工業聚集區基礎設施建設投融資模式分析

□文/毛慧芳

（石家莊市發改委信息中心 河北·石家莊）

一、工業聚集區的概念

產業集聚是生產力實現空間布局上的優化，是各種生產要素在一定地或范圍的大量集聚和有效集中。工業聚集區是產業集聚的主要形式，它是由具有共性或互補性而相互聯系的企業依托相關的功能服務平臺支撐的在空間上的集聚，并形成強勁、持續競爭優勢的經濟群落。

2011年《河北省人民政府關于加快工業聚集區發展的若干意見》中明確提出工業聚集區的概念：“工業聚集區是以若干工業行業為主體，行業之間關聯配套，上下游之間有機鏈接，產業結構合理，吸納就業充分，聚集效應明顯，產業和城市融合發展的經濟功能區；是招商引資、產業升級的承接平臺，推進工業化、城鎮化進程的重要抓手，調整經濟結構、轉變發展方式的有效載體。產業關聯，協同發展。產業之間、企業之間關聯度高是聚集區與傳統工業園區的根本區別。通過協力配套或產業鏈延伸，增強集群協同效應，形成特色主導產業集群或專業園區。”

工業集聚區已成為世界許多國家和國內一些發達地區經濟發展的重要增長極。近年來，全國各地積極創造條件，努力籌劃工業集聚區的開發和建設，在全國各地呈蓬勃發展之勢。

二、基礎設施建設的投融資模式

從以往工業聚集區建設的經驗來看，要想搞好工業聚集區首要的是要搞好聚集區內的基礎設施建設。基礎設施建設是項目入園的先決條件，至少要達到園區具有總體規劃，在重大項目入園前實現了“五通一平”，即通供水、排水、通訊、電網和公路，達到場平，其他基礎設施建設項目逐步配套。

基礎設施建設的前提就是要有充足的資金。從資金來源上看，基礎設施建設資金主要有政府資金和市場資金兩類。

基礎設施中相當一部分是公共物品或準公共物品，根據公共物品理論，公共物品一般具有消費上的非競爭性和非排他性，同時都具有正的外部性，即公共物品產生的社會福利要超過其直接經濟效益。準公共物品是介于公共物品和私人物品之間，也具有一定的公共物品的性質，因此基礎設施投資從這個角度來看，更適合政府投資。所以，最早期無論國外還是國內基礎設施投資主要依靠政府直接投資。

到20世紀七十年代，西方國家逐步發現基礎設施全部國有化暴露出投資運營模式單一、財政負擔過重、投入資金不穩定、服務效率低下等問題。從1979年起，英國率先在西方國家開展了一系列以私有化為主要內容的改革，從此西方國家基礎設施邁入了市場化的階段。此后，國際上陸續衍生出很多利用市場資金建設基礎設施的模式，這些市場資金包括銀行信貸、發行債券、發行股票、項目融資等，特別是近20年來項目融資在世界范圍內迅速興起。

我國從建國初期開始，基礎設施一直由政府直接投資建設。隨著改革開放的進行，經濟的發展，人民生活水平的提高，基礎設施的需求從20世紀八十年代開始翻倍的增長，特別是九十年代以后。1981年我國基礎設施建設投資總額為442.91 億元，2003年達到22，820.87 億元，為1981年的51.5 倍。因此，政府財政能夠負擔基礎設施資金也越來越不足，急需利用其他資金。從20世紀九十年代開始，我國開始引入外資進入基礎設施建設領域，近年來還逐步向國外學習，成功引入BOT、BT、公司債、信托基金等融資方式。目前，國內通用的基礎設施建設投融資模式主要包括：

（一）政府直接投資。一直以來，基礎設施項目的建設都是政府職能范圍中的重點工作之一。大多數國家與地區的基礎設施都以政府直接投資作為建設資金的主要來源。因為政府直接投資資金到位保障高，財政投入不計回報，特別適合不具備收費機制的公益性基礎設施項目。

