改革開放以來公眾參與生態文明建設的趨勢探析

胡凌艷

（黎明職業大學 公共教學部，福建 泉州 362000）

引 言

公眾參與是指公眾基于一定的利益訴求，在參與國家經濟、政治和社會生活的過程中利用各種方式和途徑積極影響和推動政府決策的活動。公眾參與是現代民主政治的根本特征，也是生態文明建設的必然選擇。科爾曼在其著作《生態政治：建設一個綠色社會》中認為公眾作為“最貼近環境而生活的人”是最了解環境的，所以有關的決策權和監護權應當掌握在他們手中，“只有廣泛的民主參與形式才能使公民能夠爭取到一個矢志于公眾福祉與環境福祉的社會”，而且“在生態學意義上所設想的廣泛民主將促使決策更加貼近基層，并促使公民通過積極的當地政治參與更能主導變革。”[1]福斯特在談及生態社會主義的實現路徑時也充分肯定了公眾參與的作用，強調民主的、保護環境的社會主義需要公眾參與和動員，畢竟“人類的未來取決于我們的社會運動和環境運動的性質”[2]。我國的生態文明建設同樣離不開公眾參與。十八大報告明確指出，建設生態文明，關系人民福祉和民族未來。生態文明建設體現了最廣大人民的根本利益所在，其實現有賴于動員全社會力量，人人參與、全民行動。簡言之，公眾參與是我國生態文明建設的重要內容和基本保障。

建設生態文明是一個多層次的復雜過程，我國的國情決定我們當下仍處于生態文明建設的初級階段，在這個階段，加強環境保護是生態文明建設的重點，所以本文將立足于從環境保護的角度分析生態文明建設中的公眾參與問題。實際上，公眾參與在環境保護中所發揮的作用既存在區域間的差異（如不同國家間、不同地區間），也呈現時期上的不同，這是因為推進公眾參與的條件并非完全一致和一成不變。從生態政治學的角度而言，公眾參與的實現程度和影響力通常是由多種因素綜合作用來決定的。隨著這些因素的變化和發展，公眾參與必然表現出不同的特點。改革開放以來，尤其是我國市場經濟體制的建立和民主政治的發展使公眾參與的條件發生了相應的變化，公眾參與生態文明建設的趨勢也呈現出許多新的特點。

一、參與主體的多元化

建國后高度集中的一體化體制造成了“強政府—弱社會”的管理模式，導致參與主體的單一，一般只局限于直接利益相關者，并且連這部分人也經常被“虛化”。因為優先服從國家大局和社會整體利益是當時我國在生態環境方面制定方針政策的首要原則，公眾的生態權益容易被漠視和掩蓋。面對生產建設所造成的環境破壞問題，政府的強勢主導地位并不利于為公眾參與創造有利條件，使得相關群眾消極作為或無作為，這實際上造成了主體在公眾參與中的缺位。

改革開放后，隨著社會轉型和政府職能的轉變，環境保護的多元參與主體逐漸形成，主要包括：1.利益受損群眾，出于維護自身環境權益的考慮，環境破壞所涉及的相關地區的群眾對環境保護的關注度高，參與意愿強烈，他們是公眾參與的主力軍。2.環保非政府組織（NGO），包括自然之友、綠家園志愿者等在內的許多民間環保組織行動的多元化和專業化對推進公眾參與發揮了重要作用。它們向公眾進行環境宣傳教育、對政府環保項目諫言獻策和監督、致力于推動環境公益訴訟等，特別是在一些重大環境事件如廈門PX項目、渤海灣漏油事故和癌癥村等中，環保NGO表現活躍，對政府的環境決策產生了積極影響。3.專家學者，即掌握與環保議題相關的專業知識的人員。許多受到廣泛社會關注的環境問題最初并非由普通民眾，而是相關專家基于專業知識的判斷所引發的，如圓明園湖底防滲工程首先是由從事生態學研究的蘭州大學張正春教授提出的；怒江大壩工程中云南大學的何大明教授最先反對開發怒江、呼吁“為子孫保留一條生態江”，并由此挑起全國關于怒江建壩的爭論。4.媒體工作者，由于他們對某一環境事件的連續報道和評論，加快了事件的傳播速度，擴大了事件的傳播范圍，進而形成有影響力的地區性乃至全國性的公共“議題”，促發了更多的公眾關注和參與。5.熱心公眾，指熱衷于參與環保的普通群眾。他們可能不具備環境保護的專業知識和技能，但卻有較強烈的環保意識和興趣，許多環境問題的解決得益于他們的參與、支持和推動。由于人數眾多，他們也是生態文明建設的中堅力量。

