我國地方政府融資平臺公司監管對策研究

戴傳利

（1.中共安徽省委黨校 法學部，安徽 合肥 230022；2.安徽大學 法學院，安徽 合肥 230039）

一、引 言

自2008之后，地方政府融資平臺成為研究的熱點問題，主要是因為2009年3月份中央銀行與銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》刺激地方政府融資平臺井噴式發展而引發的。一方面，大規模的地方政府融資平臺為地方政府解決發展資金瓶頸起到重大緩解作用，另一方面，快速無序發展的地方政府融資平臺也隱含著許多問題。理論上關于地方政府融資平臺的發展方式、快速發展的原因、融資平臺的性質、融資的方式、發行城投債、對地方經濟發展的作用、存在的風險及防范、融資監管、債務管理、法律控制等方面的研究成果很多。一些學者對地方融資平臺實現機制進行了梳理，如秦德安和田靖宇（2010）、吳海西（2010）、張剛（2009）、李娜（2009）、安麗（2007）等［1］。

楊燕英、劉栓虎（2011）在從體制、機制、法制和監管等方面,探析促進地方政府融資平臺的健康有序發展的有效路徑；劉亞莉（2011）分析了地方政府融資平臺存在的法律風險，并提出了防范建議；巴曙松（2009）對地方投融資平臺快速發展及其存在風險進行了分析，提出了發行地方債券、增強融資平臺信息透明、加強資金監管、探索地方財政破產、強化責任追究等方面建議；肖鋼（2009）主張商業銀行對地方融資平臺貸款應該有保有壓，區分地方融資的不同項目實施分類監管模式。梅建明（2011）在《關于地方政府融資平臺運行的若干問題》一文中，指出地方政府融資平臺與地方官員任職有關等；田華杰（2011）分析融資平臺公司融資的借、用、還主體分離，造成監管困難問題；肖玉香（2010）提出地方政府融資平臺采用股權投資基金形式；劉穎（2010）認為應該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺的過度依賴；王曉曦（2010）認為投融資平臺應該成為“具有獨立行使民事權利和承擔經營風險的市場主體”，從而促使投融資平臺經營的市場化、規范化；朱相平（2009）認為應當劃定融資平臺與地方政府的責任邊界，對地方政府融資平臺的融資風險加強監管。

當然理論上的研究成果遠遠不止這些，難以一一列舉。國外的研究成果更多是集中在地方融資體制、地方政府城投債、借貸監管規則等方面。Peterson在2002年亞洲發展銀行會議上提交的關于地方政府融資和債券市場融資的論文分析了地方政府信貸市場的兩種主要模式：銀行貸款和地方政府債券（美國）。Dillinger（2002）論述了巴西地方政府債務危機的救助及資產重組方法，等等。

二、我國地方政府融資平臺特點及其功能

（一）地方政府融資平臺特點

我國地方政府融資平臺經歷了從探索建立到放手發展再到加強管理的過程，是近幾年來理論上研究的熱點問題之一。按照國務院“關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知”（國發［2010］19號）規定，地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極的作用。地方政府融資平臺的真正大規模發展是在2009年3月份以后①。

地方政府融資平臺具有以下特點：

第一，從我國地方政府融資平臺的產生和發展過程來看，我國地方政府融資平臺是我國城市化過程中政府行為的催生物。從“城投公司”、“市政公司”等地方政府融資平臺公司的命名中就可以看出，這類公司承擔的是城市化過程中城市投入、市政基礎設施的投融資業務。從1987年上海市成立的負責上海市投融資項目的“久事公司”開始，到2009年地方政府為了為了解決國家4萬億投資計劃中的地方配套資金2.82萬元而導致的地方政府融資平臺井噴式發展，無不與地方政府的推動有關。融資平臺只是地方政府為了解決法律上無舉債權和擔保權等法律障礙而利用的替身，平臺發展的最大推手是地方政府，其發展既受國家宏觀政策的影響（比如，2008年下半年開始國家實施的積極財政政策和適度寬松的貨幣政策為平臺發展提供了機遇），也與地方政府“快出政績”的內在需求有關。

