四川藏區警務人才狀況調查報告

鐘云華

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

四川藏區警務人才狀況調查報告

鐘云華

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

四川藏區自然環境惡劣、警務社會資源稀缺、警務重心相對獨特，警務人才建設面臨著警力不足、個人能力與警務時空要求不匹配、警務人才隊伍穩定性差、警務專才稀缺、警務人才待遇低等問題。應當在回應和吻合藏區警務時空背景前提下，改革藏區警務人才培養模式、調整藏區人民警察招錄政策，提升警務人才的核心能力，建立拴心留人機制，以切實推進藏區警務人才建設。

四川藏區；警務時空；警務人才；調查報告

四川藏區指四川省境內的藏族人口聚居區，主要包括甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州和涼山州木里藏族自治縣①。目前，四川藏區面臨的諸多社會問題之中，政治穩定與社會穩定問題可以說是首要問題。在四川藏區社會穩定機制建設及實現藏區社會穩定上，公安機關及其人民警察責任重大。理論上講，警察組織的基礎是資源（因為資源尤其是警察人力資源是能力的載體），獲得優質的警察人力資源是強化組織能力的前提和基礎，警察資源數量不足、質量不高及其質量與特定警務時空不匹配，將直接影響高一層次警察能力的形成。因此，四川藏區警務人才狀況將直接影響公安機關的戰斗力，很大程度上決定著四川藏區的穩定狀況。今年8月16日至24日，筆者在四川甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州兩州多縣實地調查后，對此感受甚深。現將調查了解的情況及若干思考和建議寫成此文，以供參考。

一、四川藏區警務時空及警務人才的特殊性分析

（一）四川藏區警務時空背景說明。

四川藏區是一個多民族聚居、多宗教共存的地區，國土面積23.6萬平方公里，北部海拔3500-4800米，南部海拔一般在3000-4500米，高原高山年均氣溫在4℃以下。四川藏區總人口約198.9萬人，其中藏族人口約129.4萬人，具有大學程度的人口為13.1萬人，文盲人口（15歲及以上不識字的人）為34.2萬人[1]。改革開放以來，尤其是進入新世紀以來，四川藏區經濟得到很大發展，經濟總量快速增加。但是，受歷史、地理條件等因素影響，四川藏區社會較為封閉，交通、通訊、電力等基礎設施建設相對薄弱，經濟發展水平仍然相當落后。2013年甘孜、阿壩兩州經濟總量分別為201.2億元和234億元[2]。自13世紀中葉以后(五世達賴喇嘛開始)，藏傳佛教寺院不僅壟斷了藏區的文化教育，而且還支配了整個藏區的政治和經濟，這里的藏族、蒙古族、土族等深受藏傳佛教之影響。目前，四川藏區群眾普遍信教，宗教對當地少數民族的思維方式和行為方式的內在影響已經融入了這些民族的民情風俗、文化藝術、生活習慣、道德規范中，成為這些民族傳統文化的特別重要的構成部分。

（二）四川藏區警務的特殊性。

1.自然環境惡劣。四川藏區是我國氣候最惡劣的地區之一，警務活動主要是在3000米以上甚至4000米以上的高山峽谷或者高原上開展，空氣稀薄，缺氧嚴重，天氣寒冷，氣候惡劣，受地形和冰雪的雙重影響，交通不暢，道路艱險；同時，四川藏區的自然災害發生頻率高、破壞性強、損失巨大、影響嚴重，警務環境風險高。另外，四川藏區地廣人稀，民警人均管轄面積大，其中甘孜州民警人均管轄、服務面積達51平方公里，阿壩州民警人均管轄、服務面積達34平方公里②，警務空間大，警務距離長，警務空間的內在自然特性對警務活動影響突出。

