試論對外國人出入境人員的調查和遣返措施
——以《中華人民共和國出境入境管理法》為視角

鄭海龍，熊曉玲

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201106）

試論對外國人出入境人員的調查和遣返措施
——以《中華人民共和國出境入境管理法》為視角

鄭海龍，熊曉玲

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201106）

2013年7月1日《中華人民共和國出境入境管理法》開始施行。該法通過擴大調查對象的范圍、增加調查措施的種類、規范調查措施的適用等加大了對違法外國人的查處力度。該法不但擴大了邊檢機關的執法范圍，明確了邊檢機關的執法地位，并加大了對外國人非法入境、非法居留、非法就業等情形的重點打擊，將外國人入境后的管理納入常規管控范疇，規范了調查手段，完善了遣返措施。

調查手段；口岸管理；遣返措施；邊防檢查

《中華人民共和國出境入境管理法》（即下文中所指的“新法”）自2013年7月1日起已經開始施行，《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》同時廢止。新法通過擴大調查對象的范圍、增加調查措施的種類、規范調查措施的適用等加大了對違法外國人的查處力度。本文將《中華人民共和國出境入境管理法》與《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》中關于外國人調查、遣返措施進行對比，并以實體法為基礎，完善程序，明確職責，旨在進一步規范執法標準，解決難點問題。

一、外國人非法出入境現狀

據不完全統計，2010年、2011年、2012年和2013年上海浦東機場口岸處罰并退運出境的偷渡類非法出入境的外國人分別為74人、54人、46人和58人，從數字中分析可看出，隨著口岸對外國人出入境管控力度的加強，查處手段的逐漸升級與優化，外國人偷渡類非法出入境案件的數量總體上呈減少的趨勢。而非偷渡類違法違規人員的數量卻一直居高不下，僅2013年上海浦東口岸處理的在我國非法居留的外國人就達2540人。

1986年施行的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》，將中國人出入境和外國人出入境進行了區別對待，以寬進嚴出的主要宗旨制定了法律及實施細則。改革開放初期，以寬松的對外政策，廣開國門，便利外國人來我國進行經商、旅游、學習等活動，以包容的姿態給予外國人最大的便利，以相對嚴格的出入境政策放緩我國公民海外淘金熱潮的步伐。時至今日，全球經濟、政治格局在不斷地發生變化，隨著我國的國際地位不斷提高，作為發展中國家的領頭羊，我國已成為外國人爭先恐后前來投資、旅游、學習的良地，并且隨著國家經濟狀況不斷好轉，人民生活水平不斷提高，出國旅游、留學逐漸不再成為難事。然而法律滯后性所帶來的問題卻在不斷涌現，《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》已無法適應國際出入境環境變化的大趨勢，特殊時期制定的法律已無法應對越來越復雜的出入境情況。

由于管控重點的轉變，新法將外國人入境后居留、就業的管理放在了首位。從新法的調查、遣返措施可以看出，新法不但擴大了邊檢機關的執法范圍，明確了邊檢機關的執法地位，并強調了對外國人非法入境、非法居留、非法就業等情形的重點打擊，將外國人入境后的管理納入常規管控范疇，規范了調查手段，完善了遣返措施，以緩解經濟飛速發展下，外國人不斷涌入我國帶來的一系列涉及國家、社會穩定和安全的問題。

二、新舊法律中對外國人調查、遣返措施的比較

（一）原有法律

1. 原出入境法律法規中，涉及外國人的調查、遣返措施的有《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》及《公安機關辦理行政案件程序規定》等。

2. 邊檢機關對涉嫌非法出入境的外國人采取調查措施的法律依據為《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》第十五條（限制活動范圍），第十四及第二十七條（人身行李物品檢查），關于遣返措施的實施法律依據為《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第二十七條及《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》第四十條。以上法律的具體操作程序主要依據《公安機關辦理行政案件程序規定》。

3. 原法律下，邊檢機關在實際執法過程中，調查、遣返措施都受到了限制。

（1）限制活動范圍的法律地位不明確。首先，限制活動范圍作為《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》所設定的一種調查措施，不屬于行政強制措施，不受《中華人民共和國行政強制法》的約束，《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》第十五條規定的限制措施同樣不屬于法律設定的限制人身自由的行政強制措施。其次，作為邊檢機關特有的調查措施，在實施程序、方法、限制上都沒有明確的法律規定。