第二，從融資平臺與政府的關系來看，融資平臺從屬于地方政府。其人、財、物、經營行為等都在地方政府的掌控之中，徒有公司之名，而法人資格的獨立性不強。平臺公司的董事長、總經理等都是政府任命的人員，很多人都是政府的辦公室（廳）、財政部門或者國資委等部門的人員兼任，或者由政府任命的其他人員擔任；融資平臺的財務管理和資金使用也不是獨立的，往往受制于地方政府意愿，地方政府財政主管部門、金融辦、發改委、審計部門、監察部門可以對融資平臺公司及其下屬公司實行監督。平臺本身注冊的資產也來源于地方政府及其部門或機構等注入的土地、股權或者財政撥款等，即使有的平臺公司通過股權轉讓或者其他形式與私人資本合作，但其主要的資產還是屬于國有性質，政府是其最大的股東，處于實際控制地位。

第三，從地方政府融資平臺公司的運行來看，平臺的功能主要體現在其“融資”功能上。其設立的目的就是政府為了解決市政建設、民生項目支出等資金不足的問題。所以設立之后，融資是其主要的工作。從所融資金的來源來看，平臺的舉債融資來源主要有兩個途徑：銀行貸款和發行企業債券籌資②。

地方政府融資平臺大都以公司名義注冊，但其并不是以盈利為目的。其真正的目的是滿足繞開法律對地方政府舉債權的禁止，以公司的名義進行融資，融到的資金再交由與其相關的政府或者部門投資使用，借、用、還是相互脫節的，在其貸款規模被壓縮以后，又通過發債、信托等融資方式進行融資。信托融資是在國家強化對銀行貸款監管以后而被許多融資平臺公司所使用的融資方式，但這不是地方政府融資的主要方式，也被2012年四部委“關于制止地方政府違法違規融資行為的通知”所限制，只有在有關監管部門批準的情況下才能組織購買信托、理財產品。公開宣傳、引導社會公眾參與融資平臺公司項目融資的行為也被禁止。這些對地方政府融資平臺公司的規范行為并非是想消滅地方融資平臺，而是要把其融資功能納入規范化管理，防止過度舉債。

（二）地方政府融資平臺公司功能

地方政府融資平臺公司功能就是其在于政府、金融機構、社會建設和服務中等所表現出來的功效。我國地方政府融資平臺公司就像一個舞臺，其搭建是由政府推動和創設，成立以后就成為一個很好的演出舞臺。地方政府、發改委、財政部門、金融監管機構、銀行、項目主體、社會中介機構、平臺公司自己等主體在這個舞臺上都扮演著重要的角色。以“融資”這種行為為主線，合演一部色彩斑斕的經濟大劇。當然，這只是個比喻，任何比喻都不能代替事物本身。我國地方政府融資融資平臺公司運行畢竟是一個現實生活中的真實舞臺，受國家宏觀調控影響比較大，受行政權力干預比較多，受利益主體間的需求多元化影響，在我國城市化過程起到了重要的作用。

1.地方政府融資平臺公司為地方政府在現有的法律框架下舉債融資提供一個合法載體

我國《預算法》規定地方政府的財政平衡制度以及債券發行限制體現了立法者對地方政府負債行為的擔憂；《中國人民銀行法》和《貸款通則》也把地方政府排除在借貸主體之外，《擔保法》也不允許地方政府成為擔保主體。這些規定給地方政府債務融資套上了法律的緊箍咒。在財權上收而事權下方的中央和地方關系中，地方政府承擔了包括民生工程在內的大量事務。與此同時，城市化要求擴大配套的城市基礎設施建設，這些投資大部分也由地方政府承擔。

繁多的事權需要雄厚的資金支持為后盾，而一些地方的財政收入難以滿足支出的需求。政績的考核機制和社會的發展需求督促政府不能等到有錢后才去辦這些事情，負債發展成為地方政府必然的選擇。舉債權的法律禁止性規定和宏觀政策的鼓勵導致了地方政府債務融資平臺從萌芽到蓬勃發展，2013年審計結果表明從債務舉借主體看，2012年底債務余額中，融資平臺公司舉債占債務的45.67%，仍是主要的舉借主體。融資平臺公司債務余額增長較大，比2010年增加3227.34億元，增長比率為22.50%［2］。地方政府融資平臺不僅可以完成政府的債務融資的任務，還可以進行項目經營和管理，融資平臺公司之間可以相互擔保，一個融資平臺公司融資可以為其他平臺使用等等，不僅僅為政府融資解決了法律框架內障礙，也為地方政府進行預算外作業行為提供一個很好的避風港，地方政府的許多不規范行為都是通過融資平臺公司進行的。