2.警務社會資源稀缺。長達1000多年政教合一的僧侶、貴族統治使四川藏區社會處于封閉狀態，社會結構形式基本屬于迪爾凱姆意義上的機械社會。其社會團結建立在社會成員一致性（生活環境相同，做同樣的工作，懷有同樣的價值觀）的基礎上，對人更具有威懾力的不是被懲罰，而是被社會共同體所拋棄。因而，源于宗教教義的習慣法成為處理人們之間關系的主要依據，“由于國家刑事制定法滲透不夠，長期以來人們主要依靠當地和解賠償習慣法解決刑事沖突，致使很多主要侵犯個人法益的犯罪——諸如故意殺人等——得不到舉報，無法進入國家刑事司法程序，僅僅通過和解賠償習慣法和解解決”[3]。宗教人士、村落中德高望重的長者、部落頭人的后裔等往往成為刑事沖突的調解者甚至裁判人。藏族群眾對國家執法活動（包括刑事司法活動）所具有的天然排斥性，導致政法機關在藏區群眾中的影響力相對較低，公安警務的社會支持十分有限，甚至干擾、對抗公安執法行為也較為普遍，國家制定法權威受到極大威脅。

3.警務重心相對獨特。四川藏區是達賴集團和國際反華勢力利用宗教和民族問題進行分裂、破壞、滲透活動的重點地區。當前，國際國內的各種分裂勢力千方百計進行民族分裂活動，以暴力和非暴力的各種手段進行煽動、破壞分裂活動的危險性增大，利用宗教在四川藏區制造不穩定因素或故意挑起事端的非法活動增多，極少數民族分裂主義分子利用群眾樸素的宗教感情和極少數人中存在的強烈的民族主義情緒，策動群眾鬧事，煽動民族仇恨，進行破壞民族團結和分裂國家統一的活動。因此，四川藏區，維護國家安全是公安警務的重心所在，警務運行基本要素的理論分析、價值定位、邏輯再建、要素重構等方面必須服務、服從于維護國家安全的需要。

（三）四川藏區警務時空對警務人才特質的決定性及其體現。

在社會學意義上，時間和空間既是重要的社會資源，也是人的現實的權利，是人的現實的社會關系和社會地位得以表現和建構的重要方式和路徑。在警務實踐中，維護與危害、管理與被管理、偵控與反偵控的矛盾雙方對時間和空間的控制和利用充斥于警務活動的每一個行動中，貫穿于警務的全過程。時間和空間的管理、分配和控制，是警務制度最為重要的內容，也是決定警務人才規格、警務人才配置及其管理乃至警務體制、機制的基礎依據。四川藏區處于特定的自然和社會生態中——高原、民族、宗教，加之外部勢力對這一地區的干涉，使四川藏區警務時空具有了延伸性。這一時空特性決定著優先知曉信息、優先部署力量、遲滯對方反應以及對自然空間的占有、對社會空間的掌控、對文化空間的爭奪在藏區警務實踐中具有極端重要性。四川藏區警務時空的特殊性決定了警務人才除了具備一般民警應當具備的政治素質、業務素質、法律素質、文化素質、心理素質和身體素質外，還必須基本以下素質和能力：

1.特殊的環境身心適應能力。公安工作所具有的人身對抗性、時效性、機動性、艱苦性等特點以及四川藏區警務環境的特殊性決定了四川藏區警務人才必須具備能在高寒缺氧的自然環境下進行長距離警務運動的身體素質和連續作戰的能力，具備艱苦工作環境和特殊工作壓力下的心理調適能力。

2.正確的宗教認知及應用能力。全民信教是藏區社會的重要特征。藏傳佛教具有較為完備的經典、神秘的思想體系以及虔誠而廣大的信徒，它有著巨大的群體整合力及心理調和力，對藏區社會穩定能產生巨大的影響。如何正確對待和有效引導，發揮其正面作用，克服其負面影響，是在維護藏區社會穩定過程中必須仔細思考的問題。因此，四川藏區警務人才必須具備一定的宗教素養，具備能夠發揮宗教的積極作用促進民族團結和社會穩定的能力。

