海南熱帶雨林保護(hù)法律制度建設(shè)探討

文芳

(海南大學(xué)，海南 海口 570228)

海南擁有豐富的熱帶資源，尤其是熱帶雨林。熱帶雨林就像地球上的大型空氣凈化機(jī)，素有“地球之肺”的美名。熱帶雨林水汽豐沛，是地球水循環(huán)的重要組成部分，還具有豐富的生物多樣性，是寶貴的動(dòng)植物基因庫(kù)。然而海南的熱帶雨林面臨著迅速消減的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，對(duì)此，相應(yīng)的保護(hù)規(guī)范與制度建設(shè)則明顯不足。

1 海南熱帶雨林的現(xiàn)狀分析

海南是我國(guó)唯一的熱帶海島，熱帶雨林非常豐富，但是近年來(lái)，熱帶雨林遭到巨大的破壞。資料顯示，海南省熱帶雨林面積由解放初85 萬(wàn)hm2，減少到目前的9 萬(wàn)hm2，減少了92%。僅過(guò)去十年間，海南中部的熱帶雨林就減少了7．2萬(wàn)hm2［1］。

海南在全面禁伐天然雨林之前，天然雨林的破壞主要來(lái)自高強(qiáng)度的采伐。可是近十年來(lái)，受到漿紙林、橡膠林和其他經(jīng)濟(jì)林發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，大面積的熱帶雨林遭到砍伐，海南熱帶天然林和次生林正面臨新一輪威脅［2］。

熱帶雨林被毀，從海南局部來(lái)說(shuō)，可導(dǎo)致本地區(qū)小氣候條件的惡化，造成水土流失等生態(tài)問(wèn)題，嚴(yán)重地影響區(qū)域性工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和降低人民生活質(zhì)量;從全球范圍來(lái)說(shuō)，將導(dǎo)致大氣溫室氣體濃度(特別是二氧化碳濃度)升高，從而直接導(dǎo)致全球變暖以及生物多樣性降低、遺傳基因資源喪失等嚴(yán)重生態(tài)災(zāi)難。

2 海南熱帶雨林保護(hù)制度中存在的問(wèn)題

2．1 熱帶雨林保護(hù)法律制度不健全

2．1．1 熱帶雨林保護(hù)的立法缺陷

盡管熱帶雨林具有特殊生態(tài)價(jià)值，但是我國(guó)并沒有一部直接保護(hù)熱帶雨林的法律法規(guī)。《中華人民共和國(guó)森林法》對(duì)熱帶雨林的保護(hù)也沒有明確規(guī)定。各地方法規(guī)中也沒有一部關(guān)于熱帶雨林保護(hù)的專門法規(guī)，只能在一些森林保護(hù)規(guī)范性文件中看見一些零散的條文［3］。如《海南省環(huán)境保護(hù)條例》中第三十一條規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，保護(hù)、恢復(fù)和發(fā)展森林資源。嚴(yán)禁采伐尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山、五指山、鸚哥嶺、阿陀嶺、七仙嶺和其他區(qū)域的熱帶天然林。嚴(yán)禁采伐水源林、沿海防護(hù)林。”這條法規(guī)中沒有直接提到熱帶雨林，但是海南的原始熱帶雨林主要分布在尖峰嶺等地，保護(hù)那里的熱帶天然林就相當(dāng)于保護(hù)了熱帶雨林。此外，1997年頒布的《海南省森林保護(hù)管理?xiàng)l例》對(duì)此也僅有原則性的規(guī)定。海南省曾制定了一部專門的法規(guī)來(lái)保護(hù)紅樹林卻沒有制定專門保護(hù)熱帶雨林的地方性法規(guī)，而熱帶雨林面臨的現(xiàn)實(shí)危機(jī)確有必要通過(guò)地方立法來(lái)解決。

