“雙軌政治”視角下群眾路線研究

陳 斌

(中共上海市委黨校黨史黨建教研部，上海200233)

“雙軌政治”視角下群眾路線研究

陳 斌

(中共上海市委黨校黨史黨建教研部，上海200233)

中國社會政治結構自古以來就呈現出“雙軌政治”的特點。改革開放后，隨著民主政治的發展，中國社會“雙軌政治”呈現出新的形態，并與黨的群眾路線產生了緊密的聯系。采用“雙軌政治”理論可分析群眾路線存在的問題，探析新時期黨走好群眾路線的路徑。

雙軌政治;群眾路線;中國共產黨

群眾路線是黨的根本工作路線，主要目的是為了密切黨群關系，更好地在群眾中堅持和貫徹黨的路線、方針、政策，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題。黨群關系，“宏觀上講，就是指政黨與人民群眾的關系；微觀上講，是指政黨與社會團體、公民、選民以及自治性組織的關系。”[1]執政黨堅持群眾路線是正確處理黨群關系，鞏固執政基礎的關鍵所在。新時期，中國政治體系和形態越來越呈現出“雙軌政治”的特點，這對我們黨如何堅持群眾路線，處理好黨群關系提出了嚴峻挑戰。

一、“雙軌政治”的內涵、歷史邏輯及現實意義

“雙軌政治”理論是對兩千多年來中國政治體制較為準確的描述。而隨著時代的進步，“雙軌政治”理論也應被賦予新的內容。

(一)“雙軌政治”的內涵及歷史邏輯

“雙軌制”是對事物組織結構、運行方式的一種解析，被廣泛應用于經濟學、教育學、法學等領域，比如學術界提出的“雙軌制經濟”、“教育雙軌制”、“損害賠償雙軌制”等概念。將“雙軌制”引入到政治學領域，來解析某種政治制度的結構、運行方式也具有很大的合理性和解釋力。實際上，有人在研究中已經有過相同或類似的提法。但是，最早將“雙軌政治”這一概念用于中國社會政治分析的應該是費孝通先生。[2]在20世紀三四十年代，費孝通先生提出并論述了中國傳統社會的“雙軌政治”結構。他認為傳統中國社會的治理是通過兩條平行的軌道進行的：一條是自上而下的中央集權的專制體制的軌道，它是以皇帝(君主)為中心建立起來的一整套的官僚體系，由官員與知識分子來實施具體的治理，最后可以到達縣這一層(皇權不下縣)；另一條是基層組織自治的軌道，它由鄉紳等鄉村精英進行治理，士紳階層是鄉村社會的實際“統治階級”(縣下行自治)，而宗族是士紳進行鄉村治理的組織基礎。[3]

“雙軌政治”的提出，給了我們一個新的視角觀察中國傳統社會。“皇權不下縣，縣下行自治”是對我國傳統社會政治模式的生動寫照。按照現代理論話語，中國古代封建皇權政治屬于典型的精英政治，國家權力和資源是由少數官僚精英分子所掌控，中央政府的權利觸角最多只能伸展到縣一級，而縣級以下的廣大鄉村則形成了一種由鄉紳為主的自治制度。在古代政治體系中，鄉紳階層扮演著重要角色：一方面，他們承擔著連接精英階層和基層社會的重要責任，保證皇權與民意的有效溝通；另一方面，他們是中國古代政治體系的潤滑劑，確保整個古代政治體系統治功能的實現。新中國成立以后，封建政治體制徹底瓦解，嶄新的社會主義民主政治制度得到了確立。不可否認這是一種全新的政治實踐。這主要表現在中國共產黨掌握了國家權力的核心，并通過基層黨組織實現了對中國社會的全面整合。這在某種程度上宣告了傳統政治社會的“雙軌政治”理論暫時失效。隨后，中國共產黨領導農民開展了轟轟烈烈的土地改革運動，“在土地改革中，黨支持成立的農民協會成為改革土地制度的合法執行機關。農民協會發動群眾，劃分階級成分，開展了對地主階級面對面的斗爭。隨著地主與富農階層被從農村社會結構中鏟除，士紳連同其他傳統的鄉村精英被掃進歷史，鄉村傳統的‘雙軌政治’徹底終結。”[4]，取而代之的是“政黨通過國家政權的力量實現了對基層社會的滲透、改造、動員和重組。”[2]中國政治體制也變成了中共領導下的“單軌制”，所謂地方的精英政治不復存在了。但是自1978年以來，隨著經濟體制改革的不斷深化，我國的政治體制也隨之轉型，原有的高度集權式的政治體制和“全能型政黨”模式已經不能適應經濟社會發展的要求，取而代之的是政黨逐步回歸政黨本位以及對社會控制力的減弱。

