加強基層社會管理能力建設的對策研究

楊和平

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

加強基層社會管理能力建設的對策研究

楊和平

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

黨的十八大報告將社會管理能力建設提到一個新的高度。在我國基層(主要是鄉鎮、村社兩級)，社會管理能力建設面臨人才、資金、場地平臺和社會管理體制等方面的問題。因此，形成以“人才建設為先導、資金優化為基礎、場地平臺建設為前提、體制建設為根本保障”的社會管理能力建設新格局，是當前加強和創新基層社會管理，實現資源的優化配置，推進基層社會管理科學化發展的最優路徑選擇。

基層；社會管理；能力建設

一、引言

黨的十八大報告指出，加強和創新社會管理，“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設”[1]。社會管理能力建設被提到一個新的高度。我國經濟發展和經濟轉型，使社會發展的機遇、矛盾、問題、挑戰并存。面對一系列新機遇、新矛盾、新問題和新挑戰，如何發現問題、解決問題并把握機遇、化解矛盾，全面提高社會管理的科學化水平成為當前社會建設的一項重要課題。“而要提高社會管理的科學化水平，能力建設是基礎。”[2]同時，十八大報告指出，我們要加強基層社會管理和服務體系建設。2011年民政部基層政權和社區建設司副司長在中國社會建設創新論壇上指出，“在新形勢下加強和創新社會管理，需要從基層抓起。這是因為社會管理和服務的重心在基層、情況掌握在基層、問題解決在基層、矛盾化解在基層、工作推動和社會穩定的根基在基層。”[3]隨著社會轉型的深化，以往隱含的各種社會問題和矛盾日益成“井噴狀”且異常尖銳化，并集中表現、反映在基層。這迫切需要提升基層社會管理能力建設。

但是，在我國基層社會發展過程中，出現了一些阻礙社會管理能力提升的“硬性資源”因素，“硬性資源”在配置過程中所發揮的作用基本上處于真空和疲軟無力狀態。隨著社會管理理念的不斷進步與完善，社會經濟水平的不斷提升，公民社會意識、公共精神等進一步成長，這與之所要求的社會管理過程中各種硬性配套的不健全以及相滯后形成了差距，尤其是在基層社會管理過程中，表現得尤為明顯。有效的基層社會管理建設不僅需要完善的管理體制機制、各種促成社會管理健康發展的軟性資源，也需要各種基本的、硬性社會資源的有效配置。這樣才有可能促進社會管理能力建設，完善社會管理格局，實現以“基層在先”為導向的社會管理創新理念要求。在基層社會管理過程中，專業人才缺乏、資金不足、場地平臺建設滯后和社會管理體制不完善等四各方面，不利于我國基層社會管理能力建設，也不利于當前我國社會統籌發展、共同發展的戰略性目標的實現。

二、我國基層社會管理能力建設存在的問題

(一)社會管理人才問題

人才隊伍建設是我國人力資源管理與開發過程中一項重要的內容。在基層社會管理過程中，人才隊伍建設的作用亦是如此。對于基層社會管理而言，不僅要求更多數量的人才，也更需要專業化的社會管理人才隊伍，即社會管理人才不僅要求數量上的優勢，也需要質量上的保證。這主要是基于基層社會管理對象的復雜性、多樣性以及多變性等屬性要求。專業的社會工作人才是加強社會管理、做好社會工作的主力軍。近年來，雖然我國基層社會工作人才隊伍建設取得了長足發展，但是，從整體上來看，還處于起步階段，還不能滿足基層社會管理、社會建設以及公共服務方面的需求，與基層社會工作的快速發展和巨大需求還不相適應。