2．1．2 相關(guān)立法多是原則性規(guī)定，缺乏可操作性

《海南省森林保護(hù)管理?xiàng)l例》中第四條規(guī)定:“本省林業(yè)建設(shè)實(shí)行以營(yíng)林為基礎(chǔ)，保護(hù)、恢復(fù)與發(fā)展并重的方針，保護(hù)、恢復(fù)山區(qū)熱帶天然林，建設(shè)沿海防護(hù)林，發(fā)展速生豐產(chǎn)林，提高森林覆蓋率。”條例中雖也提到了熱帶天然林的保護(hù)和恢復(fù)，但是卻沒有提出很明確的措施和辦法。如第二十三條規(guī)定:“禁止采伐尖峰嶺、五指山、七指嶺、佳西嶺、南開嶺、壩王嶺、吊羅山、黎母山、鸚哥嶺和其他區(qū)域的熱帶天然林。”這些條款中只是規(guī)定要禁止砍伐熱帶雨林，要加強(qiáng)保護(hù)，但是卻沒有提出很具體的、可操作性較強(qiáng)的保護(hù)措施。

2．2 熱帶雨林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

海南省政府早在2008年印發(fā)的《關(guān)于建立完善中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試行辦法》就規(guī)定，自2008年起力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間，將海南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的標(biāo)準(zhǔn)從每年5 元/畝提高到20 元/畝［4］。但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低是目前森林生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中最現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問(wèn)題。過(guò)低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有反映出森林固有的生態(tài)價(jià)值，是難以阻止人們對(duì)森林經(jīng)濟(jì)利益的追求的。因此，提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是森林生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)生態(tài)效益和生態(tài)安全等價(jià)值追求的需要。

2．3 REDD 機(jī)制下的林業(yè)碳匯交易制度缺失

在國(guó)際氣候談判中，REDD 機(jī)制是CDM(CDM 是《京都議定書》唯一與發(fā)展中國(guó)家有關(guān)的靈活機(jī)制，指發(fā)達(dá)國(guó)家可以通過(guò)與發(fā)展中國(guó)家開展項(xiàng)目合作，向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)，并將項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的溫室氣體減排量，用于完成發(fā)達(dá)國(guó)家的減排指標(biāo)。)機(jī)制的發(fā)展和創(chuàng)新，具體是指通過(guò)減少毀林和森林退化實(shí)現(xiàn)減排的一系列方法和行動(dòng)。研究顯示，REDD 減排的機(jī)會(huì)成本較其他減排措施而言要低得多。這種制度在巴西得到很好的應(yīng)用而且成果很顯著。但是，因?yàn)槲覈?guó)熱帶雨林面積相對(duì)較少，所以該制度并未引起足夠重視，因而我國(guó)目前還并沒有建立REDD 機(jī)制下的林業(yè)碳匯交易制度。

2．4 熱帶雨林保護(hù)的監(jiān)管機(jī)制不健全

海南熱帶雨林每年都在減少。據(jù)綠色和平組織稱，在2002年到2012年的十年間海南中部山區(qū)的熱帶雨林減少了7 萬(wàn)多hm2，據(jù)說(shuō)每?jī)商炀陀邢喈?dāng)于一個(gè)天安門廣場(chǎng)面積大小的熱帶雨林在消失。對(duì)如此嚴(yán)重的破壞，有關(guān)熱帶雨林保護(hù)部門并沒有及時(shí)做出反應(yīng)和采取措施。這跟熱帶雨林的分布與監(jiān)管不力有很大的關(guān)系。海南島的熱帶雨林主要分布在一些原始山嶺中，那里的居民一直都是靠山吃山，毀林開荒、毀林種植熱帶經(jīng)濟(jì)作物、毀林種膠、大面積種植經(jīng)濟(jì)林的情況比較普遍。但是對(duì)于這樣的毀林現(xiàn)象當(dāng)?shù)鼐用袷遣粫?huì)上報(bào)政府部門的，而林業(yè)保護(hù)工作人員也不可能及時(shí)知道原始熱帶雨林里的毀林現(xiàn)象。這樣的監(jiān)管機(jī)制很不健全，導(dǎo)致相應(yīng)的保護(hù)工作也很難開展。

3 海南熱帶雨林保護(hù)法律制度的完善

3．1 健全熱帶雨林保護(hù)的相關(guān)法律

3．1．1 制定專門性質(zhì)的地方性保護(hù)法規(guī)

海南省的地方法規(guī)中很少涉及到熱帶雨林的保護(hù)問(wèn)題，要加強(qiáng)相關(guān)的立法，參照紅樹林保護(hù)來(lái)制定一部專門的地方性法規(guī)來(lái)保護(hù)熱帶雨林。同時(shí)應(yīng)該在法律條文中明確規(guī)定禁止毀壞原始熱帶雨林種植熱帶經(jīng)濟(jì)作物，尤其是禁止在雨林中種植對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的橡膠樹、桉樹等樹種。