公眾參與主體的多元化首先是社會主義市場經濟不斷發展的結果，市場經濟條件下的利益分化要求政府在制定生態環境政策時不能僅從自身利益出發，而是必須尊重和考慮公眾和社會的利益。與此同時，我國憲法和法律為多元主體在生態文明建設中表達意愿、影響和參與政府環境決策提供了合法性基礎。《中華人民共和國憲法》總綱第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《中華人民共和國環境保護法》第一章第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。”這些都保證了各個主體參與環境保護的基本權利。國家還陸續制定了《環境影響評價法》《環境保護行政許可聽證暫行辦法》《信訪條例》《環境信息公開辦法（試行）》等一系列法律法規，為公眾的有效參與提供了法律依據。公眾參與“可以使得社會各階層的利益要求都反映到公共政策中來，最大限度地協調各方面的利益訴求；使得社會民眾對政治系統和政府權力產生價值認同”[3]。

當前，在生態文明建設中雖然諸多主體的定位有所不同，功能各有差異，參與的途徑和方式也迥然有別，但基于“公共參與”的理念，它們正致力于搭建合作的平臺，通過多種主體相互間的對話、協商和配合，最大限度地利用資源實現對政府環境政策的干預和影響，確保生態環境的可持續發展。尤其是在重大環境事件中，我們不難發現最終能夠取得成效的往往不是靠單個參與主體孤軍奮戰，而是由利益受損群眾、環保NGO、學者專家、媒體工作者和熱心公眾共同形成了一個相互協作的整體，這既能有效地整合社會中不同階層、不同群體的生態利益訴求，也增強了自身在與政府博弈中的實力，促使政府制定和執行更符合公共利益的環境政策。當然，應該看到目前各主體間的這種協作并非常態，由于它們在具體利益、價值立場、看問題的視角、追求的目標等方面仍存在一定的差別，所以要通過何種機制尋找“最大公約數”，整合各方力量將是進一步推進公眾參與所必須面對的挑戰。

二、參與方式的多樣化

在建國后的很長時期里，公眾對環境保護的參與是非常有限的，所采用的參與方式也較少，主要是“兩會”提案和信訪（來信來訪）。造成公眾參與方式在該時期的單一化原因是多方面的：其一，“政府本位”的理念使政府凌駕于公眾之上，成為一切公共事務的管理者，為避免行政權力被分散，它排斥公眾對環境事務的參與，不愿為公眾提供更多的參與方式和途徑。其二，有些參與方式無法在法律的框架下有效實施，如1954年《憲法》雖然規定公民有集會、結社、游行、示威的自由，但現實中公眾關于環境保護的游行集會卻容易被蒙上“政治化”的色彩，如1973年河北省沙河縣磷肥廠因為排污造成農作物受損減產，農民為此集會批評政府未予監管卻被縣政府定性為“反革命事件”，可見公眾很難借由這種方式實現參與。其三，在計劃經濟年代的政府管制模式中，公眾的個人利益被消解于高度統一的國家利益和集體利益之中，公眾的環境訴求被迫服從于國家建設和經濟發展的需要，由此導致公眾參與欲望的不足，也必然會影響參與方式的拓展。

