我國西部資源枯竭型城市轉型分析*

楊正元

（定西師范高等專科學校政史系，甘肅定西743000）

資源型城市是指以本地區的自然資源的開發、加工為主導產業的城市類型，包括礦業、森工、石油等主導產業型資源型城市。我國的資源型城市大多是隨著計劃經濟的發展而興起壯大的，為我國工業發展和社會進步做出了巨大的貢獻。2007年，發改委、國土資源部、國務院振興東北辦會同財政部等單位，完成了《我國資源型城市和資源枯竭城市界定研究》的項目，國務院公布了首批12 個資源枯竭型城市。國務院先后于2008年和2009年兩次公布了共計44 個資源枯竭型城市，［1］其中包括了西部資源枯竭型城市。

一、我國資源枯竭型城市的主要特征

（一）我國資源枯竭型城市的總體特征

1、資源臨近枯竭或已經枯竭，影響城市持續發展

自然資源大多具有不可再生性，或形成周期很漫長。特別是礦產資源屬于不可再生性資源，具有一定的區域分布性，存儲量有限，因此，礦產資源的開發受制于資源存儲量和已開采量，具有不可持續性。資源型企業，特別是礦業資源型城市的發展具有不可逆轉的衰亡過程。資源型城市一般都會面臨自然資源臨近枯竭或已經枯竭，城市發展遭遇“瓶頸”，不得不改變對資源的過度依存，改變過于單一的產業結構，實現多元化產業結構的經濟轉型之路。

2、產業結構單一，影響我國整體經濟

產業結構是指各產業的構成和各產業之間的聯系和比例關系。一個地區經濟發展的好壞與產業結構的優劣和合理性具有很大的關聯度。很多資源型城市是在資源開發的基礎上建立和發展起來的，其主導產業必然是資源的開采、利用和加工產業。在我國計劃經濟時期，資源型城市的發展之路就是為全國經濟的發展提供能源和材料，與其主導產業相關的第二產業比重過大，與城市發展密切相關的第二、三產業發展不足，造成產業結構單一、不合理。隨著可開采資源存儲量的逐漸減少，資源開采成本逐漸上升，資源型城市的主導產業面臨發展危機，如果沒有新的產業，城市就難以發展和維繼。在我國經濟的總體發展中，資源性城市如果不能維持經濟發展總量和創造新經濟增長點，就會與我國經濟發展方式不同步，進而直接對我國總體經濟總量增長造成影響。

3、生態環境惡化，制約著城市的可持續發展

近年來，我國的空氣污染非常嚴重，并不斷加劇，不得不引起高度關注。衡量生態環境惡化的一個直觀指數就是空氣綜合污染指數，它可以明確、定量地反映一個地區生態環境惡化的程度。2004年，國家環保總局從重點監護的113 個城市中，公布了十大空氣污染指數最大的城市，它們分別是:臨汾、陽泉、大同、石嘴山、三門峽、金昌、石家莊、咸陽、株洲和洛陽。［2］2005年，國家環保總局公布的空氣污染指數最大的十個城市分別是:臨汾、陽泉、大同、金昌、自貢、株洲、重慶、焦作、長治、攀枝花，這些城市大部分都是資源型城市，其中煤炭資源型城市占了很大比例。自然資源與生態環境是資源型城市可持續發展的基礎和保障，生態環境的惡化已經成為制約資源型城市可持續發展的首要問題。從某種角度來說，我國資源枯竭型城市的發展更是以犧牲生態環境為發展代價的。

4、社會保障體系保障力不足

資源型城市大都是以先有企業、后有城市的方式建立起來的。為了承擔社會服務功能，企業不得不投資興辦學校、醫院等社會公益事業機構，以此來確保企業能夠正常生產經營。資源型城市社會保障體系保障力不足有其特殊性，主要表現為以下兩個方面:第一，社會保險基金積累不足，統籌的范圍不足。由于企業經營效益下滑、地方財政困難，社會保險基金積累時間短，各地保險基金積累率的差距較大，資源型城市的保險基金的積累率和范圍都達不到國家規定的標準。第二，社會保障基金的保值、增值能力差。這也是我國社會保障基金面臨的主要問題。我國社會保障基金的保值方式太少，只能是國債投資和銀行利息，加上貨幣貶值、通貨膨脹等原因，社會保障基金很難保值，更談不上增值。