3．1．2 制定可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)

強(qiáng)化現(xiàn)有法規(guī)的可操作性。例如，明確規(guī)定禁止砍伐熱帶雨林，加強(qiáng)懲罰力度，提高違法成本。禁止在原始熱帶雨林地區(qū)種植其他經(jīng)濟(jì)林木。要讓這些法規(guī)有具體的可操作性，這樣才能更好地發(fā)揮法律作用來(lái)保護(hù)熱帶雨林。

3．2 提高熱帶雨林的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

第一，要加大政府的資金投入，制定動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各地區(qū)熱帶雨林分布的具體情況來(lái)分配資金，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)民眾護(hù)林的積極性。第二，補(bǔ)償方式要從單一走向多元，除了資金上的補(bǔ)償外還要給予政策扶持，尤其是對(duì)于熱帶生態(tài)保護(hù)林的經(jīng)營(yíng)者和管理者應(yīng)給予優(yōu)惠政策傾斜，減免類似林業(yè)保護(hù)建設(shè)費(fèi)等費(fèi)用，減免稅收，以調(diào)動(dòng)生態(tài)林經(jīng)營(yíng)者的積極性。第三，要擴(kuò)展資金的來(lái)源。除財(cái)政撥款外，也可以向受益者收取一定的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，還可以設(shè)立生態(tài)法人向國(guó)際組織募集生態(tài)補(bǔ)償基金。

3．3 建立REDD 機(jī)制下的林業(yè)碳匯交易制度

首先，要積極建立REDD 機(jī)制下的林業(yè)碳匯交易制度。同時(shí)，積極主動(dòng)參與并努力影響有關(guān)REDD 的談判，獲取更多的國(guó)際融資，促進(jìn)雨林的恢復(fù)和發(fā)展。要建立統(tǒng)一權(quán)威的交易規(guī)則和交易標(biāo)準(zhǔn)［5］，將國(guó)際碳交易市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合起來(lái)，聯(lián)合多方力量，加強(qiáng)對(duì)林業(yè)碳匯交易標(biāo)準(zhǔn)、交易規(guī)則、交易軟件系統(tǒng)的研究和論證，形成全國(guó)統(tǒng)一的林業(yè)碳匯計(jì)量和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系，提升我國(guó)在全球碳匯市場(chǎng)上的話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

3．4 完善熱帶雨林保護(hù)的監(jiān)管機(jī)制

要加強(qiáng)熱帶雨林的監(jiān)管工作，設(shè)立特定的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督管理熱帶雨林，使其能在熱帶雨林遭到破壞的第一時(shí)間內(nèi)得到詳細(xì)的信息，并及時(shí)做出反應(yīng)。保護(hù)熱帶雨林單靠法律是不行的，還需要建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管體制，使其不受地方政府的控制，不隸屬地方行政機(jī)關(guān)。只有建立這樣獨(dú)立的垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)制，才能更好地發(fā)揮其保護(hù)熱帶雨林的作用。

4 結(jié)語(yǔ)

熱帶雨林是世界上最復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)之一，在生態(tài)環(huán)保中的價(jià)值和作用是十分巨大的，對(duì)海南熱帶雨林的保護(hù)非常必要。只有完善對(duì)海南熱帶雨林的法律保護(hù)，才能更好地維護(hù)海南地區(qū)乃至全國(guó)的生態(tài)安全。

［1］高程達(dá)，等．熱帶雨林的生態(tài)特點(diǎn)和保護(hù)對(duì)策［J］．熱帶地理，2011，(1)．

［2］陳文輝．試析海南環(huán)境問(wèn)題及環(huán)境法制建設(shè)［J］．湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(2)．

［3］馮永鋒．海南省熱帶雨林現(xiàn)狀［J］．綠色和平，2012，(3)．

［4］曹明德，萬(wàn)麗麗．論森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償制度［C］．2004年中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)年會(huì)論文集，2004．

［5］程宇航．巴西雨林的保護(hù)措施——REDD［J］．老區(qū)建設(shè)，2011，(9)．