因此，我們可以這樣理解：改革開放以來一種新的“雙軌政治”模式在中國政治領域得到孕育發展。這種“雙軌政治”的本質就是在作為領導和執政核心的中國共產黨依然保持著一種精英政治形態(這種形態在中央領導集體層面上表現得尤為明顯)，而廣大民眾逐步獲得參與政治的自主權，并且通過各種制度化的渠道實現了自下而上的政治參與，這表現為一種社會民主形態。這種自上而下的政治精英治理模式與自下而上的政治參與模式在中國共產黨一貫堅持的群眾路線上找到了契合點。

(二) “雙軌政治”視角下群眾路線的現實意義

群眾路線是連接黨和人民群眾的紐帶，是實現“黨的領導”與“群眾參與”兩條政治軌道有效互動的制度設計。黨對群眾路線的傳統表述為：“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”。首先，黨可以通過群眾路線傾聽群眾的意見、了解群眾的要求、集中群眾的智慧，形成正確的理論和政策，履行“全心全意為人民服務”的宗旨。其次，黨通過群眾路線可以宣傳群眾、發動群眾、組織群眾，在領導人民群眾的實踐中實現人民群眾的根本利益。最后，在群眾路線的實踐中，群眾可以充分地發揮主觀能動性，向管理層提出自己的利益訴求，表達自己的政治愿望。

“雙軌政治”與群眾路線存在必然的聯系。首先，作為中國特色社會主義事業領導核心的中國共產黨，想要實現對整個社會的有效治理，就必須保證“黨的領導”與“群眾參與”兩條政治軌道的暢通無阻，并努力實現雙軌良好的溝通與互動。而在當今中國社會，走好群眾路線是保證黨的領導與公民意志的統一、實現整個政治系統穩定運行的最有效的途徑。其次，群眾路線的價值目標是為了防止黨脫離群眾，但是群眾路線的最終目標也是為了實現“雙軌政治”的良好運行與整個社會治理的穩定有序。正如費孝通先生所言，“一個健全的、能持久的政治必須是上通下達，來往自如的雙軌形式。這在現代民主政治中看得很清楚，其實即使在所謂專制政治的實際運行中也是如此的。”[5]

所以，在“雙軌政治”的理論話語下，黨要實現中國政治“雙軌”模式的良好運行，就必須堅定不移地走好群眾路線。同時，黨走好群眾路線的具體要求和目標就是要保證“黨的領導”與“群眾參與”兩條政治軌道暢通運行。一方面，黨要進一步擴大群眾政治參與渠道，充分保證公民的政治權利與自由；另一方面，要進一步改進黨的領導，把黨的領導融入公民政治參與之中，使群眾充分了解黨的路線、方針、政策，進而支持黨的決策。這不僅可以使黨充分團結社會積極力量，實現社會整合，促進社會穩定、發展、繁榮，還可以進一步完善黨的執政方式，創新黨的執政理念、提高黨的執政能力，鞏固黨的執政基礎。

二、“雙軌政治”視野下群眾路線面臨的新挑戰

新時期，隨著社會主義市場經濟改革不斷深入，社會利益不斷分化并向多元化方向發展，“雙規政治”中的兩個“軌道”：黨和群眾，也隨之發生了巨大的變化，黨群關系中出現了很多不和諧的因素。這就造成作為連接黨和群眾紐帶的群眾路線必然發生巨大變化，主要表現在以下幾個方面。

(一)信任危機削弱了黨的執政基礎

群眾的信任是“雙軌政治”良好運行的重要保障，也是群眾路線重要的價值追求。一個和諧穩定的社會，必然是建立在被管理者對管理者高度信任的基礎之上。一個領導有力的政黨，也必然是獲得了人民群眾廣泛信任的組織。中國共產黨執政地位的確立是建立在廣大人民群眾對黨信任的基礎之上的，但是這種信任也是隨著時代的變化而變化的。

在革命年代，黨與人民群眾的關系可謂是水乳交融、魚水情深、唇齒相依。黨肩負著人民群眾的重托建立了新中國，群眾對黨的信任也達到了前所未有的高度。隨后，由于“文革”等錯誤的發生，部分人民群眾對黨產生了不信任。改革開放后，中國共產黨帶領人民群眾在社會主義建設上取得了巨大的成就，人民群眾在物質生活上得到了前所未有的滿足，人民群眾重新建立了對黨的信任。但是，隨著改革開放的深入發展，黨群關系卻出現了較為嚴重的信任危機，主要原因在于部分黨員干部不能抵擋金錢、權力的誘惑，貪污腐敗，搞官僚主義，嚴重損害了黨在人民心中的形象，造成部分群眾對黨的信任有所動搖。