1.基層社會管理專業人才數量不足

2010年4月,《國家中長期人才發展規劃綱要》提出到2015年和2020年社會工作人才分別達到200萬和300萬的發展目標；2011年10月《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011-2020年)》提出到2015年和2020年社會工作專業人才分別達到50萬和145萬的發展目標。參照其他國家專業社會工作者占人口的比例(美國是2‰，加拿大2.2‰，日本5‰)，我國13多億人口按照2‰的比例計算，大約需要260萬社會工作者。而據人社部統計數據，截至2010年底，全國人才資源總量達到1.2億人，其中社會工作人員數量不到80萬。這與我國《人才發展規劃》以及《社工規劃》中所提到的目標有很大的差距。其中，基層社會管理人才數量占比還不到社會工作人員數量的十分之一，基層社會管理的專業人才隊伍在總的人才數量中也只占極小的比例。由此可以看出，我國當前基層社會管理人才極其缺乏，而相對專業的基層社會管理人才數量則更少，嚴重地制約著基層社會管理以及公共服務建設。

2.基層社會管理人才結構不合理

總體上看，基層社會管理主體應該包括以政府為主體的公共部門組織、非公共部門組織以及基層社會群眾自治組織三大主體，這也符合當前以多元主體為主導的社會治理模式新要求。然而，在我國基層社會管理過程中，管理人才主要是以黨政基層干部為主，基層群眾自組織管理人才主要依附于黨政組織，更多的由黨政組織提名和任命，而非公共部門社會管理人才比例很小，且很少參與到社會管理過程中。這就導致了我國基層社會管理人才結構布局的不協調以及失衡，其原因在于，一方面受我國傳統的社會管理理念的影響，以基層黨政組織為主導，形成傳統的“強政府、弱社會”的政府與社會的關系模式；另一方面，主要是基于當前社會管理工作的復雜性以及社會管理能力在新形勢下所要求的更高水平的專業人才，相對于黨政基層干部而言，其他的社會管理人才水平由于知識、認知以及專業水平的有限性，而不能更好地勝任，例如群眾自組織的人才水平則相對的低下。再者，黨政人才沒有形成有效的、長期的培養社會管理人才的機制。當前，基層的黨政組織人才更多的是通過考試，被分配到基層從事社會管理的工作，而他們更多的會在基層工作兩年之后便離開原有的崗位，比如說上級借調。這也導致了當前我國基層黨組織人才供應體系以及人才培養體系的斷層。

(二)社會管理資金問題

社會健康的發展離不開資金的支持。基層社會管理任務繁雜、工作量繁重，工作成本較高，需要更多地人力、物力的大力支持，這就需要首先解決資金問題。資金的保障是我國基層社會管理能力建設的重要基礎。在我國，社會管理的資金問題主要表現在資金不足、資金供給單一和使用機制不完善兩個方面，這嚴重地制約著我國基層社會管理能力的提高，不利于實現以提供公共服務為導向的社會管理深入發展。

1.基層社會管理資金不足、財政供給單一

基層社會管理的資金主要來源是依靠財政撥款，形成了中央與地方兩級財政資金支出體系，中央財政以轉移支付的間接形式下撥資金到地方，各級地方財政以直接支付形式向基層提供社會管理資金。然而，有一個問題是，由于層層財政資金的流動，最終到基層地方的財政資金則很少，這使得本來管理事項多、任務多、急需資金的基層卻在資金配置問題上出現了不一致的情況，財權事權不統一。例如，四川省成都市雙流縣百合村在2010年資金出現了極大的缺口，各級(包括市級、縣級、鎮級)財政在公共服務和社會管理上下撥了459000元，事實上2010年百合村在各項社會管理以及公共服務建設上共花費了755704.4元，資金缺口達到293219.45元。這在一定程度上反應了基層在社會管理方面財政資金的補貼不夠。另外，社會組織則極少成為社會管理的資金來源方，這主要是基于一定的體制限制，形成了單一由政府作為供給主體的社會管理資金供給機制。例如2012年，幸福鎮公布的數據顯示，在公共服務和社會管理專項資金來源方面主要是依靠政府財政撥款，沒有將社會組織一方的資金納入到社會管理資金。這很大程度上將社會組織積極參與社會管理拒之門外，反映了當前我國基層社會管理資金的來源政府專供，財政供給單一化，這不利于我國基層社會管理能力的提升以及社會管理的發展。

