大部制改革中的延誤成本分析

朱婉菁

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

大部制改革中的延誤成本分析

朱婉菁

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

大部制改革深化過程中不可避免地出現(xiàn)了改革延誤成本，包括政府職能轉(zhuǎn)變不到位、相關(guān)配套體制改革的滯后以及政府管理理念和方式上的落后所導(dǎo)致的改革延誤的代價。其成因主要在于既得利益集團(tuán)的鎖定、中央政府改革經(jīng)驗及理論知識的缺乏、國家意識形態(tài)的剛性、傳統(tǒng)政治的影響以及官僚群體的惰性。為了使改革突破遲滯膠著的狀態(tài)，必須對改革延誤成本進(jìn)行合理攤銷，主要方式有：公民社會的“反哺”、制度創(chuàng)新紅利的“對沖”、增量改革的“貢獻(xiàn)”、存量體制的“支撐”。

大部制改革；延誤成本；成本攤銷

一、引言

我國大部制起步五年，自十七大提出的“大部制”確立了我國機(jī)構(gòu)改革的方向和基調(diào)后，2013年的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步深化。事實上，改革開放30余年來，自1982年至今我國已經(jīng)歷了至少6次大的政府機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)各個時期改革發(fā)展的要求，每次改革都不同程度地推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，然而，每次機(jī)構(gòu)的精簡之后，政府機(jī)構(gòu)都會經(jīng)歷一個再膨脹的過程。從某種意義上說，我國行政體制改革受到了非常嚴(yán)重的拖延，改革事實上已經(jīng)陷入了一個遲滯膠著的狀態(tài)，既得利益集團(tuán)固守著既有的制度框架繼續(xù)掠奪瓜分改革紅利，嚴(yán)重扭曲了改革的各種措施，使其淪為擴(kuò)權(quán)、尋租的工具。隨著大部制改革的繼續(xù)深化，改革延誤成本問題不容忽視。

二、大部制改革延誤成本的內(nèi)涵

任何改革都不是一帆風(fēng)順的，既得利益格局的掣肘，政策制定者掌握改革知識的有限性等等，都必然會造成改革進(jìn)程的延誤。董輔礽曾將改革的代價區(qū)分為三類，其中第三類被稱為延誤成本，是指改革的措施不當(dāng)(未采取改革措施或者措施不利)而引發(fā)的代價。本文所指的延誤成本，就是指在體制改革過程中，由于采取循序漸進(jìn)的方式并不是一步到位地破舊立新，從而產(chǎn)生新、舊體制并存，而舊體制遺留的弊端因為體制內(nèi)外的各種原因無法及時調(diào)整和革除而拖延改革整體進(jìn)度所引發(fā)的代價總和。延誤成本通常包括機(jī)構(gòu)精簡-膨脹以及合并分散的循環(huán)往復(fù)、官員貪污腐敗、權(quán)力邊界不清導(dǎo)致的治理混亂等等所帶來的代價。推進(jìn)改革雖然是一個長期漸進(jìn)的過程，并非在于一朝一夕，但這并不是改革遲滯不前的托詞。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主默頓·米勒教授曾論述了改革時間表的意義：“即使人們產(chǎn)生對改革的期望并做好準(zhǔn)備，但是某些改革問題不可能永遠(yuǎn)被擱置下去。”[1]108當(dāng)然，使社會形成一個正確的預(yù)期重要，但是明晰手段和目標(biāo)的區(qū)別更為關(guān)鍵。大部制的目的并不在于精簡機(jī)構(gòu)、人員裁減，而是結(jié)構(gòu)的合理化，使“國家走向理性，權(quán)力走向理性”。歷來機(jī)構(gòu)改革都被視為政治體制改革的一個重要環(huán)節(jié)，十七大確立的“大部制”改革更是被視為深化政治體制改革的契機(jī)。此番機(jī)構(gòu)改革所采取的方式是一方面積極推進(jìn)政府自身改革瘦身，另一方面在觸及權(quán)力定位和厘清權(quán)力邊界問題時卻又舉步不前，因而有學(xué)者稱之為新理念多，實際操作性舉措少。采取這種方法的主要原因在于：一是為了減少改革初期的成本進(jìn)而實現(xiàn)平穩(wěn)過渡；二是既得利益集團(tuán)的阻撓。這種方式固然在一定時期內(nèi)可以有較為明顯的成效，但隨著改革的深入，延誤成本已經(jīng)成為改革前進(jìn)的一大桎梏。