2.改善了城市基礎設施建設

近10年來，我國城市化率約以一年一個百分點的速度增長。基本上形成了大中小城市與小城鎮協調發展的格局，城鎮總人口達到近5億人。按照2050年達到中等發達國家水平，我國的城市化率到2050年必須達到70%～80%，這意味著在今后30多年的時間內，中國的城市化率要以每年0.78%～1%的速度增長，每年約1000萬～1200萬人從鄉村轉移到城市。與居民生活直接相關的基本公共品，包括水、電、氣、道路交通、公益項目、文化娛樂設施項目等公共需求會直線上升。根據2013年審計結果，政府債務用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目的支出87 806.13億元，占86.77%。

3.擴大了內需，為改善民生和生態環境保護提供了資金支持

2008年年底的金融危機影響了各國的經濟發展，中國經濟發展也受到了重大影響。為了應對危機，中國采取了相應的財政和貨幣政策。實施了投資“4萬億”的拉動內需投資計劃，中央投資1.18萬億，地方政府配套2.82萬億，地方的配套資金中大部分來源于地方政府融資平臺公司的融資。據估計，2009年70%的基礎設施建設投資的資金是地方政府通過設立融資平臺公司從銀行貸款籌集而來的。因而，地方政府的融資平臺公司對保證項目資金的到位、及時開工、拉動其他方面的配套生產和提供就業等方面起到了一定的積極作用。對我國成功應對金融和經濟危機、平抑經濟波動發揮了重要作用。同時，地方政府通過融資平臺公司所籌集的資金，許多也用于支持災后重建工作。汶川特大地震發生后，四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用于災后重建，推動災后恢復重建的順利實施。

三、完善我國地方政府融資平臺公司監管的必要性

我國地方政府融資平臺公司為地方籌措資金，發展經濟，改善城市基礎設施可謂功不可沒，但也受到頗多的非議，可以說是功過參半。對眾多的地方政府融資平臺公司如何處理？是一概“封殺”，還是繼續保留，抑或做其他處理？理論上一些學者提出取締地方政府融資平臺公司的主張，還有一些主張保留和改造。實務中，從2010年的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（以下簡稱為《通知》）規定來看，對待地方政府融資平臺公司的態度是分類處理、強化監管。如何處理地方政府融資平臺公司不單純是一個理論問題，而是需要盡快解決的現實問題。既要考慮眼前需求，又要考慮長遠發展趨勢，積極穩妥地處理。應該說國務院《通知》采取的處理方式是切中肯綮，比較可行的。但還存在以下問題：第一，措辭過于原則。“落實還款責任以后，對公司進行妥善處理”，何謂“妥善處理”？是注銷？是改造？還是做其他處理？第二，該《通知》對地方政府融資平臺公司的處理只是提出了原則性的指導思想，缺乏具體的操作性規定，哪一類融資平臺公司保留為地方政府融資功能？融資的方式除了向銀行貸款之外是否可以采用其他方式？第三，如果沒有按照《通知》要求去做，誰來監督地方政府，怎么監督？要承當什么樣的法律責任？等等，這些問題在后來的實踐中都已經暴露出來，并在2013年的國家審計結果中得到了印證。

2014年4月30日，國務院批轉發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，《意見》中提出建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。這指出了融資平臺公司發展的方向。但還只能算是宏觀性的指導，具體剝離的方式、路徑等語焉不詳，剝離目標實現之前必將有一個過渡階段。其理由如下：第一，財政部2014年5月19日出臺的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》中只規定10個地方政府享有自行發行債券融資的權，而其他地方政府沒有被賦予債券融資權，其他地方政府如何融資？在對地方政府借貸和擔保權限制法律規則修改之前，通過融資平臺公司融資仍然是其主要渠道。第二，被賦予試點發行地方政府債券的地方政府發行債券額度是受到審批限額限制，根據國家財政部公布的資料，2014年試點十個地方政府發債數額為上海126億元、浙江137億元、廣東148億元、深圳42億元、江蘇174億元、山東137億元、北京105億元、青島25億元、江西143億元、寧夏55億元，這些有限的債券發行權是不能滿足各地方政府發展需要的。第三，地方地方融資平臺公司所承擔的社會公益性建設項目短期內很難完全從政府中剝離出來，后續的項目融資功能也需要繼續保留，否則會造成半拉子工程。因此，完善地方政府融資平臺公司監管仍然有現實必要性。