2.資金使用機制不完善

社會管理資金的有效使用是提高社會管理效率、社會管理能力的重要保障。建立完善的資金使用機制也是當前社會管理過程中重要的任務。但在基層，資金的使用有很大的問題，主要表現在以下幾個方面：一是，資金使用不科學，這主要是由于基層決策者缺乏科學的調研以及科學決策的方式，缺乏公眾的參與，正確的資金使用應該以群眾的需求為導向；二是,資金使用不夠明細化，沒有具體的資金使用項目單，表現出很籠統不夠明確化的劃分情況；三是，資金使用監督不明，對于資金的使用情況缺乏大眾的監督，主要只是依賴于上級的監督，沒有明確地公示制度和有效的公眾參與監督渠道，使整個社會管理資金的使用機制出現了嚴重的問題，這不利于充分發揮資金在社會管理中的基礎性作用。

(三)場地平臺問題

有效的社會管理不僅需要資金的保障，更需要場地和平臺，因為場地是社會管理的重要前提，是提升社會管理能力、服務于民的前提保障。所有的社會管理活動都必須依賴于一定的場所。隨著社會進一步發展，人民日益提高的生活水平與社會管理基礎設施建設相對滯后之間的矛盾成為當前社會管理過程中重要的矛盾，這種供需的不對稱也成為引起社會管理問題的重要根源。隨著經濟實力的提高，政府在基礎設施建設過程中投入了很大的經費，取得了一定的成果。例如，據民政部2011年發布《城鄉社區服務體系建設“十二五”規劃》(征求意見稿)數據統計顯示，“截至十一五規劃末，目前，全國有84689個城市社區、59.9萬個建制村(社區)。全國共建成綜合性的社區服務站30021個、街道社區服務中心3515個、村級組織活動場所53.9萬個，便民利民服務網點69.3萬個。還建有社區衛生服務中心(站)、社區文化中心(室)等專項社區服務設施。”但這些基礎設施建設依然滯后與當前我國社會管理發展的需要，與“十二五”規劃提到的力爭 “十二五”期末，城鄉社區服務設施覆蓋率達到50%，基本建成以社區綜合服務設施為主體、各類專項服務設施相配套的綜合性、多功能的社區服務設施網絡的要求還有很大的差距。尤其是基層鄉鎮基礎設施狀況依然嚴峻，場地平臺建設成為基層社會管理能力提升的一個重要制約，主要存在下面一系列的問題。

1.基層社會管理場地缺失

場地的缺失，是當前基層社會管理過程中最為凸顯的問題。在基層，由于發展起步晚，群眾意識淡薄，再加上濃郁的鄉土文化，人口散居不集中，使得基層社會管理過程中很少能有“社會化”服務的場所。再者，基于資金的問題，以及其他各種客觀條件的限制，也很少能形成集成化的現代社會服務設施，比如說，在偏遠的鄉鎮，就很少有專門服務于群眾的現代化服務大廳。這些原因導致了很難形成集成化、現代化的服務大廳、便民站點、各種衛生服務中心、集娛樂休閑為一體的文化中心(室)等基本的基層社會服務場地，而在城市社區，這種現代化的社會服務場所基本上覆蓋到每一個社區，相比之下，社區的服務設施配置在基層和城市之間形成了很大的差距。

2.基層社會管理場地建設不科學、使用低效

還有一個重要的問題就是，在基層，具有社會管理服務場所的鄉鎮，卻出現了場地平臺建設的不科學化以及對服務設施和場所的使用效率不高等情況。比如說，有的鄉鎮在建設服務場所的過程中，缺乏以群眾需求為導向的建設理念，完全取決于領導不科學的決策以及面子工程的需要，場地的建設并沒有滿足當地群眾的社會需要，建設不科學。同時，由于很難集中社會管理過程中存在的問題，這些場所并沒有按照預期的情況發揮作用，效能低下，這實際上在浪費著社會資源，這與當前社會管理過程中所倡導的“整合資源、有效推進”理念不符。