3.藏語言溝通能力。藏語是四川藏區群眾的主要交流用語，由于四川藏區文化教育相對落后，相當一部分藏族群眾不會或者只會非常簡單的漢語。藏區民警要很好地開展工作特別是宣傳群眾、聯系群眾、教育群眾等工作，必須具備一定的藏語言溝通能力。

4.復雜政治社會關系下維護國家安全能力。藏區警務是在多民族、多宗教、多種意識形態③等多重沖突因素集中聚合地區開展，這些因素交互影響、彼此“型塑”，增加了藏區社會穩定的風險，加之，近年來“達賴集團”等外部分裂勢力對這些沖突因素的歪曲解釋和放大利用，企圖把當地社會矛盾政治化、國際化、尖銳化，藏區國家安全形勢相當嚴峻。四川藏區警務人才必須有堅定的政治立場、理想信念和政治敏感性、觀察力，具備政治、民族、宗教等相關方面知識素養，并具有運用相關知識應對復雜局面與協調多方關系的能力。

二、四川藏區警務人才現狀及問題分析

（一）四川藏區警務人才概況。

截至2013年12月，甘孜州總警力中，大學本科及以上學歷占22.1%（其中碩士僅6人，博士0人），大學專科學歷占65.9%，中專高中學歷占9.7%，初中學歷以下0.3%；從年齡看，30歲以下占55.5%，31-40歲占28.2%，41-50歲占12.4%，51-55歲占3.1%，56-60歲占0.8%；從職級結構看，處局長、處局級和副處局長、副處局級占2.8%（其中副廳級1人），科局長和副科局長占3.2%，正科級占11.7%，副科級占21.9%；從工齡結構看，5年以下占29%，6-10年占35.5%，11-20年占19%，21-30年占11.1%，31-40年占5.3%。

截至2013年12月，阿壩州有總警力中，大學本科及以上學歷占39.1%（其中碩士僅3人，博士0人），大學專科占59%，中專高中占1.9%；從年齡看，30歲以下占47.6%，31-40歲占32%，41-50歲18%，51-55歲占2.3%，56-60歲占0.1%；從職級結構看，從職級結構看，處局長、處局級和副處局長、副處局級占3.3%（其中副廳級1人），科局長和副科局長占10.8%，正科級占9%，副科級占21.8%；從工齡結構看，5年以下占28.4%，6-10年占24.3%，11-20年占38.1%，21-30年占8.9%人，31-40年占0.3%。

調查中，筆者還就民警的學源結構、地區來源、能力狀況等方面重點訪談了甘孜州公安局、阿壩州公安局以及康定、道孚、爐霍、紅原等縣公安局政工部門負責人或民警。訪談發現：四川藏區民警學源結構相當復雜，畢業院校十分廣泛，其中警察院校畢業生最多，約占近30%，學科專業分布廣泛，主要集中在法學、管理學、理學、文學等學科。從地區來源看，絕大多數民警來自四川其他區域（也有個別來自四川以外的其他省區），尤其是2007年以后入警的新民警，約50%來自非藏區。在民警能力狀況上，接受訪談的政工人員普遍認為大部分民警基本能勝任本職工作，但整體而言，隊伍文化素質較低，執法理念相對落后，警務技能較弱，群眾工作能力不強，執法執勤規范化程度不高，小部分民警存在不能作為、不敢作為、不愿作為的問題。

另外，筆者通過觀察和訪談認為，經過近幾年的努力，四川藏區警察隊伍建設取得了長足進步，絕大多數民警的精神面貌很好，積極敬業，奮發進取，甘于奉獻，大局意識、責任意識、擔當意識及自主學習提高意識得到了積極培養，人民警察核心價值觀在意識自覺、工作自覺、紀律自覺、責任自覺上得以體現，警察隊伍和警務工作的職業化、規范化、現代化建設穩步推進。但在個別民警身上也存在工作懶散，作風拖拉，警容不整等問題。