（2）法律中所提及的遣送出境措施，主要是為服務于限期出境或驅逐出境的一種強制執行手段，對于遣送出境的法律地位認定在學術界也存在著較多的爭議。在邊檢工作中，對于此項措施的適用也處于空白狀態，無法明確其法律地位，便無法按相應程序進行實施，常用的為退運概念。

（3）調查措施中的拘留審查、監視居住并不能適用于邊檢執法實際。邊檢機關不具備拘留審查、監視居住的執法條件，邊檢機關所查處的非法出入境案件基本都是現場查結，將非法出入境人員直接退運出境。

（二）新法

1．涉及的法律主要有《中華人民共和國出境入境管理法》及《公安機關辦理行政案件程序規定》，其中對于涉嫌違反出境入境管理的外國人的調查、遣返做出了明確的規定。

2．邊檢機關適用的主要是《中華人民共和國出境入境管理法》第六章，其中明確規定了調查和遣返，邊檢機關對于涉嫌違反出境入境管理的外國人采取的調查措施的法律依據為第五十九條、第六十條和第六十一條；關于遣返的實施，具體依據是第六十二條，其中具體規定了可以遣送出境的情形。

（三）對比分析

1. 關于調查措施

（1）新法對調查措施的實施機關作出了明確的規定。《中華人民共和國出境入境管理法》第五十八條規定了當場盤問、繼續盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境措施，由縣級以上地方人民政府公安機關或者出入境邊防檢查機關實施。這首次明確了邊檢機關的執法地位。而《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第二十七條規定，對非法入境、非法居留的外國人，縣級以上公安機關可以拘留審查、監視居住或者遣送出境，并未對邊檢機關是否具有拘留審查、監視居住、遣送出境等調查措施的實施主體資格作出明確的規定，而僅在《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》中規定了限制活動范圍的措施。

（2）新法中增加了當場盤問、繼續盤問作為調查措施。《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》中限制活動范圍的調查對象僅為出入境人員，而《中華人民共和國出境入境管理法》已將當場盤問、繼續盤問、傳喚措施首次納入了調查措施中，將調查對象的范圍也擴大為涉嫌違反出入境管理的人員，并賦予了邊檢機關實施上述措施的權力。且繼續盤問可依照《公安機關適用繼續盤問規定》實施，傳喚可依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的相關內容實施。因此，邊檢工作中適用上述調查措施更為妥當，可使執法更規范，執法依據更明確、充分。

在此，我們對限制活動和當場盤問、繼續盤問的區別從四個方面作一個簡單分析：第一，相對于《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》規定的限制活動，當場盤問和繼續盤問的適用程序更為嚴格，如對外國人限制活動不需要通知家屬，而根據《人民警察法》第九條繼續盤問均需要應當立即通知其家屬或者其所在單位，對邊檢機關做好執法工作提出了更高的要求。第二，在適用對象上，當場盤問、繼續盤問不限于出入境人員，凡是當場發現的涉嫌違反出入境管理的人員均可以適用，限制活動只能適用于出入境人員。第三，從時限來看，繼續盤問的最長時間是48小時，限制活動的最長時間是72小時，少了24小時，這就要求邊檢機關加快調查程序，提高執法效率。第四，從適用情形來看，盤問的適用情形遠遠大于限制活動。《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》規定的限制活動適用情形有四種：“（一）有持用他人出境、入境證件嫌疑的；（二）有持用偽造或者涂改的出境、入境證件嫌疑的；（三）國務院公安部門、國家安全部門和省、自治區、直轄市公安機關、國家安全機關通知有犯罪嫌疑的；（四）有危害國家安全、利益和社會秩序嫌疑的。”《中華人民共和國出境入境管理法》規定盤問的適用情形也有四種：“（一）有非法出境入境嫌疑的；（二）有協助他人非法出境入境嫌疑的；（三）外國人有非法居留、非法就業嫌疑的；（四）有危害國家安全和利益，破壞社會公共秩序或者從事其他違法犯罪活動嫌疑的。”但兩者相比較，盤問的第一項適用情形就包涵了限制活動的前二項適用情形。因此，盤問的適用情形涵蓋的范圍更大，條文規定更具有包容性和適應性，更能滿足執法實踐的需要。

