農地經營體制變革的法律問題探析
——以松江新體制為視點

劉冬霞

(南京森林警察學院 江蘇南京 210023)

農地經營體制變革的法律問題探析
——以松江新體制為視點

劉冬霞

(南京森林警察學院 江蘇南京 210023)

近期興起的“松江家庭農場經營體制”是對改革開放之后建立的“家庭承包經營體制”的重大突破。前者具有以下特色：①成為家庭農場經營者必須具備戶籍、家庭人口、年齡、技能、職業活動等五個方面的條件。②家庭農場的規模較大，即80-150畝。③原始取得家庭農場經營權的依據是：流轉合同加承包合同。④家庭農場經營期根據經營者是否具備條件而定。在實踐中一般為三至十年。⑤家庭農場經營者在使用權、所獲農產品的處分權、經營權的流轉方面受到限制；⑥家庭農場經營者承擔維持農業用途、維持農業生產經營、更好地保護和利用土地、繳納土地流轉費之義務。

松江家庭農場經營體制；資格；原始取得；期限；法律關系

改革開放之后，計劃經濟時期農村集體經濟組織集所有權和經營權于一身的體制（《農村人民公社工作條例（修正草案）》第2條），被以兩權分離的體制所取代[1]。基于1993年中央一號文件、1998年修正的《土地管理法》、2002年通過的《農村土地承包法》（以下簡稱《承包法》）、2007年通過的《物權法》等規范性文件[2]，各個家庭分散經營規模很小的“數塊單獨的農地”（被稱為“承包地”）[3]。此即“家庭承包經營體制”。該體制極大地調動了農民的生產經營積極性，促進了農村經濟發展和農村社會穩定。

近期，上海松江區人民政府對于家庭承包經營體制進行了徹底的改革。基于上海市松江區政府于2008年、2011年、2012年分別通過的《關于鼓勵發展糧食生產家庭農場的意見》（以下簡稱《意見》）、《關于進一步鞏固家庭農場發展的指導意見》（以下簡稱 《進一步意見》）、《關于松江區家庭農場考核和補貼的實施意見》（以下簡稱《補貼意見》），個別家庭分散經營規模較大的農地（被稱為“家庭農場”；以生產經營為標準可以分為兩類：“糧食生產家庭農場”和“‘種糧+養豬’種養結合家庭農場”[4]）。此即“松江家庭農場經營體制”。該體制基本確保了農業生產經營的“集中化、專業化、工業化”[5]。該體制得到了中央人民政府、其它很多地方政府的關注甚或借鑒吸收。

那么，與傳統的“家庭承包經營體制”相比，“松江家庭農場經營體制”具有哪些根本特征呢？研究這一問題對于立法機構制定、執法機構實施規范性文件具有重要意義。本文擬以法律關系的要素及其變動為主線闡述它的根本特征。

一

家庭農場經營者的限制較多。成為 “承包人”（即承包地的經營者或家庭承包經營權的主體），只需具備系本集體經濟組織的成員這一條件。《承包法》第4條第1款規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”。第2款規定，“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”。而且，《承包法》第6條規定，“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權”。簡言之，不分男女老少、經營能力的有無，全體成員享有家庭承包經營權。

成為家庭農場經營者（即家庭農場經營權的主體），則必須具備多種條件。它們是：①戶籍地必須處于本村或本區。《進一步意見》第2條第1款第1項規定，“家庭農場經營者必須具備以下基本要求：1.本村的農戶家庭……特殊情況下，也可是具有本區戶籍……的家庭”。②農戶家庭至少由兩人以上構成[6]。《進一步意見》第2條第1款第1項規定，無論是本村的農戶家庭還是本區的農戶家庭，“常年務農人員至少在2人以上（含2人）”。而且，《進一步意見》序言規定，農戶家庭“一般為夫妻二人，個別為父子或父女等二、三人”。③經營者必須是青壯年人。《進一步意見》第2條第1款第2項規定，必須具備的條件包括：“男性在25—60周歲，女性在25—55周歲；在務農人員不足的情況下，經村民代表大會討論決定，年齡可以適當放寬。”④經營者必須具有農業生產經營能力。《進一步意見》第2條第1款第3項規定，必須具備的條件包括：“具備相應的生產經營能力和一定的農業生產經驗，掌握必要的農業種植技術，能熟練使用農機具。”⑤經營者必須能夠親自實施農業生產經營活動。《進一步意見》第2條第1款第4項規定，必須具備的條件包括：“主要依靠自身勞動完成農田的耕、種、管、收等主要農業生產活動。”應該指出，是否具備這一條件不以農場經營權取得之前是否實際參加農業生產經營活動為準。換言之，即正在從事非從農生產經營活動，也可以取得[7]。還應指出，成為正式的家庭農場經營者還必須經過試用。《進一步意見》第4條第1款規定，“新進家庭農場經營者試用一年，年度考核不合格的，自動終止家庭農場的承包經營協議；考核合格的，成為正式家庭農場經營者”。