1978年以來，隨著社會經濟的發展和民主政治的推進，公眾的民主意識、權利意識和法律意識逐步樹立，他們在生態文明建設中對環境保護的參與需求和參與方式經常會構成一對矛盾，出現某種張力，所以開創新的參與方式，實現方式的多樣化成為解決矛盾的必然。目前，公眾在體制內的參與方式包括：1.“兩會”提案2.信訪3.聽證會4.座談會和研討會5.公眾意見調查（問卷調查、電話訪談等）6.環境行政復議7.環境公益訴訟等。這些方式的運用為公眾的具體參與提供了可行性，使其能夠在環境影響評價、環境行政許可、環境保護決策和執法等方面發表自己的意見，將自己的利益和要求反映到政府的環境決策里。因此，“環保公眾參與不僅是維護自身利益的重要方式，而且由此使它獲得了政治內涵”[4]。但是值得注意的是，在實踐操作中，并不是所有公眾都有“參與權”，公眾參與往往是被動的，誰來參加，參加者擁有哪些具體權力，參加者的意見在多大程度上會被政府相關部門所采納，均是由決策者決定，這就造成某些參與方式可能僅僅流于形式。[5]當環境污染和破壞嚴重危害到公眾的自身利益，而體制內的參與方式又無法發揮實際效用時，公眾會傾向采用體制外的參與方式實現參與。譬如2005年浙江東陽民眾在就當地化工污染向有關部門投訴、上訪無果的情況下，選擇與政府和企業對抗致使出現萬人沖突的失控局面；2006年北京六里屯居民面對政府要在原址上修建垃圾焚燒發電廠的項目，自發組織起來通過發放宣傳材料、圍堵施工場地甚至在環保總局門口靜坐等方式表達反對意見；2007年廈門市民為反對PX項目組織了“集體散步”，它實際上是一種未經主管機關許可的集會和游行。公眾的體制外參與行為通常具有明顯的非理性化色彩，特別容易在集體情緒的感染下失控，釀成公眾與政府的政治對抗，亦會破壞社會的安定局面。所以在環境保護中，尤其是處理重大環境事件時如何引導公眾從體制外參與轉化為體制內參與，成為保證其在生態文明建設中有序參與的關鍵所在。

三、參與媒介的優化

傳統的大眾傳媒主要包括電視、廣播、報紙和雜志等，歷來被視為“黨和政府的喉舌”。在計劃經濟時期，它們的主要特征表現為兩方面：第一，對公眾進行單向的信息傳輸。在當時，大眾傳媒只是純粹地被當作黨和政府信息發布的媒介藉以向公眾進行自上而下的信息傳遞，毛澤東就曾指出大眾傳媒的作用和力量在于“能使黨的綱領路線、方針政策、工作任務和工作方法，最迅速最廣泛地同群眾見面”[6]，但是公眾卻很難借助這一媒介進行自下而上的信息反饋，致使基層群眾關于環境問題的意見和建議不能做到下情上達，更不用說形成公共輿論。第二，對信息篩選和議程設置嚴格把控。作為“把關人”，傳統媒體通常只允許符合自身價值標準和規范的信息進入傳播渠道，由于它們一般受政府直接或間接的領導，所以某種程度上其代替政府扮演了輿論控制者的角色，由此導致政府的環境信息公開無法受到社會和公眾的監督，即使是公開的信息也存在嚴重的滯后性和有限性，此外，公眾的環境訴求和利益表達也遭到媒體的刻意選擇和過濾，大眾傳媒不能真正匯集民意、反映民情，這無疑嚴重制約了公眾參與的積極性。