（3）新法擴大了對外國人實施拘留審查的適用情形。《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第二十七條規定，對非法入境、非法居留的外國人可以適用拘留審查。《中華人民共和國出境入境管理法》第六十條則大大擴大了拘留審查的適用情形，除對非法入境、非法居留的外國人可以適用外，對非法出境、協助他人非法出入境、非法就業以及有危害國家安全和利益、破壞社會公共秩序或者從事其他違法犯罪活動嫌疑的，都可以適用拘留審查，加強了對違法外國人的調查力度。新法同時明確了拘留審查的相關程序和期限，規范拘留審查的適用，以維護外國人的合法權益。

（4）新法明確規定了限制活動范圍的適用范圍，與《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》中的限制活動范圍的適用情況作出了區別。《中華人民共和國出境入境管理法》首次將限制活動范圍措施在法律中提出，將限制活動范圍歸為行政強制措施的一種，賦予其較高的法律地位，并明確了其適用范圍。《中華人民共和國出境入境管理法》第六十一條規定，外國人有下列情形之一的，不適用拘留審查，可以限制其活動范圍：（一）患有嚴重疾病的；（二）懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的；（三）未滿十六周歲或者已滿七十周歲的；（四）不宜適用拘留審查的其他情形。原有法律中提及的監視居住容易與刑訴法中的監視居住發生混淆，新法限制活動范圍的作用與原有法律中監視居住大致相同，替代了監視居住的提法，也避免了行政概念與刑事概念的繼續混淆。

（5）首次在《中華人民共和國出境入境管理法》中提出了邊檢機關可以使用傳喚，并依照《中華人民共和國治安管理處罰法》中關于傳喚的有關規定執行。這在很大程度上解決了邊檢機關適用傳喚措施法律依據無實體體現的問題，同時也解決了邊檢機關不能采取強制傳喚措施的問題。

2. 關于遣返措施

新法明確規定了可以遣送出境的情形，囊括了各類違反出境入境管理法的情況，同時規范了被遣送出境的后續工作，包括將被遣送出境的人員依法列入不準入境人員。原有法律下，邊檢機關實施的是以退運出境的形式替代了無實際操作程序的遣送出境措施，并且將非法出入境人員進行了偷渡類和非偷渡類違法違規的分類。退運出境一般只用于偷渡類有非法出入境情形的外國人，而對于非法居留60日內的外國人則是予以處罰后放行離境，且對于退運出境的外國人是否列入不準入境人員沒有特殊規定。因遣送出境的概念在《中華人民共和國外國人入境出境管理法》中的法律地位不明確，是否是行政強制措施存在爭議，而限期出境及驅逐出境的處罰只能由公安部審批，不符合口岸工作的特點；新法將遣送出境的措施細化，使邊檢機關在實際遣返時有法可依。

三、邊檢機關適用調查、遣返措施的對策建議

新法完善和加強了邊檢機關的調查權，《中華人民共和國出境入境管理法》第六章規定了邊檢機關在調查過程中可以采取的當場盤問、繼續盤問、傳喚、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境這一套強制措施，適應了出入境管理工作的特點和實際需要。新法形成了嚴密的調查措施體系，措施之間緊密關聯、協調配合。同時明確了執法依據，加大了對外國人違法的打擊力度。下面就新法實施后，邊檢機關在實際工作中遇到的問題進行分析，并提出可行性的對策建議。

（一）對涉嫌違反出入境管理的外國人適用繼續盤問和傳喚措施的建議

1. 筆者認為，邊檢機關在實施繼續盤問措施時應當與傳喚進行區分，避免應當依法直接傳喚的卻沒有傳喚的違規執法現象出現，同時避免出現偷換概念、變相延長調查時間等問題的出現。應當明確繼續盤問是公安機關對當場、當即發現的違法嫌疑人實施的，以當場盤問為前提，其對象不確定、不特定，是案件的發現手段和來源之一。當場盤問的目的，是為了對行為人是否有違反出入境管理的嫌疑盡快作出判斷，證實或者排除被盤問人的違法犯罪嫌疑，以確定是否有必要將其帶至公安機關繼續盤問。因此，當場盤問是適用繼續盤問的前提條件，也是必經程序。傳喚（行政）是指公安機關為了查明案情，依法責令（行政）違法嫌疑人，在指定的時間、地點接受訊問或者詢問的一種法律措施，針對特定的違法犯罪嫌疑人。對已經具有違法嫌疑的人員，不論嫌疑人員是否是現場發現還是通過調查發現的，都應采取傳喚。對當場發現的涉嫌人員需要確認其的違法嫌疑，可以當場盤問。傳喚的適用情形較多，包括了現場發現的和通過調查發現（即嫌疑人不在現場）的。