二

家庭農場的規模較大。承包地（即家庭承包經營權的客體）的規模比較小。例如，在松江，“一般一戶農戶擁有土地少則兩三畝，多則七八畝”[8]。其根本原因是：農業用地絕對數小、集體經濟組織的成員均享有承包經營權。

家庭農場（即家庭農場經營權的客體）的規模比較大。《意見》第1條規定，“家庭農場水稻經營規模一般為100—150畝”。《進一步意見》第1條第3項規定，“現階段家庭農場的土地規模控制為80-150畝”。

三

家庭農場經營權的原始取得依照流轉合同加承包合同。原始取得家庭承包經營權的依據是承包合同。《承包法》第21條第1款規定：“發包方應當與承包方簽訂書面承包合同。”第22條規定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。”

原始取得家庭農場經營權的依據有二：①“土地流轉合同”；②“家庭農場承包經營協議”。《進一步意見》第5條第3項規定：“家庭農場經營者必須（與村委會）簽訂《上海市農村土地承包經營權流轉合同》和家庭農場承包經營協議。”還應指出，《進一步意見》第5條第3項規定，在簽訂《上海市農村土地承包經營權流轉合同》之前，本村農戶必須與村委會“簽訂《上海市農村土地承包經營權委托流轉書》”。簡言之，家庭農場經營者所經營的土地源自承包農戶流轉出來的土地。

四

家庭農場經營期為三至十年。家庭承包經營權或承包權的期間很長。《承包法》第20條規定，“耕地的承包期為三十年……”。

家庭農場經營期比較短。《進一步意見》第1條第5項規定，“對條件完全符合的農戶，可簽訂較長時間的協議”。而且，《進一步意見》第2條第2款規定，“家庭農場經營期滿后，符合下列條件之一的，在新一輪家庭農場經營者選用時，可優先獲得延續經營權：一是在上一輪經營期內，每年都參加專業農民培訓并獲得培訓證書，擁有農機駕駛證的家庭農場經營者。二是在上一輪經營期內，經營管理好，生產水平高，每年綜合考核取得合格及以上水平的家庭農場經營者。三是在上一輪承包期內，積極探索并開展‘種養結合’和‘機農結合’的家庭農場經營者”。在實踐中，它分為三種情況：①松江區人民政府“要求承包期不少于三年”；②“對一貫經營良好的鼓勵延長至五年以上”；③“對連續三年評為優秀家庭農場、種養結合家庭農場、機農一體家庭農場，且年齡在50歲以下以及鎮保土地的鼓勵延長至10年”[9]。

五

家庭農場經營權的權能較少。家庭承包經營權擁有的權能比較多。主要包括：①使用權、收益權、生產經營決策權[10]。《承包法》第16條第1款規定，“承包方享有下列權利：（一）依法享有承包地使用、收益……的權利，有權自主組織生產經營和處置產品”。因此，在使用過程中，是否接受他人服務、在多大程度上接受他人服務，在所不問。而且，《承包法》第26條第1款、第2款分別規定，“承包期內，發包方不得收回承包地”；“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉”。第27條第1款、第2款分別規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”、“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定”。②承包經營權的處分權。《承包法》第16條第1款還規定，承包方享有“土地承包經營權流轉的權利”。《承包法》第32條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。《承包法》第34條規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。”