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（二）我國西部資源枯竭型城市的特征

據中國礦業網的統計，在資源枯竭型城市中，西部城市占四分之一。西部資源枯竭型城市除了具備一般資源型城市的特征外，還具有其自身特征，表現如下:

1、西部地區資源型城市資源占有率比重大

中國西部是自然資源富集地區，其中，全國礦產資源的三分之二在西部。國家將其定位于資源型城市，以資源支持中東部發展，西部地區是我國資源和能源基地。同時，由于西部地區主要是農牧業區，土地產出較低，西部資源型城市也是西部區域經濟增長點和增長中心。

2、對于社會穩定意義重大

相比較中東部地區，西部資源枯竭型城市由于少數民族眾多、地處邊疆，其發展的好壞對于處理好民族關系和國家關系，社會穩定意義非常重大。我國西部地區幅員遼闊，約占全國總面積的71%，與多個國家和地區接壤。有些西部資源枯竭型城市直接和其他國家接壤。要解決我國民族問題和國家問題，西部資源枯竭型城市的發展應當引起重視。

3、生態環境極其脆弱

我國西部的大部分地區處于生態脆弱帶上，西部資源型城市也不例外。西部資源枯竭型城市處于西部生態脆弱帶上，不但對于來自本生態系統外部的干擾抵抗力非常微弱，而且極易遭到生態內部破壞而失衡，因而難以保持本生態系統的穩定性和持久性。生態環境遭到破壞后，恢復難度大，或不能再恢復到原初生態。由于長期不合理的開發利用，我國西部生態脆弱區生態環境急劇惡化。我國的黃土高原和北方土地沙化、石化和荒漠化就是生態脆弱區生態結構遭到破壞，難以恢復的典型例子。

4、發展力嚴重不足

西部資源枯竭型城市發展力嚴重不足，主要由以下原因造成:第一，城鎮化的被動性。許多西部資源型城市是在發現資源后才興建的城市，其城鎮化具有很大的被動性，缺乏主動性因素。第二，創業自主性差。西部地區的農民或牧民是通過城市擴張和征地被動地由農民轉變為工人，而不是主動創業，創業自主性差，造成轉型困難。第三，企業自身原因。西部資源型城市的產業同其他資源型城市一樣，因為產業的發展都要依托資源，專業化程度不高，造成產業結構非常單一，關聯性不高，一旦需要發展新的產業，技術和人力均會不足。

二、我國西部資源枯竭型城市轉型難的原因

隨著資源型城市資源的枯竭，資源型城市轉型問題成為熱點，但轉型遇到的困難也很大。西部資源枯竭型城市的轉型困難有其特殊性，主要受制于以下幾個方面原因:

（一）粗放式開采方式的延續

西部資源枯竭型城市的最初定位是作為國家資源和能源基地進行發展，采用粗放式資源開采方式，很少采用先進技術進行技術升級改造，沒有將資源性產業向縱深發展，甚至掠奪式開采，開采浪費嚴重，這種開采方式還在延續，造成的影響不可能在短期內消除。

（二）資產投資大，重復利用率低

資源枯竭型城市機器設備專業程度較高，固定資產投資大，產業轉型后很難應用到其他領域。由于西部資源枯竭型城市發展資金和后勁不足，如果進行其他產業創建和開發，這些固定資產，特別是機器設備將會被遺棄。由于發展資金不足、為了避免浪費等原因，西部資源枯竭型城市沒有形成新的支柱產業，保持了資源性產業的單一產業結構，一定程度上為了提高資產利用率而很難做到轉型。

（三）城市職能企業化

我國西部相對于中東部來說，人口較少，可從事農業的土地比較有限，因此西部城市較少，西部資源型城市的出現成了西部城鎮化的方式之一。在礦區的建設初期，資源型企業不但承擔著城市從無到有的創建功能，而且要承擔起城市建成后的社會管理職能，任務重，工作多，所需配套資金巨大。因此，西部資源枯竭型城市由于受到受計劃經濟體制的影響，企業職能替代了城市職能，企業功能等同于城市功能，城市職能企業化。