筆者建議，邊檢機關應當依據《公安機關適用繼續盤問規定》中繼續盤問的適用范圍及《中華人民共和國治安管理處罰法》中傳喚的相關規定，結合邊檢工作實際，明確兩種措施的適用對象。以協助他人非法出境入境為例，在口岸當場發現的有涉嫌協助他人非法出境入境的外國人，應當依法帶至公安機關繼續盤問，而對于經調查取證、詢問偷渡人員、偷渡人員指認確定的、不在現場的，涉嫌協助他人非法出境入境的外國人，已經具有違法嫌疑，不需要再對其當場盤問從而證實或排除其嫌疑，不能采取當場盤問，也就不能采取繼續盤問，只能適用傳喚措施，要求涉嫌違法人員在指定時間到指定地點接受詢問。

2. 依據《公安機關適用繼續盤問規定》的規定，筆者認為，邊檢機關應當從對外國人實施的繼續盤問的審批程序、報備、時限、盤問筆錄制作、設置候問室等邊檢執法空白點入手，結合工作實際，制定相應的執法規范。如對外國人實施繼續盤問措施的審批程序，對確有必要繼續盤問的有涉嫌違反出境入境管理的外國人，可以立即帶回邊檢機關，并制作《當場盤問、檢查筆錄》，填寫《繼續盤問審批表》報邊檢站站長審批決定繼續盤問12小時，并將《繼續盤問審批表》報上一級邊檢機關備案；對在12小時以內確實難以證實或者排除其違法嫌疑的，可以經邊檢總站業務處領導批準延長盤問時間至24小時；對不講真實姓名、住址、身份，且在24小時以內仍不能證實或者排除其違法嫌疑的，可以經邊檢總站站長批準延長盤問時間至48小時。

（二）對涉嫌違反出入境管理的外國人適用拘留審查的建議

1.《中華人民共和國出境入境管理法》第六十條規定，外國人有本法第五十九條第一款規定情形之一的，經當場盤問或者繼續盤問后仍不能排除嫌疑，需要作進一步調查的，可以拘留審查。對該法條的拘留審查適用程序的解讀可以分為兩點：一是經當場盤問后不能排除嫌疑的，可以適用拘留審查；二是經當場盤問后實施繼續盤問后，仍不能排除嫌疑的，可以再適用拘留審查。但對于適用傳喚措施后的外國人能否再實施拘留審查，在新法中并沒有明確的規定。例如，對于不是當場發現有協助他人非法出入境的外國人，不能適用當場盤問、繼續盤問措施，只能用傳喚措施，但《中華人民共和國治安管理處罰法》第八十三條規定，對違反治安管理的行為人，公安機關傳喚后應當及時詢問查證，詢問查證的時間不得超過8小時；情況復雜，依照本法規定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時間不得超過24小時。傳喚的詢問查證的最長時限明顯少于繼續盤問的時間。因此，筆者認為，在對涉嫌違反出入境管理的外國人適用傳喚措施后，若不能排除嫌疑的，也應當適用拘留審查措施，以進一步查明嫌疑人的違法事實。

2. 依據原有法律，邊檢機關也有權對外國人采取拘留審查措施，但在實際的工作中，我們查獲非法出入境的外國人，如果對其違法行為進行調查處理，會影響當事人原機退回的，通常報站值班領導批準后將當事人直接遣返。因為拘留審查措施涉及到監管場所、警力安排、領事通報等一系列程序，邊檢機關適用起來程序煩瑣，存在很多困難。應當承認，由于口岸工作的特殊性，邊檢機關更側重于出入境人員的管控，對于有可能違反出入境管理、危害口岸秩序、威脅國家安全的外國人，通常將其阻于第一道防線之外。因此，筆者認為，只有建立一套完善的調查體系，對每一個涉嫌違法的外國人依據法律程序，窮盡法律措施，才能更進一步推進新法的實施，使管理和服務緊密結合，保障口岸安全。