家庭農場經營權，擁有的權能較少。主要表現在：①使用權受到限制。《進一步意見》第1條第2項規定，“家庭農場經營者必須主要依靠自身力量從事農業生產經營活動……除季節性、臨時性聘用短期勞動者外，不得常年雇傭外來勞動力從事家庭農場的生產經營活動”。另一方面，《意見》規定，“實行農業標準化生產，建立農業生產檔案”；《進一步意見》第4條第2款第3、4規定，“凡出現下列情形之一的，取消家庭農場經營者的經營資格……3.家庭農場的經營管理不善，連續二次考核為不合格或連續三次考核為基本合格；4.家庭農場經營者違反種子檢疫規定，私自調種、亂用種子影響穩產、高產；使用違禁農藥影響農產品安全；不服從本村茬口統一規劃，不能做到‘種田’與‘養田’相結合而影響耕地質量”；《進一步意見》第5條第4項規定，“嚴格家庭農場經營管理……4.加強對經營者生產活動的監管，確保符合本地區農業發展規劃和糧食種植生產計劃，堅決禁止不規范種植和養殖。”總之，家庭農場的“經營范圍嚴格受限”[11]。②農產品的處分權受到限制。《進一步意見》第4條第2款第6項規定，“凡出現下列情形之一的，取消家庭農場經營者的經營資格……6.家庭農場未按合同要求完成約定的向國有企業交售糧食的任務”。③經營權的轉讓受到限制。《意見》第1條規定，“家庭農場受讓的流轉土地，不得轉包”；《進一步意見》第1條第2項還規定，“不得將所經營的土地再轉包、轉租給任何無直接親屬關系的第三方經營者”。

六

家庭農場經營者需承擔更多的義務。承包人承擔一些義務。它主要包括：①維持農業用途。《承包法》第17條第1項規定，“承包方承擔下列義務：（一）維持土地的農業用途，不得用于非農建設”；②保護、利用土地[12]。《承包法》第17條第2項規定，“承包方承擔下列義務……（二）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。”

家庭農場經營者承擔更多的義務。它主要包括：①維持農業用途。《進一步意見》序言規定，“所經營的土地是由本村集體經濟組織成員依法合理流轉的家庭承包地”。因此，家庭農場經營者必然承擔維持農業用途的義務。②維持農業生產經營。依據《進一步意見》第4條第2款第6項，家庭農場經營者必須“按合同要求完成約定的向國有企業交售糧食的任務。”《補貼意見》第1條第3款第6項規定，“具體評分標準如下……原則上每畝向區國有糧庫交售稻谷350公斤，以糧食部門提供的家庭農場實際交售量為依據，不達標的扣分或不得分。”在實踐中，家庭通常經營者“還必須簽訂土地承包經營承諾書，保證不拋荒、不轉包”[13]。很顯然，家庭農場經營者必須從事農業生產經營活動。③更好地保護、利用土地。《進一步意見》第5條第1款規定，家庭農場經營者應該“科學合理用好土地”。《補貼意見》第1條第3項規定，“家庭農場按考核得分享受相應補貼。補貼分四個等級：一是90分（含）以上的，補貼200元/畝；二是70分（含）—90分的，補貼150元/畝；三是60（含）—70分的，補貼100元/畝；四是60分以下的，不補貼”。第1條第2項規定，“具體評分標準如下：1.茬口安排（5分）：能按鎮農業部門要求合理安排茬口的得5分，不達標的扣分或不得分。2.秋熟作物外圍溝清理（5分）：功能上能起到正常排水、形態上無明顯雜草和淤泥的得5分，不達標的扣分或不得分。3.秸稈還田（10分）：全年分兩次考核，一次為夏熟（5分）、另一次為秋熟（5分）。秸稈全部切碎、還田的得滿分，不達標的扣分或不得分，出現秸桿焚燒現象的不得分。4.夏熟作物生產管理（10分）：綠肥、二麥田間溝系配套完善的得5分，長勢較好的得5分，不達標的扣分或不得分。5.水稻生產管理（40分）：田內無明顯雜草的得10分，能按要求統一進行病蟲防治的得10分，畝產量≥550公斤得20分，不達標的扣分或不得分……”。這些規定的實質是要求家庭農場經營者更好地保護、利用土地。④繳納土地流轉費。《進一步意見》第1條第1項規定，家庭農場經營者“必須向原承包農戶或擁有土地流轉權的集體經濟組織繳納土地流轉費（土地租金）”。第5條第2款規定，“合理制定土地流轉費。土地流轉費以每年每畝不超過500市斤稻谷為基數，各鎮、村可根據當地實際情況適當下調，但不能低于400市斤稻谷實物”。

[1]Neil D.Hamilton,Feeding Our Green Future:Legal Responsibilities and Sustainable Agricultural Land Tenure,13

DF45

A

1674-5612（2014）05-0137-05

2014-06-16

劉冬霞，（1976- ），女，江蘇連云港人，南京森林警察學院講師，研究方向：民法學。