四、完善我國地方政府融資平臺公司監管建議

完善地方政府融資平臺監管是一個系統的工程。涉及的監管主體很多，國家層面包括國務院、財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會、審計部門等；地方層面包括地方政府的上級政府及其相關職能部門、地方政府、地方政府的財政部門、發改委、金融監管部門、地方審計、地方工商等部門。監管的內容也比較廣泛，從融資平臺公司的主體資格到融資過程及其資金使用、債務登記、風險預警等，環節較多，內容貫穿于融資平臺融資行為的事前、事中和事后。面對如此復雜的監管系統，不能眉毛胡子一把抓，尚需分清輕重緩急，當務之急，筆者認為要做好以下事情。

（一）進一步對地方政府融資平臺公司進行分類清理

國務院《通知》下發之后，各地展開了對地方融資平臺公司進行清理活動，但由于各地把握的寬嚴尺度不一，加之地方政府對融資平臺存在一定程度的依賴性等原因，有的地方政府并沒有完全按照《通知》精神進行對地方政府融資平臺公司進行分類清理。根據2013年6月審計署公布的審計結果，在國務院下發《通知》之后，融資平臺公司退出管理不到位。2011年以來，經地方政府相關部門、融資平臺公司和債權銀行三方簽字，共有61家融資平臺公司按銀監會規定轉為“退出類平臺”，但審計發現，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務或繼續承擔公益性項目的建設融資任務，2012年底政府性債務余額為7414.83億元，其中有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉為“退出類平臺”為由，少統計政府性債務2479.29億元，脫離了債務監管［2］。筆者認為，對地方政府融資平臺公司清理的任務不能單純地交給地方政府，建議由上級政府負責對地方政府融資平臺公司負責清理。地方各級政府可以成立“地方政府債務融資平臺公司清理小組”，負責對下級地方政府融資平臺公司進行分類排查。首先，對于符合“退出類平臺”公司，要責令下級地方政府在明確債務承擔主體后，注銷這些平臺公司。其次，對于承擔地方政府公益性項目融資、建設、運營任務的融資平臺公司，要按照《通知》要求精神，把為地方政府融資任務與其他業務分開，其償債責任應該由地方政府財政承擔，平臺公司繼續保留，承擔該項目的建設、運營任務。由于該項目本身沒有穩定性的經營性收入，所以其后期運營的費用也應該納入到地方政府財政預算范圍內，項目建成后建議把平臺公司進行非公司化改造，否則就會出現徒有“公司”之名，而無“公司”之實。

再次，對于為了公益性項目融資并且以穩定經營性收入（或者自身其他收益）償還債務的地方政府融資平臺公司，要按照《通知》要求以公司法為依據完善公司治理結構，計算成本和收益。筆者認為該類公司可以繼續承擔為地方政府債務融資功能。可以以其特許經營權、收費權、項目資產等作為抵押向銀行貸款，確保項目建設和運營的后續資金需要。在實踐中，一些融資平臺公司發行城投債券，類似于美國的市政債券，為公益性項目融資的一種方式，該種方式融資應該需要立法限定資金用途、規范發行程序、確定償債保障等。

第四，承擔非公益性項目融資的地方政府融資平臺公司，應該按照公司法規定的公司類型進行改造，與地方政府進行剝離，不應該再承擔為地方政府融資的功能，按照市場化公司運營模式經營，完善公司法人治理結構，自負盈虧，自擔風險。該類公司發行債券應該符合《公司法》和《債券法》的規定，發行的債券完全為企業債券性質，與市政債券截然不同。