(四)基層社會管理體制不完善

推進社會管理體制的創新，是一項復雜的系統工程。從近些年來各地在社會管理方面的實踐情況來看，當前在我國建設和社會管理領域，亟需整體規劃和制度方面的創新，解決復雜的利益關系，完善社會管理體制機制，著力解決一些影響社會建設的體制難題。基于利益關系基礎上的具有中國特色的基層社會管理體制，在“權責利”分配格局、社會管理運作方式等方面存在一系列問題。

1. “權責利”不一致

在基層，這種權責不對稱、利益劃分不清的問題尤為凸顯，尤其表現在縣鄉關系劃分上。鄉鎮進行社會管理主要是在縣級政府領導下進行的(這也是由于我國傳統的行政層級劃分所造成的)，在實際運作過程中，鄉鎮處理的社會問題龐雜、任務繁重，但是權力卻比較小，受制于上級政府，而相對于責任而言，卻承擔著最主要的責任，搞好了社會管理，受到獎勵的是上級政府，若是出現了問題，所有的責任卻完全由鄉鎮承擔。同時，作為“經濟人”化的鄉鎮級政府也希望擁有更多的利益分賬，比如說在財權方面，卻很少有機會。在對重慶市參與社會管理的鄉鎮級領導干部的調研中，幾乎所有的一線領導干部都認為這種“權責不對稱、利益劃分不清晰”的格局嚴重地影響到了基層領導干部的積極性。

2.社會管理運作方式單一

有效地社會管理應該是政府負責、公眾積極參與、社會協同進行的。但是，在我國基層社會管理過程中，完全由政府來主導，基層政府成為唯一的公共服務的供給主體，簡單而又極具行政性質的社會管理的運作方式不利于調動群眾的積極性，這種“全能型”的社會管理主體——政府就陷于供給無力、效能低下、質量不高的問題漩渦，這不符合現代社會治理多元主體理論的要求，也不符合十八大報告對于新的社會管理格局的部署。在基層，社會管理的運作方式的科學性、健全性關系到我國基層社會管理效能的提高，是我國社會管理體制改革過程中一項重要的任務，這也是當前必須要解決的問題。

三、提高基層社會管理能力建設的對策措施

在新形勢下，我們必須要通過改進基層社會管理過程中人才、資金、場地平臺以及管理體制等“硬性資源”的不足，形成以“人才建設為先導、資金優化為基礎、場地平臺建設為前提、體制建設為根本保障”的社會管理能力建設新格局，這是當前加強和創新社會管理，推進社會管理科學化發展的最優路徑選擇。

(一)以人才建設為先導，加強基層社會管理專業人才隊伍建設

樹立以人才建設為先行的理念，加強基層社會管理專業人才隊伍的建設，是我們提高基層社會管理能力建設必不可少的一項內容。基層人才隊伍的建設離不開高質量的教育和完善的培訓體系，在此基礎之上，我們還應該做到以下兩個方面：一是，貫徹落實《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》，并踐行于心，進一步開發社會管理人才資源，通過教育以及積極的培訓大力培養基層社會管理的專業人才。貫徹落實黨管人才的原則，加強對基層社會管理干部的培訓，正視基層社會管理干部自身的“短板”，以提升能力為核心，提高待遇為手段，讓好干部留在基層。同時，加強對社會組織參與社會管理專業人才的培育與引導，以滿足當前基層社會管理過程中對專業人才的需求。二是，改變當前我國基層社會管理過程中人才結構不合理的問題。積極引入非政府組織在內的各種社會管理的專業人才隊伍，使其主動參與到基層社會管理過程中來，改變當前政府部門以及公職人員作為單一的社會管理主體機制。同時，引入人才競爭機制，提高人才使用效率，堅持以用為本原則，以開發專職崗位和培育服務載體為重點，逐步完善基層社會管理人才使用政策，使各社會管理專業人才各得其才。建立健全基層專業人才管理體制機制，推動社會工作專業人才合理流動，避免出現人才流動過程中的斷層問題。