(二)利益博弈現象堵塞了雙軌互動的通道

黨的領導與群眾參與的目的，就是為了更好地實現群眾的利益，黨不能因為自身的利益而損害群眾的利益。新時期，基于國家和社會發展需要，中國共產黨積極借鑒國外執政黨先進的執政理念，并向新型的領導黨和服務黨轉型。但是在轉型時期，黨和人民群眾出現了利益博弈現象。

改革開放前，社會上的資源幾乎全部由政府掌握、調配，國家重大事項的決策也主要是少數政治精英做出的。改革開放后，我們的黨和政府正在逐步從社會利益中退出，把利益交給社會和人民。但是，由于我國社會發育不足，社會組織數量和質量嚴重欠缺，這就造成了黨和政府一方面有逐步放松對社會控制的傾向，另一方面社會又不足以承擔利益分配的重任。同時，黨和政府，一方面希望“還政于民”，充分發揮人民群眾的智慧，實現群眾自治；另一方面，人民群眾的政治素養尚不足以實現有序的政治參與。這就造成兩個矛盾：一是人民群眾對于社會資源控制欲望的不斷增加，與自身能力不足以控制全部社會資源之間存在著尖銳的矛盾；二是黨和政府希望盡快從社會利益中退出，與其不得不繼續加強對關系國計民生的重要領域的控制之間的矛盾。因此，多元利益格局下，黨和政府與人民群眾在社會利益領域出現了博弈現象。在處理這些利益關系上，有些黨員干部因能力有限，處理不當，損害了黨的形象，使人民群眾走向黨和政府的對立面。這種博弈現象堵塞了雙軌互動的通道，不利于政治穩定。

(三)公共利益表達平臺缺失堵塞了黨群溝通渠道

“雙軌政治”理論強調最多的就是雙軌的互動與溝通。但是近年來黨、群互動機制缺乏創新的主要原因，在于黨員干部在做群眾工作時沒有堅持一切從實際出發、實事求是、因地制宜的工作方法和原則。改革開放以來，隨著經濟轉軌，社會轉型，群體差異明顯增大，中國社會逐步開始分化，人民群眾已經可以劃分為若干階層。人們在思想觀念、生活方式、社會需求等方面存在明顯差異，即使在同一階層內部也存在不同的利益群體。由此可見，人民群眾內部已發生了巨大變化，現有的黨、群互動體制、機制卻依然停滯不前，主要表現在以下兩點：

1.黨的群眾工作還習慣于依賴傳統的群眾工作機制。新時期，世情、國情、黨情發生了巨大的改變，傳統的群眾工作機制放到現在必然不能滿足新形勢的要求，漏洞百出。這主要表現在三個方面：一、利益表達機制不健全。我們現在處于一個利益多元化的社會。各種利益和矛盾沖突不斷，但是我們現在找不到一個多元利益的公共平臺。比如，農民工在城市中就找不到合理表達自己利益的渠道。二、溝通渠道不暢通。一方面，缺乏一個平等的溝通平臺，領導干部高高在上，不能彎腰低頭傾聽百姓意見和要求；另一方面，缺乏一個日常性的有效的溝通機制，人代會、政協會等不能及時的反映民意，造成矛盾積累。三、缺乏有效的公共的博弈平臺。由于大部分干部有逐漸脫離群眾的現象，造成干部做群眾工作時不知道群眾想要什么，雖然很多干部做了很多事情，但是群眾并不領情，因為這不是群眾想要的。

2.黨、群互動機制缺乏創新，導致黨、群互動不暢。良好的體制、機制可以節省大量人力、物力、財力。但是，由于體制原因導致大部分黨員干部沒有根據時代發展變化及時創新群眾工作的方式方法，造成群眾工作越來越難做。這主要表現在兩個方面：一方面，由于歷史慣性的影響，我們黨還是習慣于過去的簡單依靠行政命令、群眾運動等形式，而不是采取民主、說服教育的方式以及提供服務的方式做群眾工作；另一方面，一些干部由于嚴重脫離群眾，不能利用群眾喜聞樂見的方式解決問題，而是依靠簡單的、強制的、暴力的方式做群眾工作，這只能讓政府走向群眾的對立面；同時，對上不對下的工作負責機制也是黨員干部創新群眾工作方式、方法的巨大阻礙。

三、“雙軌政治”視角下走好群眾路線的路徑探析

群眾路線是實現“黨的領導”與“群眾參與”兩條政治軌道良好互動、平穩運行的關鍵方式。所以，從實現黨群互動溝通的角度探析走好群眾路線的路徑方法對黨員干部走好群眾路線具有重要借鑒意義。

(一)建立黨群之間的政治信任，密切黨群關系

政治信任理論[6]認為，政局穩定、社會和諧需要公民與執政者(社會精英)之間建立信任，這種穩定程度與信任度具有較強的相關性。因此，黨群之間的政治信任是維持“雙軌政治”良好運行的紐帶，是實現政治穩定、社會和諧的重要因素。建立政治信任主要是解決群眾對黨員個人的信任問題以及對整個政黨體制、政黨文化的認同。