（二）四川藏區警務人才建設中存在的突出問題。

1.警力不足問題突出。由于地廣人稀，四川藏區公安隊伍人員編制明顯偏少，編制數與承擔的工作量不成正比，“小馬拉大車”的情況普遍存在，而且多地出現現有警力大大低于編制數的現象。調查發現，甘孜州LH縣LQ派出所轄區面積近1200平方公里，僅有1民正式民警，1名工勤人員，阿壩州的AB縣、XT縣、JC縣公安機關空編率達30%以上，全州還有“一人所”31個。

2.個人能力與警務時空要求不匹配。正如前文所言，四川藏區警務時空對四川藏區警務人才提出四種具有決定性的能力要求。而本次調查發現，四川藏區相當部分民警存在各種各樣的身心不適應；80%以上民警身體處于亞健康狀態；一線警務人才中，能用藏語與群眾進行簡單交流的僅占約50%，而能書寫并熟練用藏語與群眾進行交流占約三分之一；相當一部分民警面對宗教、民族矛盾顯得無能為力，部分民警維護國家安全的能力較弱。

3.警務人才隊伍穩定性差。根據近年來警力統計數據，2013年甘孜州有113名民警調出，KD縣公安局近兩年流失民警33人，LH縣公安局2012年底共有警力130余人，而2013年因考調、商調、辭職等流失22人，流失量約占總警力的17%。2010年至2013年阿壩州共有394名民警調出藏區，HY縣公安局自2009年以來警力流失率達32%。

4.警務專才稀缺。在四川藏區總警力中，僅有碩士9人，公安類和公安技術類專業本科畢業生數量也不多，具有扎實警務理論基礎和一定戰略管理能力的警務人才奇缺，警務專才少且警務技術人才流失嚴重。訪談中，甘孜州公安局政治部領導和康定縣公安局職工科領導都反映，州外部分地區公安機關常常借各種會議、培訓、交流機會等挖走當地的優秀警務技術人才。阿壩州公安局人事處處長董×反映，近幾年阿壩州公安系統的優秀法醫基本被四川DY市各區縣挖走。

5.警務人才待遇低。四川藏區關鍵時節點多，民警常年加班加點工作現象突出。民警的政治待遇、經濟待遇、福利待遇等都沒能得到很好解決，民警在職業發展、因公受傷救助、住房、子女讀書就業等方面的后顧之憂多。調查發現，四川藏區生活物價水平高，而新民警的平均月收入約3500元左右，低于其他藏區和內地公安機關，約65%民警的職務是科員或辦事員。

三、加強四川藏區警務人才開發的幾點建議

（一）改革藏區警務人才培養模式。

目前，藏區警務人才主要來自于普通高等院校畢業生，他們在進入警察隊伍前大多沒有要獻身藏區公安工作的專業知識準備、職業技能準備和充分的心理準備。這是導致四川藏區警務人才個人能力與警務時空要求不匹配和隊伍不穩定的重要原因。因此，應當由省政府組織教育、公安、人事等職能部門共同出臺定向培養就業政策，按照“招得來，留得住，用得上”的原則，建立專門的四川藏區警務人才培養平臺，為藏區培養具有強健身體素質、政治立場堅定、實戰技能突出、精通公安業務、熟悉民族宗教政策、掌握藏語言文化的高規格警務專門人才。具體而言：第一，培養數量及去向。建議根據藏區警力需求，采用訂單式培養，每年在藏區參加高考的考生中定向招錄200-250人到警察院校相關本科專業學習，四年學習期滿且符合條件的發給相應的畢業證和學位證，畢業生應當回到生源地公安機關工作。第二，知識能力體系及能力標準。基于藏區警務的特殊性，定向培養的警務人才除了具有一般警察院校畢業生應具備的素質、能力外，應通過開設宗教學、民族宗教政策、藏語言、藏族發展史、國際政治、高原野外生存與急救等課程，培養學生正確的宗教觀、民族觀和政治鑒別能力民族宗教政策把握能力、藏語言交流能力和高原適應能力。第三，學科專業設置。鑒于藏區警務戰略人才少、維護國家安全任務重和警務技術短缺，建議定向培養常設兩個專業，一是警察管理專業，二是國內安全保衛專業。根據需要可以設置刑事技術專業，隔年招生50人。第四，相關政策支持。定向培養學生的培養費用由省政府承擔，學習期間實行減免學雜費并給予一定生活補貼等優惠政策。定向培養學生畢業時由省公安機關和人事部門共同為其組織專門的公務員考試。另外，應充分利用四川警察學院涉藏警務專業學位碩士點，采取政策鼓勵、考前輔導、共同培養、跟蹤考核、大膽任用等措施，切實為四川藏區公安機關培養一定數量的警務指揮和戰略管理人才。