（四）人才外流非常嚴重

西部資源枯竭型城市由于區位較為偏遠，發展后勁不足、生態環境惡化、社會保障差等社會問題，導致了原有的科技人才和管理人才的外流，出現人才需求的缺口。

（五）企業人員問題解決難度大

在資源枯竭型城市發展中，隨著資源的減少和枯竭，作為主導產業的資源型產業不得不縮減規模，企業生產經營問題日漸突出，所需生產、管理人員數量持續下降，失業問題逐漸嚴重。西部資源枯竭型城市企業人員由于其地處偏遠地區，工作技能單一，文化素質相對較低，在重新擇業中不能滿足其他行業的用人需求，或很難就近擇業，這在西部資源型城市轉型較慢和不太成功的情況下更為明顯。

三、我國資源枯竭型城市轉型的成功先例

上世紀80年代，我國相關部門就已經展開了資源型城市的轉型探索。2001年，國務院確定了東北地區的阜新市作為全國第一個資源枯竭城市經濟轉型試點城市。2003年，黨中央、國務院又作出重大戰略決策，振興東北等老工業基地，其中包括了東北資源枯竭型城市的轉型決策。結合我國的實際情況，阜新市、大慶市、伊春市、遼源市等作為轉型典型試點城市，確立了以石油、森工、煤炭等傳統工業產業為主，發展多種新興產業的轉型嘗試。

這些轉型試點城市都先后制定、實施了相應的轉型政策，投入了大量資金和人力，并取得一定的轉型成績，獲得了寶貴的經驗。阜新市以建設“現代農業”作為創建新興產業的突破口，將農業產業化作為主導，發展壯大了原來的資源型產業，還相繼創建了包括節能、環保型輕工業等支柱性產業，如:電力、食品、電子、服裝等新興產業。焦作市作為典型煤炭資源型城市，也做出了經濟結構轉型的戰略決策部署，由煤炭資源型城市轉變為綜合性工業城市和山水園林型旅游城市。伊春市利用自身良好的旅游資源，創建了新型的森林生態旅游業，既保護了生態，又發展了清潔型旅游業，可謂一舉兩得。大慶市通過經濟轉型，保留了以往單一的石油開采業，通過發展深加工業，乙烯、內烯、芳香烴等產業鏈條全面展開，并不斷開發出各種石油精深加工產品。白銀市依托原有的傳統開采業，積極促進產品數量的增長，并發展高新技術產業，向精加工產業方面積極轉變。白山市依托原有產業，積極發展原有產業的相關聯產業，主要通過拓展多種融資渠道，招商引資，加強項目建設，發展和帶動了服務業。

四、我國西部資源枯竭型城市轉型的基本對策

在我國西部資源枯竭型城市轉型中，應緊密結合西部資源枯竭型城市特有的實際情況，首先考慮在不繼續破壞生態治理的前提下，著重利用現有的資源型產業來謀求發展，重點做到運用國家政策，通過多渠道融資，加強人才培養和科技創新，大力治理生態環境，逐步構建多元化產業結構，實現城市發展的轉型跨越和可持續性發展。具體做法如下:

（一）大力、科學治理生態環境

由于西部生態環境的整體脆弱性，再加上企業的發展也要依托良好的生態環境，西部資源枯竭型城市更應該加大生態環境的治理力度，這就要求做到無破壞開采、可持續開采，邊開采邊治理;做到整體開采治理、科學治理。在生態環境的治理中還要做到大量的人力、資金投入，做到長期性和持久性治理。資源枯竭型城市生態環境治理的一個主要問題是因采掘而產生的生態環境破壞問題，例如:露天礦的治理問題是一個難點和重點，露天礦坑如果失去治理，將會造成災難性的后果。如果各種地表水，包括工業污水涌入礦坑后，通過地下水循環系統，將會對地下水質造成嚴重污染，甚至影響飲用水的水質安全。這就要求從源頭來治理，首先要對礦坑進行回填、覆土處理，盡量恢復原來的地質、地貌;其次要減少污水排放量和做到凈化后排放:再次，就是要做好排污凈化監督工作。

