村委會與黨支部的互動關系研究*

劉麗艷

(中央民族大學民族學與社會學學院，北京100081)

一、村黨支部與村委會產生的背景

對村黨支部和村委會的權力博弈進行分析之前，有必要對這兩個基層管理組織的發展歷程進行一個簡短的梳理，以幫助我們更好地理解兩者的關系。

(一)村黨支部與村委會的產生歷程

村委會其實是農村比較年輕的組織，如果把它看作是農村地區的上層建筑，那么它的產生就可以看作是經濟基礎變動的結果。1978年，安徽鳳陽小崗村的土地承包到戶啟動了整個農村的經濟體制改革，為整個農村經濟體制的轉變吹響了號角。在此之后，家庭聯產承包責任制開始取代人民公社制，這一轉變使得農村原有管理體制的功能迅速退化，原有的集經濟功能與政治功能于一體的生產隊名存實亡，鄉村的公共事務陷入癱瘓之中，國家與鄉村的聯系出現了“梗阻”。［1］原有村級組織的癱瘓使農村一下進入了“失范”狀態，社會治安出現惡化，公共資源大量流失，計劃經濟年代積累的公共財產被分解一空。原本井井有序的農村管理突然之間陷入了管理真空的混亂情形。正是在這樣的政治危機之下，鄉村開始出現了自救的組織——村委會，來管理本村的公共事務。

村委會是農村自發成立的非政府組織，是一種自下而上的權力，是農民在變革時所做的一種本能反應，但是當這個村級組織開始發揮其社會功能的時候，政府開始將其納入國家正規化的管理體制。1983年，中共中央、國務院聯合發出了《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，要求全國各地成立村委會，鄉村民主由此進入了行政主導的時期［1］。1986年，中共中央、國務院再次聯合發布了《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，明確將村委會的作用概括為“自我教育、自我管理、自我建設、自我服務”四個方面。從1987年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》再到2010年對其進行修訂，國家對村委會最基本的界定一直都沒有改變。新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”。

可見，不管是成立早期還是現在，村委會一直以村民自治的形象出現，是農村“最高”的權力組織，但是隨后頒發的條例，卻使這一形象發生了悄然改變。1999年，《中國共產黨農村基層組織工作條例》頒發，把黨支部的概念更廣泛地引入農村。該條例第九條第3款規定，黨支部的主要職責是“領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權”。這就暗含著，村委會在農村正式權力排名中的下降，村委會在農村有了自己的“上級”。

(二)村黨支部與村委會矛盾的根源

在農村的權力結構中，當以村委會選舉為代表的以“自下而上”為特征的變量被嵌入到傳統的“自上而下”的權威結構中，就形成了“自上而下”和“自下而上”的兩種邏輯并存［2］。這便是兩者矛盾的根源。當前村級組織不僅事實上擔負著大量上級布置下來的行政事務，而且必須完成這些行政事務。如此一來，村黨支部便不自覺地被定位于代理上級任務的位置。在真正民主選舉的情況下，鄉鎮必須掌握自己對村支部的授權能力，以使村支部對自己負責，并因此來讓村支部督促完成自己布置下去的任務［3］。但是村委會是由村民選舉而產生的，要對村民負責。兩者所應對的事務是不同的。這樣很容易使兩者陷入對立之中，導致在同一場域進行博弈，其實質在于爭奪實際的村莊事務管理權，以及由此而帶來的村莊權力資源。細化博弈的原因，可以分為以下三個方面:

首先，兩者身份產生的來源不一樣。《中國共產黨農村基層組織工作條例》第二章第5條規定:“有正式黨員3名以上的村，應當成立黨支部;不足3名的，可與鄰近村聯合成立黨支部。黨員人數超過50名的村，或黨員人數雖不足50名，但村辦企業具備成立黨支部條件的村，因工作需要，可以成立黨的總支部。黨員人數100名以上的村，根據工作需要，經縣級地方黨委批準，可以成立黨的基層委員會;村黨委受鄉鎮黨委領導。村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會選舉產生”。而《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條規定:“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。其第十二條規定:“村民委員會向村民議會、村民代表會議負責并報告工作”。

其次，兩者領導權力的定位不夠明確。從前面提到的有關農村基層權力機構規定的兩個條例中，在正式的制度安排中，我國農村實行的是二元的權力結構制度，即村黨支部和村委會。根據條例，黨支部是農村基層工作的領導核心，負責對農村工作進行全面監督與領導，負責向農村社區傳達黨的路線、方針及政策并協助其貫徹，領導并支持村民委員會行使職權;另一方面，村委會負責農村社會具體的公共事務和公益事業。看似圓滿的規定，往往在實際執行中發生不一樣的理解與執行。在相關規定中，沒有對兩者進行明確的權力劃分，究竟誰才是實際的最高權力者，只是暗示了村委會與村黨支部之間領導與被領導的關系。這種暗示性的權力定位，常常讓身處其中的“當權者”迷惑。