（二）調整藏區人民警察招錄政策。

近年來，由于政策的限制，四川藏區公安機關招錄人民警察的條件及要求與四川其他地區完全一致。部分藏區外參考人員為走出就業困境，采取迂回策略選擇了報考藏區警察職位（部分考生從報考之日起就想著解決了編制后調出藏區）。藏區內參考人員由于文化素質相對較低，在競爭中處于弱勢地位，因此，近幾年四川藏區的新民警主要來自于藏區以外。但部分民警因職業認同感、歸屬感不強、家庭因素考慮過多、工作環境條件艱苦等造成其選擇辭職或調離。建議:第一，調整四川藏區招警政策，拿出一定比例名額限定招錄戶籍地為藏區內的參考人員；第二，把四川藏區民警調出藏區的最低工作年限從5年調整為10年；第三，允許藏區部分縣級公安機關以招錄草原騎警的方式進行招警，基于草原騎警文化素質較低、執法辦案能力欠缺等因素，招錄后送到警察院校進行為期一年的業務培訓，合格后正式錄用上崗。

（三）強化教育培訓，提升警務人才的核心能力。

四川藏區警務的特殊社會時空決定了警務理念、警務機制、警務規范、警務方式方法等均應有獨特之處。現有的藏區警務教育培訓基本按照省上的統一要求進行，培訓內容中相當一部分警務理念、警務技能、警務規范存在與藏區“水土不服”問題，導致受訓民警被動應付甚至抵觸。建議從以下幾個方面著手抓好藏區警務人才教育培訓：一是建立以區域類型為標準的分類培訓制度。四川藏區分別屬于農墾區、半農半牧和牧區，不同類型縣區經濟社會發展狀態、民眾生活方式及心理行為習慣差異較大，導致警務方式和民警對知識及能力需求的差異，從農墾區到牧區基本上就是從現代警務到近代甚至古代警務。因此，應以不同區域所處的基本警務階段為基礎開展分類培訓。培訓中，應注重本地警務資源的有效利用和開發，注重與本地時空背景吻合的警務技能傳授，注重適度引領警務理念遷移。二是做好教官培養。建議甘孜、阿壩兩州公安局，在每個縣公安局遴選2-3名警齡6年以上的一定理論素養的民警，按照“分期分批分主題”的原則，采取送到警察院校系統學習理論知識、送到其他培訓基地協助訓練、送到其他地區掛職鍛煉、參加專題研討等形式，培養一支藏區警務教官隊伍。三是強化維護國家安全能力提升。以“大國保觀”為指引，明確各業務警種在維護國家安全中的責任義務，教育培訓內容以強化各業務警種維護國家安全的責任意識、法律規范、基本手段、基本方法等為主。