（三）邊檢機關實施遣送出境措施的自由裁量權的有關建議

關于邊檢機關實施遣送出境措施的自由裁量權，筆者認為，應立法明確實施遣返措施的范圍和幅度。《中華人民共和國出境入境管理法》第六十二條規定，外國人有下列情形之一的，可以遣送出境：（1）被處限期出境，未在規定期限內離境的；（2）有不準入境情形的；（3）非法居留、非法就業的；（4）違反本法或者其他法律、行政法規需要遣送出境的。其他境外人員有前款所列情形之一的，可以依法遣送出境。遣送出境的人員，自被遣送出境之日起一至五年內不準入境。在原有法律下，邊檢工作實踐中僅對經調查后屬偷渡類違法違規的人員（包括持偽造、涂改證件，持他人證件等）進行處罰后退運出境，并列為不準入境人員；對于經調查后屬非偷渡類違法違規的人員（包括非法居留等）進行處罰后，準許其乘坐當日航班離境。

1. 筆者建議，基于行政處罰法處罰與教育相結合的立法原則，在新法施行后，對于情節較輕微的違法違規行為，可以不對違法人員進行遣送。例如對非法居留在10日內、首次非法居留、認錯態度良好、無其他違法違規行為等情形，均可作為酌情討論是否遣送出境的條件。應當將其危害程度、違法情形細化，根據邊檢工作的實際，從實踐操作的角度，制定遣送出境的標準，以限制邊檢機關實施遣送出境措施的自由裁量權。

2.《公安機關辦理行政案件程序規定》第二百二十一條規定，被遣送出境的外國人可以被遣送至下列國家或者地區：（1）國籍國；（2）入境前的居住國或者地區；（3）出生地國或者地區；（4）入境前的出境口岸的所屬國或者地區；（5）其他允許被遣送出境的外國人入境的國家或者地區。但對于不能查明身份的違法外國人，邊檢機關是否可以遣送出境，遣送出境的路線是應當按當事人自述國籍遣返還是按照其原入境路線遣送至入境前的出境口岸所述國或者地區，尚未有明確規定。筆者認為，依據行政處罰法的精神，行政處罰不以是否確認當事人真實身份為必要條件，因此，對于不能查明身份的外國人仍可適用遣送出境措施。另外對于遣返路線，建議以違法人員原入境路線遣送至入境前的出境口岸所述國家或者地區。

（四）關于設立外國人遣返場所的建議

筆者認為，應當在有條件的口岸設立站一級的遣返場所。

《中華人民共和國出境入境管理法》第六十三條規定，被拘留審查或者被決定遣送出境但不能立即執行的人員，應當羈押在拘留所或者遣返場所。同時，《公安機關辦理行政案件程序規定》第二百二十二條也規定，具有下列情形之一的外國人，應當羈押在拘留所或者遣返場所：（1）被拘留審查的；（2）被決定遣送出境或者驅逐出境，但因天氣、交通運輸工具班期、當事人健康狀況等客觀原因或者國籍、身份不明，不能立即執行的。

遣返場所的設立有利于邊檢機關實施對外國人遣送出境措施的有效性、安全性、及時性。筆者認為，遣返場所可以設立在口岸限定區域內，也可設立在公安機關指定的場所；遣返場所應當配備齊全的監管設施和監管人員，并制定明確的職責和執法規范；遣返場所應當為被遣送出境人員提供必要的休息、飲食保障，應當尊重被遣送出境人員的宗教習慣等。

Discussion on New Methods of Investigation and Repatriation of Exit-Entry Frontier Inspection——From A View of the New Exit-Entry Law of People’s Republic of China

Zheng Hailong, Xiong Xiaoling
(Shanghai General Exit-Entry Frontier Inspection Station, Shanghai 201106, China)

The new Exit-Entry Law of People’s Republic of China has implemented from July 1, 2013. The new law has enlarged the managerial powers of the aliens’ exit and entry administrative departments and added the new type methods of investigation and repatriation of exit-entry frontier inspection. At the same time, it has cleared the law position of the aliens’ exit and entry administrative departments and struggled against serious crimes in the exit-entry f eld.

Investigation Methods; Control Port; Repatriation Measures; Exit-Entry Frontier Inspection Work

D631.46

A

1008-5750(2014)02-0065-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2014.02.011

2014-02-13 責任編輯：孫樹峰

鄭海龍，男，上海出入境邊防檢查總站機場邊檢站十五隊隊長；熊曉玲，女，上海出入境邊防檢查總站機場邊檢站十五隊干部。