改革開放以來，隨著民主現代化的完善和科技信息手段的進步，大眾傳媒在公眾參與中所承擔的角色和發揮的功能已經發生了質的改變，它們不僅成為政府信息公開的重要載體，也是公眾利益表達和民主協商的公共空間。“通過大眾傳媒關注問題、表達意愿、影響決策，可以說是當今最常見的公眾參與方式，亦是公民行使知情權、表達權、參與權、監督權的重要途徑。”[7]特別是新興的網絡媒體已成為公眾參與生態文明建設的重要媒介。具體而言，首先，網絡媒體有利于信息的獲得和傳播。知情是參與的前提。由于互聯網的即時性、交互性，公眾可以在第一時間獲悉大量相關環境事件的新聞報道和背景資料，政府也能及時向公眾宣傳政策和實時發布事件的處理情況。充分知曉事實，公眾才能對事態做出全面客觀的評判，保證參與的理性和有序。其次，網絡媒體有利于公眾間的溝通和交流。“互聯網的誕生，不但使公眾的視野進一步擴大，而且更容易發表自己的觀點和意見，參與到公共事件的討論中。”[7]近年來，公眾利用網絡論壇、BBS、MSN、QQ、微博、短信等網絡平臺參與環境事件的例子日益增多，如廈門PX事件中的“集體散步”就是公眾利用眾多網絡媒體（電子郵件、MSN、QQ、手機短信等）組織和發動的；2011年北京連續出現灰霾天氣后，作家鄭淵潔通過微博就空氣質量“七問”北京環保部門，房產商潘石屹連日在微博上轉發美國大使館空氣質量的數據，相關專家在博客中詳細介紹國內外PM2.5的研究動態均引起眾多網友的評價和轉發。網絡媒體的普遍運用使公眾不再是“沉默的大多數”，其所創造的自由表達空間擴大了公眾參與的機會，調動了公眾參與的能動性。最后，網絡媒體有利于影響政府的決策。互聯網的使用強化了環境議程設置的功能，使公眾能對環境熱點問題迅速做出反應，方便快捷地隨時隨地參與環境話題的討論，當這種討論積聚到一定程度時，便會形成公眾輿論壓力，迫使政府相關部門重新修訂或制定新的環境政策。如PM2.5事件引發的公眾關注和輿論壓力，不僅倒逼北京環保部門公布監測結果，而且促使環保部在全國范圍內加快PM2.5監測工作的開展，并重新審議和通過新的《環境空氣質量標準》。

四、參與效果的改善

參與效果主要是就公眾對政府環境政策的實質性影響而言的。建國后到改革開放之前，嚴格來說公眾在環境保護中并沒有真正意義上的“政策參與”。因為政府習慣于以行政計劃替代公眾意愿，以精英設計替代公眾參與，所以公眾在政府環境決策中的影響非常有限。具體來說，一方面，雖然有人大和政協的參與途徑，但實際上廣大普通群眾并不了解也無法直接參與到政府對具體環境政策的制定和執行過程中；另一方面，公眾即使有不同甚至是反對的意見，也難以對政策的制定產生影響。典型的例子如上個世紀50年代的“三門峽水利工程”。該項目的整個決策過程都是在政府的主導下進行的，其間我們很難發現公眾的身影，即便有部分水利專家曾被邀參與對修建方案的討論，但遺憾的是諸如黃萬里、溫善章等學者提出的關于工程規劃和修建方面的正確意見卻未能得到政府相關部門的重視和采納。

十一屆三中全會以來，政治體制改革的不斷深化改變了之前我國高度集權的體制特征，行政權力的結構向扁平化發展，政府逐步由管制型向服務型轉變，實現行政決策的民主化、科學化成為構建服務型政府的客觀要求。在這一背景下，公眾對環境政策參與的合法性不斷增強，他們致力于以實際行動改變對政府制定和實施環境政策的影響僅流于形式的現狀，公眾參與的深度和廣度不斷擴展。就參與過程來看，公眾參與從事后維權逐漸向事前或事中參與發展。公眾已不滿足于只有在環境破壞行為造成實際后果時才進行抗議和追責，他們努力“介入行政過程本身，成為公共決策有意義的參與者，通過參與維護自身利益，防止公權力指向侵害權利的錯誤方向，收到了‘防患于未然’的效果。”[8]就參與范圍來看，公眾在環境保護中的參與領域越來越廣，不是只針對某一重大環境事件或某種特定的環境污染或破壞。從這些年的廈門PX項目、南京梧桐樹護綠行動、陜西鳳翔“血鉛”案、上海磁懸浮事件、蘋果供應商污染事件、康菲溢油污染、長江小南海保護區與水電開發之爭等諸多事件中，我們可以看到公眾參與的觸角已經涉及城市和農村，化學、物理和生物，大氣、水、噪聲和土地等多個種類和方面的環境保護。就參與結果來看，公眾參與對政府的政策制定和執行具有實質的影響力。根據Sherry.R.Arnstein的參與階梯理論，參與效力從“象征式”層級向“民眾權力”層級提升的重要標志是公眾能夠真正作為決策者完全或部分參與公共決策。近年來，許多環境事件“朝著新的方向發展，出現了過往環境維權不具備的特點，進入組織化建設和政府倡導的階段”[9]。在公眾參與的作用下最終是以政府采納民意，根據公眾的訴求和意愿來重新制定、修訂或完善環境政策而告終的。正是公眾在環境保護中的積極參與促使政府對其的態度由“壓制”向“合作”轉變，雙方間逐步形成良性互動關系，這使公眾權益在環境決策中的落實具有可操作性。