再次，兩者的職責界定不明，現實操作性不強。在現實執行中，村委會與黨支部的邊界并不十分明顯，很容易造成對村黨支部和村委會概念的混淆。在以上兩個條例的規定中，關于黨支部的具體職責運行并沒有詳細的規定，但是卻對村委會的職能進行了較為詳細的界定。這就意味著從某種程度上講，村委會才是具體的村莊權力執行者，黨支部的職能發揮要通過村委會這一中介。筆者認為這兩個條例的執行暗含一種較為理想化的假定，即村黨支部和村委會在農村工作中相互配合，相互監督，共同為村民服務。但實際過程中，村莊事務決定權始終是一個不能規避的話題，究竟是黨支部決定還是村委會做主，是現實中不得不面對的主題。作為村主任認為，“我是被村民選舉上來的，村委會本就是自治組織，我才是一把手，村莊事務我來決定”，但是支書認為，“我代表的是領導核心，一切事務應該報批，由我來決定”。

二、鷸蚌相爭——村委會與黨支部的權力博弈

(一)村委會與黨支部的權力結構模式

村委會與村黨支部是政治選舉的結果，不管是村支書還是村主任都是經歷了村莊初次博弈之后的掌權者。兩者其實代表了村莊中不同的利益群體，在村莊中都擁有自己的支持者。黨支部和村委會的博弈，是其代表的利益群體的博弈。兩者的博弈是對權力資源的一種爭奪。為了爭奪資源，兩者往往互不相讓、拉幫結派，在一些村，村公章、辦公室、賬本、大學生村官等都成為權力的代碼符號。更有甚者，煽動村民制造矛盾，為對方的工作設置障礙。［4］

爭奪權力資源而產生的博弈往往產生五種不同的后果:第一種是黨支部的權力越來越大，一枝獨秀，村委會被架空;第二種是村委會的權力越來越大，出現越權行為，黨支部有名無實;第三種是黨支部與村委會勢力相近，兩者輪流掌權，使得整個村莊陷入混亂的權力爭奪狀態;第四種是黨支部與村委會達成某項共識，和平相處，兩者形成不同的管理領域，各行其是;第五種是黨支部與村委會完全合并，由同一批人共同擔任，共同行使職能。前面三種狀態是兩者之間博弈的不良結果，不管是黨支部還是村委會在最終博弈中占據有利地位，都會對村莊的正常運行產生不良影響。第四種是一種較為理想的模式，可以保證村莊事務的順利運行。第五種狀態可以說是一種“一肩挑”的模式，這種模式目前尚處于探索試用期，并已經被一些地方試用。例如山東省聊城市1999年在全市6487個村大規模試驗了村支書參選村主任的辦法，結果全市有4933名村支書當選為村主任，占新選村主任的77．1%［3］。

從2010年7月至2012年7月，筆者曾經在北京市Y村擔任社區工作者，兩年的基層工作，讓筆者對黨支部與村委會有了十分詳細地了解，同時亦引發了筆者深深的思索。

(二)Y村的結構模式

房山區Y村是一個黨支部與村委會完全并合的村。在該村，村支書和村主任由一人擔任，黨支部內的支委同樣也是村委會中的委員，名義是兩套班子，實則是一套人馬。這種情況一方面促進了村級管理層的和諧，極大的提高了管理機構的辦事效率。另一方面，卻帶來了權力的膨脹。村支書和村主任都是同一人，這意味著村莊的權力其實集中在一人手中，對基層的民主建設帶來了一定的威脅。

曾經有一次，一位村民因不同意拆遷而惹怒了書記，書記大喊“我才是這里的一把手，我就是黨支部，我就是村委會，這個村我說了算，人家都同意，你憑什么不同意”。村內的一切事務，爭取書記的同意是必須經過的一道程序。有關這個村子的一切，都被這個“強勢”的書記牢牢地操控在手里。

Y村確實是由這位書記的強勢帶領下致富的，村民也確實從致富中獲得了很大的好處，生活水平得到了大幅度提高。但是隨著全村經濟水平的整體提高，作為致富帶頭人的書記，慢慢把“功勞”當做了博取村內權力的籌碼，逐步掌握了村內外的一切事務，甚至用專權來博取自身的利益。