（二）積極開發生態產業

在產業結構調整中，評價新的產業在經濟增長中的作用時，要以兩個方面的要素作為參照，一是該產業的產值量，二是其與支柱產業的相關聯度、合理度。在選擇城市支柱性產業時，西部資源枯竭型城市要注意其區位因素、現存資源狀況、生產要素的優劣、市場廣度等確定城市的中、長期發展戰略，更應該將生態要素放在首位，努力打造生態產業，如農業、旅游業等，作為主導產業之一。

（三）發展高新產業

在促進產業結構優化和產業升級方面，要引進高新技術，充分利用信息優勢，走改造和發展同步進行的路子。對于西部資源型城市而言，一是發展和改造原有的資源型產業。要在原有的資源型產業基礎上，引入高科技技術，在開采和加工中講求效率性和科學性，避免資源開采浪費和環境污染。二是發展相關產業。要在原有的資源型產業的基礎上，發展相關新型產業，如精深加工、技術輸出、服務輸出等產業。通過上述途徑，縮小西部資源枯竭型城市與我國以及發達國家和地區的技術差距，以引進先進技術為主、自主研發為輔來取得技術創新，使自身快速地積累資本，改善產業結構和提高技術結構的水平。［3］

（四）大力發展私營經濟

在資源型城市的經濟結構中，占絕對比重的經濟成分是國有經濟，私營經濟成分較少，導致了經濟轉型動力不足，西部資源枯竭型城市也不例外。私營經濟一般規模較小、數量多，分布領域較廣，具有自身的優勢，如市場適應能力較強，經營方式轉換方便、管理機制靈活、吸納勞動力較多等。因此，在西部資源枯竭型城市勞動力素質較低、人員過剩，農業人口較多的情形下，對于政府而言，要為企業和培育新產業創造最有利于市場競爭的外部環境，并建立規范的企業退出機制，［4］通過政府政策支持，還要為私營企業提供貸款、優惠政策，鼓勵和發展私營企業，帶動西部資源枯竭型城市經濟向多元經濟形態轉型。

（五）加快科教興城戰略

科學技術在經濟轉型中發揮著至關重要的作用。要改變西部資源枯竭型城市粗放型經濟增長方式，就必須鼓勵企業自主科研和大量引進先進的、實用的技術，使經濟增長方式轉變為科學型、集約型。這就需要做到以下幾點:一是為技術的研發和引進提供相關的政策、法律保障。這樣才能化解技術研發和引進中產生的法律問題，及時化解糾紛，促進技術的合理使用，使技術轉化為效益。二是在教育中要加強科教興城作用的宣傳教育。西部資源枯竭型城市針對自身的特點，更應該重視科教作用的宣傳，為長遠發展做好鋪墊。

（六）吸引資金和人才

外部資金的投入往往會帶來先進的科學技術、管理經驗和經營理念。西部資源枯竭型城市的重工業基礎比較雄厚，擁有大量閑置的廠房和可利用的土地以及剩余的下崗勞動力等資源，這些也是吸引外資和人才的重要因素。資源枯竭型城市在吸引外資時應揚長避短，逐步形成多樣化的生態產業結構，［5］西部資源枯竭型城在引進資金和人才時更應該抓住機遇，為資金和人才提供中東部更為優惠的政策。

［1］劉呂紅.西部資源枯竭型城市轉型路徑選擇及政策設計［J］.青海社會科學，2009，（6）.

［2］王靜.資源枯竭型城市經濟轉型問題研究［D］.西北師范大學碩士論文，2011.

［3］楊利雅.資源枯竭型城市生態補償機制研究［J］.東北大學學報，2008，（5）.

［4］王楊，雷國平，劉兆軍.煤炭資源枯竭型城市土地可持續利用動因分析［J］.經理地理，2010，（7）.

［5］冷艷菊.資源枯竭型城市轉型的文化思考［J］.城市文化，2011，（5）.