（二）理順地方政府融資平臺公司與地方政府的關系

許多地方政府隱性債務都是潛伏在融資平臺公司當中，地方政府與融資平臺之間具有連體式的親密關系，欲對地方政府債務融資行為規范化管理，需理清地方政府與融資平臺公司的關系。實踐中，融資平臺公司是由地方政府出資設立的，其負責人多是地方政府委派的人員，融資平臺公司的運營行為也多由地方政府決定。隨著對地方政府融資平臺公司分類清理后，除了上述“退出類”融資平臺公司之外的其他三類平臺公司都應當與地方政府剝離開來，其由地方政府出資形成的公司資產應該作為國有資產，交由國有資產管理部門代表政府部門行使所有權人權利，確保國有資產保值增值。引入社會資本參與融資平臺公司進行股權結構改造時，必須保證國有資產不能流失。對地方政府已經形成的債務進行分類登記，劃清責任，該由地方政府財政承擔還債義務的，要納入到地方政府財政預算支出范圍；以公益性項目本身產生受益作為償債擔保或者來源的，應該嚴格執行借貸合同約定，由項目產生的現金流償還債務。因非公益性項目融資產生的債務應該由融資平臺公司償還債務，合同另外約定由地方政府承擔償還義務或者由地方政府擔保的，根據合同法及其他法律、法規規定，地方政府在合同有效范圍內承擔償還責任，合同無效的按無效合同處理。

（三）增強融資平臺公司債務信息透明性，實行動態監控

對地方政府融資平臺公司債務的管理主要包括兩個方面：存量債務和新增債務。國務院《通知》對融資平臺公司向銀行金融機構貸款提出“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理。對融資平臺債務打開、核對是對存量債務的信息探底，做到“摸清底數，心中有數”。這為建立地方政府融資平臺債務信息管理系統、統計報告和會計核算奠定了基礎。在掌握融資平臺公司存量債務的前提下，才能根據平臺公司的資產與債務總量對比中來決定是否對融資平臺進行新的貸款業務。《通知》對加強地方政府融資平臺公司融資管理和金融機構信貸管理提出了很好的要求，為構建對地方政府債務融資監管法律框架提供了很好的實踐指導。

融資平臺公司的債務是一個不斷變化的數值，要在償債率、負債率等債務規模數值建立和完善之后，結合這些數值目標對融資平臺公司債務加強動態監控成為一種必要。動態監控的目標是把融資平臺公司債務總量控制在安全要求值范圍內，為風險預警機制作用的發揮準備條件。

（四）完善平臺公司融資擔保制度

在財政能力成為一個問題的背景下增加地方政府貸款，要考慮地方稅收的調整。稅收收入和資產擔保機制的運用將有助于確保未來的貸款的償還。實施區域發展預算的干預和違約或者破產立法也大大有助于這方面保障［3］。在融資平臺公司的融資實踐中，由于銀行為了擴大自己的業務量以及對融資平臺公司背后的地方政府信用的篤信，金融機構對融資平臺公司貸款風險防范措施往往被疏忽。如何對融資平臺公司貸款進行“整改保全”？對融資平臺公司融資債務增信的重要方式之一是要求融資平臺公司為自己的貸款提供擔保。這種擔保主要有四種形式：融資平臺公司項目資產抵押（質押）、項目收益權（收費權、特許經營權等）質押、地方政府保證、其他公司擔保。融資平臺公司資產可以分為可以分為可抵押資產和不可抵押資產。法律、法規禁止成為抵押物的公共資產不能作為抵押財產，否則抵押合同無效。融資平臺公司以項目收益權（收費權、特許經營權等）進行質押擔保的，是否有效關鍵看質押權本身性質是否具有專屬行政機關行使，如果不是專屬行政機關行使的權利（力），只要借貸雙方同意便可以成為質押客體。隨著我國社會管理模式的創新，許多傳統意義上專屬于行政機關行使的權力，可以讓渡給社會其他主體行使，出現了行政權社會化現象。隨著行政權社會化范圍的擴大，可以作為質押權的客體范圍也在不斷擴大。讓社會資本參與融資平臺公司之后，可以把一些公共產品、準公共產品等供給主體社會化，有利于提高社會資金的使用效率，降低行政管理成本，更多地滿足人們的公共需求。