三、非體制精英與權力博弈

(一)關于農村精英的概念界定

1．相關研究對農村精英的界定

關于農村精英的研究，日本學者田原史起在其《日本視野中的中國農村精英:關系、團結、三農政治》中曾使用農村精英這一概念。所謂農村精英，是指在農村較有影響力、威信較高，可超乎私人利益，為公共利益、共同目標發揮帶動能力的個人或是在必要時能發揮這種潛在帶動的個人，并進而將農村精英區分為正式精英和非正式精英［5］。而在國內，賀雪峰、仝志輝將其劃分為體制精英和非體制精英，朱炳祥將其劃分為體制精英、宗族精英和經濟精英，陳文娟、蘇振芳將其劃分為保護型精英和贏利型精英，尹廣文將其劃分為傳統型精英、卡里斯馬型精英和法理型精英［6］。

2．本文對農村精英的界定

在本文中，筆者采用學者賀雪峰所劃分的體制精英與非體制精英的概念，來闡述農村精英對村莊權力博弈的影響。筆者認為在村莊的實際生活中，體制精英與非體制精英并沒有十分明顯的邊界。第一，兩種精英有著共同的形成來源——村民，二者雖然稱呼不一樣，但究其本源來說，他們有一個共同的身份，他們都是村莊中的村民;第二，兩者的角色并不是孤立固化的，非體制精英在一定途徑下可以轉化為體制精英，同樣，體制精英也可以轉化為非體制精英。這一途徑就是農村地區現行的村民選舉制度。可以說，體制精英是制度對非體制精英的接納，是非體制精英在制度安排中的延續。

非體制精英的概念在農村的發展有一個逐步擴大的過程，如果最初的非體制精英主要包括“兩委”之外的、以宗族為代表的傳統勢力，那么現在非體制精英則囊括了一批社會轉型所催生的“新人”。相對于傳統的非體制精英，他們未必來自于傳統意義上的、比較大的宗族或家族，他們的家族甚至在村莊中沒有任何影響，他們甚至可能本來不是村莊“內部”的人。但由于市場經濟的逐步深入，經濟體制的廣泛改革，農村社會新變化的出現，他們開始比其他村民占有更多的經濟社會資源，開始慢慢擴大在農村社區的影響，二元制的權力結構中發揮自己的作用。本文所涉及的體制精英主要指的是“新納入”的非體制精英。

(二)非體制精英與村莊權力博弈的關系

關于非體制精英對農村二元結構權力博弈的影響，大致可以分為以下幾種情形:第一種是非體制精英作為村黨支部和村委會的拉攏對象，作為兩者之外的第三股力量，他們支持哪一方將直接決定兩者誰是村中實際的最高權力統治者;第二種情形，村莊的體制精英共同借助非體制精英的力量，利用人情、宗族、姻親等，依靠個人魅力等手段，來踐行自己的正式權力［7］;第三種情形，非體制精英作為一種獨立的力量，不依從于兩者其中的任何一方，以自己的方式參與村中事務，發揮自身影響，并最終取代現有的體制精英。

第一種情形，非體制精英是二元權力結構中的焦點，往往產生于村黨支部與村委會勢均力敵的情況下。此時，不管是黨支部還是村委會都不能確定自身的“第一地位”，需要第三方的仲裁與支持。因此，兩者往往積極爭取非體制精英對自身勢力的支持，利用非體制精英在村莊里的影響力來縮減對手的勢力范圍。

第二種情形，村黨支部和村委會在具體權力執行中，由于其自身權威的喪失，往往需要借助非體制精英的力量來完成工作任務。非體制精英往往與體制精英進行討價還價，他們也樂于從這樣的交往中獲取蠅頭微利。例如，在一些村落中，體制精英在國家過度提取村莊資源的情況下進行村莊治理時會倍感為難，村民甚至可能漠視他們的影響而認可一些傳統的宗族或宗教精英對村莊公共事務的支配［7］。

第三種情形，非體制精英出于自身實力而逐步加大對村莊的影響，逐步取代現有的黨支部和村委會中的體制精英，自己成為領導者。

(三)非體制精英在村莊博弈中的崛起

房山Y村現在的權力構成，就是非體制精英在村莊博弈中崛起的結果。Y村是黨支部和村委會合并的模式，黨支部和村委會成員由同一批人擔任，并由L一人擔任村支書和村主任。L最初便是以非體制精英的身份，借助黨支部與村委會的權力博弈逐步上臺的。

L不能算是嚴格的Y村本地人。L的母親出生在Y村，后來因為婚嫁定居在河北涿州。L在25歲的時候來房山創建了一家建筑公司，并開始與住在Y村的舅舅B來往。由于L自身的精明能干，比較善于處理社會關系尤其是跟政府之間的關系，L開始承建房山的一些工程，公司規模也越來越大。