余 論

綜上所述，生態文明建設中的公眾參與是在一定的經濟體制、政治體制和其它體制中進行的，這些體制的改革和發展必然影響到公眾參與的演變和發展。改革開放以來我國在政治、經濟、文化和社會等各領域所取得的進步的確為公眾在生態文明建設中的參與創造了有利條件，使之呈現新的特點和趨勢。“公眾參與制度為環境問題的解決提供了有效的制度路徑，也有力地促進了環境管理民主化的進程。”[10]

在此基礎上，我們可以清楚地看到，公眾參與作為一項系統工程是非常需要政府和公眾的共同配合和努力的。對政府而言，要有所作為。“政府在引導公眾政治參與由無序走向有序、由低級走向高級的過程中是居于主導地位的。沒有政府的組織與引導，意味著公民政治參與沒有足夠的法律依據和規范，沒有明確的目標與指向。”[11]所以，政府要不斷創新理念、調整行為，在生態文明建設中勇于“發動群眾”，為公眾參與提供制度支撐和法律保障，健全信息公開機制、積極回應機制、救濟機制、監督機制和利益平衡機制等各方面機制，防止公眾參與在實踐操作中的“有名無實”。對公眾而言，要“喚起民眾”。僅憑一時的熱情和沖動難以保證公眾參與的持續性，僅將對環保的關注和參與行動囿于眼前利益和自身利益，缺乏全局規劃和長遠目標也無法確保公眾參與的深度，所以公眾要主動拓寬環保知識面，增強環保責任意識，提升環保素養和技能，提高自身的參與意識和能力。總之，我們只有把握生態文明建設中公眾參與的新趨勢，才能應對挑戰、化解危機，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。

[1]丹尼爾·A·科爾曼.生態政治：建設一個綠色社會[M].梅俊杰,譯.上海：上海世紀出版集團,2006：38.

[2]J.B.Foster.The Vulnerable Planet:A Short Economic History of Environment[M].New York：Monthly Review Press,1999：149.

[3]鄭旭文，等.利益多元化背景下公眾參與公共政策制定的功能[J].北京工業大學學報，2013(1)：46.

[4]蘭玲，等.淺論環保公眾參與[J].湖北社會科學，2011(1)：116.

[5]王旎.推進兩型社會建設環境保護公眾參與的對策建議[J].環境保護，2009(6)：47.

[6]毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1318.

[7]蔡定劍.公眾參與：風險社會的制度建設[M].北京：法律出版社，2009：354.

[8]王錫鋅.公眾參與和中國新公共運動的興起[M].北京：中國法制出版社，2008：14.

[9]劉鑒強.中國環境發展報告（2013）[M].北京：社會科學文獻出版社，2013：26.

[10]嚴音莉.環境保護公眾參與制度研究[J].法制與社會，2012(10下)：48.

[11]魏星河，等.當代中國公民有序政治參與研究[M].北京：人民出版社，2007：174.