（二）銀行貸款。以貸款的形式從商業銀行籌措資金是當前經濟條件下最基本的融資方式之一。基礎設施項目一般都是以政府專門為其成立的投資公司作為主體進行貸款。銀行貸款的優點是資金充足有保障，融資成本不高，償還期限靈活，可以根據項目而定；缺點是由于基礎設施項目自身營利能力不強，投資公司無法利用項目自身作為抵押或貸款擔保，必須提供額外擔保作為還款保證，并且最終償還貸款的最主要資金來源仍然是財政撥款。隨著國內金融政策的完善，政府投資公司從銀行獲得貸款的能力也越來越弱。

（三）證券市場融資。目前，比較常見的證券市場融資方式是發行市政債券和公司債券。市政債券是地方政府或其代理授權機構所發行的有價證券，所籌集的資金用于市政基礎設施建設和公益性項目建設。市政債券一般是以地方政府的稅收收入做擔保，極少發生違約，所以也被稱為“銀邊債券”。在歐美發達國家中，市政債券被作為一種高效的融資方式和一種安全的投資渠道。我國已經在進行發行市政債券的嘗試：2011年，上海、深圳兩市以及浙江、廣東兩省獲財政部批準的地方政府發債總額度229 億元，分別為上海71 億元，深圳22 億元，廣東69 億元，浙江（不含寧波）67 億元；2012年8月上海發行了89 億元市政債券，主要用于保障房、生態建設和市政建設；2012年10月深圳發行了27 億元的市政債券，主要用于保障房建設。

在我國，由于地方政府受《預算法》的約束，2011年以前，地方政府不能發行地方政府債券，但各地又缺乏基礎設施建設資金，由此產生了“城投債”，也稱為“準市政債券”，是指那些由代地方政府行使職能的專業投資公司（城投公司）代表地方政府發行的、所募資金用于城市或地方基礎設施建設的企業債券。這種債券由于發行主體是投資公司，因此是標準的公司債券，受企業債券管理法規的約束，自然債券信用等級也沒有政府債券高，但是它的項目資金運作和管理模式又不同于普通的企業債券，最終的還款來源也會涉及到財政資金，所以城投債是我國在特定時期所特有的。

（四）信托資金。城市基礎設施信托將社會閑散并期待增值的資金集中起來，委托信托投資公司管理、運作，投資于某個特定的城市基礎設施建設項目，共同分享投資收益。在這一過程中，信托公司作為項目的投融資中介不僅以專業、經驗和理財技能參與安排融資計劃，而且還可以以信托、投資銀行、財務顧問等綜合金融手段運用于項目投資。例如，上海愛建信托投資有限責任公司推出“上海外環隧道項目資金信托計劃”，北京國際信托投資有限公司推出“北京商務中心區土地開發項目資金信托計劃”，天津北方國際信托投資公司股份有限公司推出“天津濱海新區基礎設施建設資金信托計劃”等。

（五）資產證券化（ABS）。資產證券化是指將缺乏流動性的資產，轉換為在金融市場上可以自由買賣的證券的行為，使其具有流動性。由于ABS 方式隔斷了項目原始權益人自身的風險和項目資產未來現金收入的風險，使其清償債券本息的資金僅與項目資產的未來現金收入有關，加之在國際高等級證券市場發行的債券是由眾多的投資者購買，從而分散了投資風險。因此，ABS 成為近20年來發展最為迅速的融資工具。例如，1996年珠海市以交通工具注冊費和高速公路過路費為支持發行兩批共2 億美元的債券。

（六）項目融資。項目融資是以特定項目的資產、預期收益或權益作為抵押而取得的一種無追索權或有限追索權的融資或貸款。該融資方式一般應用于現金流量穩定的發電、道路、鐵路、機場、橋梁等大型基建項目。近20年來，項目融資在世界范圍內迅速興起，并日益受到關注。常用的項目融資手段有PPP、BOT、BT 等。

1、PPP。公私合作關系（PPP）是公共基礎設施項目（如新的電信系統、機場和電廠）的一個資助模式。公共合作伙伴的代表是地方和國家政府。私營合作伙伴可以是私營企業、國有公司或特定專業領域的企業財團。在PPP 模式下，項目由參與合作的各方根據項目具體情況以及交易結構的安排合理的分擔責任和風險。