(二)以資金優化為基礎，完善公共財政體制

基層的社會管理需要資金作為基礎和保障。加強基層政府的社會管理能力建設，必須深化財政體制改革，提高基層政府社會管理和公共服務的保障能力。一方面，科學合理地界定中央政府和各級地方政府之間財政支出的界限，通過一般性轉移支付加大對基層社會管理資金的投入，強化各級地方政府財權與事權相統一的資金配置機制(尤其是縣鄉財政關系)，將資金投入基層公共服務提供方面。同時，積極探索社會組織和市場力量參與公共服務供給的有效方式，比如委托代理、合同外包、購買服務等，構建公共服務的多中心供給體制，實現資金來源的多元化。另外，“可以考慮構建基本公共服務財政投入穩定增長的機制，培育基層政府履行公共服務職能的穩定財源。”另一方面，完善基層社會管理資金的使用機制。資金的有效使用應該以群眾的需求為導向，因此，任何一筆資金的使用都應該征求群眾的意見，通過科學的方式加以決定。加強社會管理資金的項目管理，細化項目，列出項目單并公之于眾，確保資金的使用更加透明，同時加強對資金使用的有效監管，改變單一的由上級政府監管資金的模式，引入群眾監督，提高資金使用的效率。

(三)以場地建設為前提，打造基層公共服務平臺

有效地提供基層公共服務需要一定的場所，加強基層社會管理的基礎設施建設、打造基層公共服務平臺是當前刻不容緩的任務。在基層，由于居住分散、資金供給乏力、科技技術水平的限制，基層社會管理的基礎設施建設存在一定的困難。為了克服這些困難，我們應該做到以下兩個方面：一是，構建綜合性的社區服務站，將包括醫療衛生、就業信息、民生保障、物業等內容在內的服務機構納入到綜合性的服務中心，形成“一站式”、“全面化”的服務平臺，以服務促進管理，既解決場地資源的緊缺，也可以提高資源的利用效率。二是，改造已有的、廢棄的公共場所，建設成新的活動場所，實現場地資源的再利用。在基層，面對場地使用的低效問題，基層政府應該發揮自己技術上的優勢，組織專門的技術人才，對場地建設給予科學指導，同時，征求群眾的需求，結合當地的實際情況，建設既符合科學規劃和群眾意見，又能提高使用效率的場地。

(四)以體制建設為根本保障，推進社會管理能力建設

推進社會管理體制改革是加強和創新社會管理的內在要求，是推進社會管理能力建設的重要保障，當然這也是一個新的歷史課題。在基層，首先，必須科學地構建新的“權責利”格局，尤其是在縣鄉關系上，通過頂層設計并結合基層實際情況，合理劃分上下級之間的權責關系以及利益均衡的問題，從而調動基層社會管理的積極性。其次，改變傳統的社會管理運作方式。我們知道，現代社會管理的體制建設應該包括兩個基本目標，即一方面要提高政府的社會管理能力和成效，另一方面要加快社會的自我發育，增強社會自我管理的能力，擴大社會自我管理的范圍。這就要求我們改變傳統的只依

靠政府進行社會管理的舊觀念，加強對社會自組織的培育與引導，擴大參與渠道，讓它們有效地參與到社會管理的過程中來，實現社會管理主體的多元化發展。

綜上所述，我們看到，有效地基層社會管理建設不僅需要完善的管理體制機制、各種促成社會管理健康發展的軟性資源，也更需要各種基本的社會管理資源有效配置。加大對基層社會管理人才、資金、場地等“硬性資源”的投入，通過社會體制改革，形成以“人才建設為先導、資金優化為基礎、場地平臺建設為前提、體制建設為根本保障”的社會管理能力建設新格局，是當前加強和創新社會管理，推進社會管理科學化發展的最優路徑選擇，也是貫徹落實十八大對于社會管理新格局宏觀部署的需要。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗：在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]黃新華.加強基層政府社會管理能力建設的路徑選擇[J].領導之友，2012(09).

[3]連玉明，武建忠.加強和創新社會管理領導干部讀本[M].北京：北京工業大學出版社，2011.

(編輯：李 磊)

2014-04-21

C961

A

2095-7238(2014)08-0062-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.012