地方政府能否為融資平臺公司債務融資提供擔保？根據我國擔保法規定，除了經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸之外，國家機關，包括地方國家機關不得為保證人。以公益為目的的學校、幼兒園、醫院等事業單位、社會團體也不得為保證人，為實現公益目的的教育設施等公益性財產也不得作為抵押對象。但實踐中，地方政府把這些資產注入平臺公司，違法、違規提供擔保、變相提供擔保的事情卻屢見不鮮。國務院《通知》也明令禁止地方政府違法、違規為融資平臺公司提供擔保，但根據2013年6月審計署公布的審計結果，地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保仍有3359.15億元；仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產和儲備土地等以資本金形式違規注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元［2］。一面是法律、文件明確禁止，另一面是地方政府冒險頂風作案。何也？這不得不讓我們反思其中原因。筆者認為究其原因有三，一是地方政府有為融資平臺擔保的現實需求；二是我們對地方領導考核指標過分追究經濟性；三是法律后果設定和責任追究機制不夠嚴厲。既然現實又需求，就要在需求與監管之間尋求某種平衡。融資平臺公司融資的目的很多是為了發展地方公益性事業，滿足社會公共產品需求，為公共服務均等化做出了很多貢獻。這些是地方政府職能之所在，應該是地方財權范圍內要做的事情，所以從邏輯上講，地方政府應該為社會提供公益性事業的融資平臺公司債務負責。在法律上應該調整擔保限制性規定，允許地方政府在符合規定的條件下為融資平臺公司債務融資提供擔保，把這種擔保范圍納入到地方財政預算范圍，對于所擔保的公益性債務融資承擔最終償還兜底責任。正如有的人提出的，地方政府可以為融資平臺公司發債提供擔保,但需要符合一定的規定,比如地方政府總擔保額必須小于其收入的一定比例,以及單個城投公司從一個地方政府獲得的擔保額不得超過該地方政府對所有城投公司和擔保額的一定比例［4］。地方政府融資平臺進行股權多元化改革之后，地方政府只以出資額為限對融資平臺公司債務承擔有限責任。

融資平臺公司以地方政府注入的土地作為融資擔保的有兩個問題需要解決。一是土地使用權主體是誰？如果是地方政府融資平臺公司享有所有權，那么使用權的取得方式是什么？二是以土地作為融資借貸抵押，其價值如何計算？從現實的操作來看，地方政府多是把土地無償注入地方政府融資平臺公司，以土地的預期增值后價格進行抵押融資。這就增加了土地融資的財政和金融風險。這個問題也引發了國家的關注。2003年，我國中央政府要求銀行金融機構貸款給地方政府時不能以基礎設施建設后預期土地價格進行評估，而應該以土地抵押時的當期市場價格進行評估抵押，但這些規定在多大程度上得到地方政府的遵守？為此，需要改變地方政府為融資平臺公司注入土地的方式，把融資平臺公司從地方政府剝離后，地方政府不再對融資平臺公司注入土地使用權，過去注入的按照市價評估確定價值后為轉化為地方政府在融資平臺公司的股權。融資平臺公司要想獲得新的土地使用權需經過公開拍賣程序而獲得，可以確立同等價格條件下，融資平臺公司優先規則（基于其公益性目的）。融資平臺公司以劃撥方式取得土地使用權的必須符合土地法等規定的劃撥使用權條件。融資平臺以土地使用權進行抵押借貸的要按照土地的當期價值評估。當然，即便是按照當期價值評估，土地價格可能會隨著房地產市場的變化而貶值，所以，尚需建立相應風險預防制度。劉琍琍提出的短期內可行的改革方案很有討論價值，包括對由土地及其他固定資產抵押的銀行貸款進行風險評估,為土地交易收入建立土地信托或特別基金,并禁止將賣地或土地租賃收入轉變成當期預算。她認為從中期來看,更多有挑戰性的改革包括:土地資產管理、規定抵押/貸款比率、將土地融資與中期財政規劃和資本預算關聯起來［5］。

注 釋：

①2009年3月，中國人民銀行和銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發［2009］92號），提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這個規定迎來了地方政府融資平臺發展的春天。

②根據2011年6月1日晚間央行發布的《2010年中國區域金融運行報告》公布的關于地方政府融資平臺貸款的專項調查結果顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25%以上。

［1］劉艷華，洪功翔.地方政府融資平臺實現機制研究述評［J］.財政研究，2011，（6）：77-79.

［2］中華人民共和國審計署辦公廳.2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果［EB/OL］.（2013-06-10）［2014-03-22］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n19921 50/n1992500/3291665.html.

［3］Lewis Blane D.Local Government Borrowing and Repayment in Indonesia:Does Fiscal Capacity Matter?［J］.World Development，2003，31（6）：1047-1063.

［4］田黎明.我國地方政府債務問題及對策研究［D］.長沙：湖南大學，2011.

［5］劉琍琍.地方政府債務融資及其風險管理［J］.經濟研究參考，2010（46)：2-29.