Y村曾經是該區遠近聞名的落后村，經濟的落后造成的不僅是貧窮，還有村支書和村主任在村內權威的下降。雖然兩者在村內的權威都不高，但并不意味著兩者之間沒有博弈。身為村主任的B一直在努力提高自己在村內的權威與聲望，時刻尋找取代村支書的機會。在L的公司規模擴大之后，B為了提高自己在村內的聲望，經常找自己的外甥L，把L作為自己爭取權力的“外援”。例如，讓L替村委會交電費，在某些需要政府支援的項目上請L幫忙。通過這樣的互動，B和L在村里的聲望不斷提高，B在非體制精英L的幫助下終于完勝村支書，實現了在村里說一不二的夢想。

也是在此時，房山開始與衛星城良鄉合并，合并之后的區政府重新選擇駐地。Y村剛好處于政府新駐地的旁邊，位于新城區的核心位置。在這樣的背景下，L瞄準了Y村土地所具有的經濟價值，并開始積極籌劃土地開發。恰逢此時，到了重新選舉的時刻。在選舉前，L抓住時機開始與村民進行頻繁的互動，不斷幫助村民在其公司就業。與此同時，L也開始宣傳自己的“治村”理想，向村民描繪Y村建設的新藍圖。就這樣，L在新的村民選舉中大獲全勝。緊接著，L開始頻繁向現有的黨支部施壓，不斷用自己的財力提高在村中的影響與地位。最終，在新的黨支部換屆選舉中，L再次高票當選。

可以說，L是典型的新型農村非體制精英，甚至按照傳統的對“自己人”的界定來看，L不是Y村的村民。L的母親雖然是本村的村民，但是她已因婚嫁而遷移別處，即使是L的母親也不能算是完全的Y村人。但L最終還是取勝了，其關鍵性的助力就是來源于黨支部和村委會之間的博弈。如果不是因為B要擴大自己的影響，L就不可能有與村民接觸的機會，更沒有機會為村民提供“幫助”。在幫助以B為首的村委會的過程中，L逐漸積累了自己在村內的權力資本。這樣的“幫助”越多，L在村內積攢的權力資本就越多，于是L再也不甘心擁有“體制外”的身份，開始加入權力的角逐中。最終，通過“幫助”村民，L成為了該村最大的權力贏家，成為了無可爭議的一把手。

在隨后的村莊生活中，只要涉及民主評議或民主選舉，L在Y村的得票率都是100%。在L帶來的經濟利益的驅動下，村中的多數人都很買L的面子，甚至某些監票的村民會幫L改選票。同時，L也被政府樹立為了帶領全村走向富裕、致富帶頭人的典型，成為了區人大代表。

Y村的例子證明現實中的非體制精英與體制精英之間并沒有明確的分界線，二者在一定條件下是可以轉變的。尤其是市場經濟的今天，農村地區更多呈現的是一種原子化的狀態(主要指北方及中部農村)［5］，這種狀態下的村民其實是松散的，他們之間的紐帶聯結是疏離而脆弱的。這種情況下，經濟利益會成為村民的首選。再加上黨支部和村委會“復雜”的關系，新型非體制精英的崛起也就不足為奇了。

四、結論

農村的二元權力結構是目前學術界較為認可的一種權力結構，本文主要分析了黨支部和村委會的關系，并引入新型非體制精英的概念作為兩者之間的影響變量。其實，多數情況下農村的權力結構呈現的是一種三元狀態，即村委會、黨支部和非體制精英。在村委會與黨支部權力博弈的過程中，作為第三者的非體制精英不容小覷。他們可能會激化或者利用這種權力博弈帶來的矛盾，造成兩委之間的不合，最終取代原有的體制精英，改變自己“非體制精英”的身份，取代現有的農村權力結構模式，實現與村委會、黨支部的完全融合。非體制精英轉化為體制精英，實現與制度的融合，對于目前的農村發展來說未必是一件壞事。至少在村莊經濟發展的初期，這樣的融合有助于提高村莊的凝聚力和向心力，提高村莊運轉效率。但是一旦村莊的社會經濟有所好轉，就要建立相應的監督與制約模式，以防止出現專權。

［1］駱正林．國家權力主導下的村民選舉——從自發性民主到現實性民主的探索［J］．三峽大學學報:人文社科版，2008(2)．

［2］張娟．從單向到多元控制——村莊多重權力運作中的博弈困境及路徑選擇［J］．云南社會科學，2006(4)．

［3］賀雪峰．面子、利益與村莊的性質——村支書與村主任關系的一個解釋框架［J］．開放時代，2000(11)．

［4］黨秀云，朱明領．村民自治的權力結構研究［J］．國家行政學院學報，2007(4)．

［5］賀雪峰．農村精英與中國鄉村治理——評田原史起著《日本視野中的中國農村精英:關系、團結、三農政治》［J］．學術前沿，2012(10)．

［6］尹廣文．村莊精英在鄉村公共事務中的角色與功能［J］．中北大學學報:社會科學版，2012(28)．

［7］仝志輝，賀雪峰．村莊權力結構的三層分析［J］．中國社會科學，2002(1)．