（四）完善警政管理相關制度，建立拴心留人機制。

赫茨伯格于1966年提出的激勵——保健理論認為，使職工感到滿意的因素大多與工作本身或工作內容有關，而使職工感到不滿意的因素大多與工作環境或工作關系有關[4]。本次調查筆者發現，四川藏區民警職級低、待遇差、后顧之憂多是影響戰斗力形成的重要因素，并進一步導致人才流失。要解決人才引進難和留不住的問題，必須建立拴心留人機制。第一，大幅度提高經濟待遇。由省政府出臺政策提高藏區民警的地區津補貼標準，藏區各級政府應根據實際情況提高民警的加班津貼標準和上調加班天數，提高差旅補貼標準，發放特殊地區生活補貼、交通補貼。鑒于藏區財政狀況，中央和四川省政府應加大藏區警務財政支持力度。第二，提高政治待遇。一方面藏區各縣政府應考慮藏區公安工作的特殊性，通過提高內設機構規格，增加非領導職數；另一方面，各級公安機關應積極開展各種評優評獎活動，提高公安民警立功受獎面，增強民警的榮譽感、歸屬感。第三，健全民警身心健康維護機制。落實年休假和一年一次體檢制度，在現有撫恤制度基礎上建立有警察特色的醫療、傷殘及死亡保險制度，積極開展警體活動、文藝活動，建立民警心理危機干預機制，對從警15年以上的民警實行定期休養。第四，實行提前退休制度，藏區特殊的氣候條件導致大多數民警40歲以后就會得這樣那樣的“高原病”，繁重的工作任務進一步加大了民警的身體負擔，建議對藏區一線民警實行年滿50周歲或者從事警務工作滿25年可以申請退休制度。第五，解決民警的后顧之憂。由政府出面協調以過度房、經濟適用房等形式落實一線民警住房，對在藏區從警滿15年的民警，政府出臺政策從優安排其子女讀書就業，建立民警救助基金，為困難民警提供救助，為民警家屬提供知識更新、就業培訓、創業扶持等方面的幫助，充分發揮警察執法權益保護委員會作用，堅決打擊各種抗法侵權行為，維護執法正當權益。

[注釋]：

①由于涼山州木里藏族自治縣的政治與社會穩定狀況與甘孜州、阿壩州存在明顯差異，筆者本次實地調查并沒有把木里藏族自治縣作為調查對象。因此，如無特殊說明，本文意義上的四川藏區是指甘孜藏族自治州和阿壩藏族羌族自治州。

②依據2014年6月在職民警統計數據換算而來。

③理論上看，藏區從農奴社會直接跨入社會主義社會，但事實上看，藏區不同群眾的社會意識形態存在巨大差異，有的仍然抱持封閉保守的農奴社會意識形態。

[1]2010年第六次人口普查公報.

[2]四川省甘孜州政府網.http://www.gzz.gov.cn/10000/10001/index.shtml；阿壩州基本州情.http://www.abazhou. gov.cn/abgk/jbzq/,訪問時間：2014-09-24.

[3]蘇永生.中國藏區刑事和解問題研究[J].法制與社會發展,2011.(6):3-22.

[4]揭莜紋.管理思想史[M].北京:清華大學出版社,2011:71-72.

The Report of Police Personnel Survey in Sichuan Tibetan Area

ZHONG Yun-hua

The Police in Sichuan Tibetan areas faced many problems such as the harsh natural environment,insufficient social resources,unique police mission,inadequate police talents,mismatching police personnel skills,instability of police teams,scarcity in police professionals,and low salaries etc.To respond to the policing in Tibetan areas in time and space,the author suggested that we should reform police cultivation mode,adjust recruitment policy,improve police core competence,set up talent mechanism in order to promote the police talent construction in Tibetan areas.

Tibetan Area in Sichuan;Policing in Time and Space;Police Talent;Survey Report

D035.31

A

1674-5612（2014）06-0008-06

（責任編輯：賴方中）

2014-10-15

鐘云華，（1972- ），男，四川大英人，四川警察學院教授，研究方向：公安學、犯罪學。