2、BOT。BOT 指的是政府或政府授權項目業主，將擬建設的某個基礎設施項目，通過合同約定并授權另一投資企業來融資、投資、建設、經營、維護該項目，該投資企業在協議規定的時期內通過經營來獲取收益，并承擔風險。政府或授權項目業主在此期間保留對該項目的監督調控權。協議期滿根據協議由授權的投資企業將該項目轉交給政府或政府授權項目業主的一種模式。適用于對現在不能盈利而未來卻有較好或一定的盈利潛力的項目。

3、BT。BT（建設—轉讓）是BOT 的一種演化模式，其特點是協議授權的投資者只負責該項目的投融資和建設，項目竣工經驗收合格后，即由政府或授權項目業主按合同規定贖回。適用于建設資金來源計劃比較明確，而短期資金短缺、經營收益小或完全沒有收益的基礎設施項目。目前國內許多基礎設施項目都采用了BT 方式，該方式能有效緩解前期財政投資負擔。

以上項目融資方式在我國都已經有大量的應用實例，很多地方政府為解決建設資金有限的問題，在公路、地鐵、機場、安居工程、園區建設等大型基礎設施建設上都采用了項目融資的方式。

三、工業聚集區內基礎設施的投融資模式分析

根據工業聚集區的特點，我們可以將園區基礎設施項目分類分階段，分別采用不同的投融資模式。

工業聚集區一般是由于城市發展規劃、企業外遷等原因形成的，所以往往都建在城市邊緣。在建區初期，大部分聚集區都是在新征土地上建設的，因此和城市相比，基礎設施嚴重缺乏，所需建設資金巨大。同時，聚集區還沒有經營和生產主體，自身缺乏可抵押、可擔保資產，又沒有有效現金流，所以融資較難。此階段聚集區的投融資模式可以采用圍繞緊急、重點項目籌集建設資金，依靠政府直接投資或由政府出啟動資金，再配合政策貸款、BT等模式籌集市場資金運作。

聚集區度過幾年的起步期，進入成長期。此階段聚集區的特點是有一定的基礎設施，有一定的經營主體。隨著聚集區經營主體的增多，基礎設施需求增大，同時又缺乏穩定現金流入，使得資金流出大于資金流入量。在此階段，我們可將聚集區內規劃好的基礎設施分類打包，根據其項目自身產生收益的情況分為公益性項目、準公益性項目和經營性項目三類，再根據不同類別分別采取不同的投融資模式。

公益性項目主要包括聚集區內的普通道路、橋梁、管網、電力等設施，此類設施無法產生現金流入，因此在投融資模式上更適合政府直接投資、政策性銀行貸款、發行政府債券或城投債、BT。

準公益性項目如污水處理設施、垃圾處理設施等，可以產生部分收益，但產生的收益入無法完全彌補成本，或產生利潤則可以交由市場資金和財政資金共同建設，或前期由市場資金建設，后期經營中財政資金補貼的方式。投融資模式可以采用私人資本投資、PPP、BOT、資產證券化等。

經營性項目如聚集區內配套的生活服務區，隨著經營項目增多，產業工人集聚，自然會產生對生活配套的需求，所以此類項目能產生穩定的現金流入，可以完全利用市場資金，投融資模式可以采用私人資本投資、PPP、BOT；也可以將生活服務區周邊的基礎設施打包進入項目，利用生活服務區項目解決部分公益性項目的資金問題。

聚集區度過幾年成長期，進入成熟期。此階段聚集區已經有成規模的經營、生產主體，擁有穩定的收益（如稅收、土地、冠名權、不動產出租收入等）和信譽。在基礎設施上的現金流出主要是基礎設施的細化與已有設施的維護保養上，所需資金量沒有前兩個階段大，所以可以利用自身的穩定資金流和部分市場資金即可滿足建設要求。聚集區自身條件成熟，很容易滿足市場融資條件，所以資金融通也比較方便。

四、結束語

基礎設施是工業聚集區發展的基礎，而資金短缺和投融資難則是工業聚集區基礎設施建設的首要問題。通過本文的分析，我們應依據聚集區不同的發展階段，對區內基礎設施分類整理，采用相適應的投融資模式，這樣才能更好地解決聚集區基礎設施投融資的難題。

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