實行最嚴格的水資源管理制度

完善流域管理與區(qū)域管理相結合的水資源管理體制，實現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一管理。實行最嚴格水資源管理制度，圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護，建立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，落實水資源管理考核制度，健全流域水資源監(jiān)測網絡。逐步落實并完善流域水量分配方案，確定流域內各區(qū)域的用水總量。探索初始水權形成機制，逐步建立水權市場和水權交易制度，優(yōu)化水戰(zhàn)略資源的市場化配置能力，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的水務一體化市場的形成。深化水價改革，落實水資源保護費用。

5.8 突出規(guī)劃方案的協(xié)調性

要制訂國土資源、城鄉(xiāng)建設、交通航運、農業(yè)林業(yè)、海洋、電力、旅游等涉水行業(yè)管理規(guī)劃，在規(guī)劃編制、成果審查和征求意見階段，充分發(fā)揮協(xié)商機制，充分聽取專家、地方和部門意見，形成的流域綜合規(guī)劃修編成果要綜合各方意見、充分協(xié)調的成果。

6 結語

新一輪流域綜合規(guī)劃的修編，要突破原先規(guī)劃編制舊有模式禁錮與慣性思維約束，要有新思路新方法，體現(xiàn)新要求新特點，進一步突出服務主體功能區(qū)規(guī)劃要求，突出四大支撐保障體系與“五水共治”要求，突出規(guī)劃的指導性、約束性與創(chuàng)新性、靈活性，維護河流永續(xù)利用，實行最嚴格的水資源管理制度，并注重規(guī)劃方案的協(xié)調性，以適應當前社會經濟快速發(fā)展與轉型升級的需要以及政府行政審批制度改革的要求。

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.11.002

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方子杰（1972年—），男，教授級高級工程師。