建立黨群之間的政治信任，首先，要加強黨員隊伍建設，提升黨員素質；完善黨員腐敗預防及懲戒制度，防止貪腐問題；完善黨員聯系群眾制度，防止黨員脫離群眾，讓每個黨員成為黨的一面旗幟，防止黨員因個人問題而損害黨的整體形象。其次，要加強黨內民主建設，以黨內民主推動人民民主的發展。發展人民民主有利于人民群眾增加對國家的認同感，進而增加對執政黨的信任。最后，要堅持以人為本，以改善民生為重點，始終堅持把人民群眾的愿望作為黨的最高奮斗目標，讓群眾更直觀地感受到黨和人民群眾的利益是一致的，這是增強黨群之間政治信任的前提和根本立足點。

(二)建立信息溝通機制，實現信息平等交流

信息溝通理論[7]認為，信息的溝通是一個過程，包括信息的發送、翻譯、傳遞、接受、理解、反饋等程序，保證信息溝通的準確性和有效性，必須要建立科學的溝通機制，必須保證信息的傳遞者與接受者可以進行信息的無障礙交流。

“雙軌政治”要求黨踐行群眾路線必須實現黨群信息的平等交流，而且這種交流必須是雙向的。這里強調的平等就是要求黨員干部既有獲取群眾信息的權力也有向廣大群眾公開自己信息的義務。由于中國官僚體制的影響，黨群信息交流一直處于不平等的狀態。政府對群眾的信息掌握較為全面，但是群眾對政府的決策基本不了解，這種情況嚴重阻塞了黨群的交流。不讓群眾了解實情，群眾在感覺自身利益受到損害的時候就會自發抵抗政府決策，嚴重的時候甚至引發群體性事件。

對于如何建立信息溝通機制，很多地方已經有了實踐，并取得了很好的效果。比如，上海市楊浦區的“一線工作法”，以加強和改進新形勢下的群眾工作為出發點，以領導干部定期定點深入社區聯系居民群眾為主要載體，以“知民情，情況了解在一線；解民憂，問題解決在一線；暖民心，情感交融在一線；聽民意，民主決策在一線”為基本內容，以解決群眾最關心、最直接、最現實的思想、工作、生活

等問題為工作重點。[8]以此作為黨政機構與基層群眾溝通的機制，不僅可以了解群眾真實的利益訴求，還讓群眾真正了解到了黨的路線方針政策，緩和了黨群矛盾。

(三)建立利益協調機制，緩和黨群利益矛盾

在市場經濟條件下，黨政機關部門利益化趨向明顯，并與群眾產生利益博弈現象，如果處理不好必將導致黨群關系走向破裂。

解決黨群利益博弈現象最為重要的就是要建立黨群利益協調機制。黨群發生利益矛盾的主要原因就是由于部分地區黨員干部在做決策時沒有充分考慮群眾的利益，在執行決策的過程中沒有完全公開透明，在處理群眾利益訴求時，沒有尊重群眾意見。如果預知在決策執行中確實要損害部分群眾的利益，要在決策前做好賠償協商。所以，建立黨群利益協調機制必須做到以下三點：1.決策前與群眾進行溝通。黨員干部在制定決策前要充分考慮涉及群眾利益的政策，并與群眾進行溝通、協商，充分保障群眾利益。2.在執行決策的過程中要充分實現公開透明。讓決策的每一個環節充分暴露在群眾的監督之下。群眾不是不講道理的，要讓群眾了解到真實情況，沖突才會減少。3.在利益分配上要堅持公平公正的原則，不能因為關系親疏決定利益的多少。

[1] 彭惠寧,祝靈君.多元利益格局中的黨群關系研究[J].社會科學研究,2006(01)：89.

[2]黃杰.“雙軌政治”：對當代中國政治形態的一種嘗試性解釋[J].太平洋學報,2011(05):01.

[3]費孝通.鄉土中國[M].上海:上海人民出版社,2007：275-293.

[4]鄭衛東.“雙軌政治”轉型與村治結構創新[J].復旦大學學報(社會科學版),2013(01):146.

[5]費孝通.鄉土中國[M].上海:上海世紀出版集團,2007：288.

[6]孫昕.政治信任、社會資本和村民選舉參與——基于全國代表性樣本調查的實證分析[J].社會學研究,2007(04):165.

[7]何秉石.政治溝通理論[J].世界政治與經濟,1978 (10):37.

[8]王瑜,呂貴.春風化雨——上海群眾工作案例集錦[M].北京:中共中央黨校出版社,2010(01).

(編輯：董 蕾)

2014-06-08

C93

A

2095-7238(2014)08-0037-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.007