三、大部制改革延誤成本的表現(xiàn)形式

(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位帶來的延誤成本

盡管1988年的政府機(jī)構(gòu)改革就提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，但是就真正轉(zhuǎn)變政府職能而言，歷次機(jī)構(gòu)改革在認(rèn)識和執(zhí)行上都不夠深入。政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，引發(fā)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的諸多問題和矛盾，是改革無法深入推進(jìn)的體制性根源，主要表現(xiàn)為：

其一，政府與市場的關(guān)系。李克強(qiáng)總理首次提出了政府職能轉(zhuǎn)變的考量標(biāo)尺：“能不能創(chuàng)造安全公平法治的市場環(huán)境，是考量政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)尺，抓項目上投資，應(yīng)由企業(yè)自主決策?！眹鴥?nèi)外大量歷史經(jīng)驗表明，有效的市場通常對應(yīng)著有效的政府，反之亦然。政府與市場的邊界不清，本應(yīng)由市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的領(lǐng)域也由政府進(jìn)行著“無微不至”的照顧。大部制改革后，大刀闊斧的放權(quán)成為主唱調(diào)之一，但在核心事項的審批上，效果尚待觀望。

其二，政府與企業(yè)的關(guān)系?！罢蠓珠_”的旗幟已經(jīng)舉了幾十年，雖然也取得了一定的成效，但是仍然詬病頗多。一是某些企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)被蠶食，完全受政府牽制，政府部門插手干預(yù)企業(yè)重大項目的立項、經(jīng)營投資決策，甚至是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任免等關(guān)鍵問題，企業(yè)完全成了政府追求GDP的工具；二是一些國有企業(yè)和行政壟斷性企業(yè)受政府保護(hù)頗深，完全壓制了其他企業(yè)的投資熱情和機(jī)會，使市場缺乏活力；三是政府掌握了大量行政審批權(quán)，通過加設(shè)或抬高準(zhǔn)入門檻，使企業(yè)耗費(fèi)了大量的資源在行賄尋租上。

其三，政府與社會的關(guān)系。由于政府將過多精力和財力投向了本應(yīng)由市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的領(lǐng)域，使得政府履行社會職能的能力大打折扣，其提供公共服務(wù)等核心職能就相應(yīng)受到削弱。另外，長期以來的“政社不分”和“政事不分”導(dǎo)致了社會在組織多元、功能分化方面的欠缺和社會建設(shè)基礎(chǔ)的薄弱。部分社會團(tuán)體甚至成為了政府官員“關(guān)系戶”的接納地，大大降低了行業(yè)協(xié)會從業(yè)人員的專業(yè)性。而且由于中國特殊的國情，我國第三部門大多數(shù)都是在政府的扶持下自上而下建立起來的，實行雙重管理體制。它們大都掛靠在相關(guān)行政部門名下，其領(lǐng)導(dǎo)成員也往往來自于政府部門，實行“兩塊牌子，一套幫子”，帶有濃厚的“官辦性”，充當(dāng)著“二政府”的角色。

(二)相關(guān)配套體制改革的滯后造成的延誤成本

改革策略的創(chuàng)新固然重要，但全面改革才是推進(jìn)改革大業(yè)的“必勝絕招”。鄧小平同志早先就強(qiáng)調(diào)：“改革是全面的改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和相應(yīng)的其他各個領(lǐng)域的改革?！贝蟛恐聘母锸且豁棌?fù)雜的系統(tǒng)工程，需要其他相關(guān)的配套體制同步推進(jìn)形成有效銜接和互動模式，相互協(xié)調(diào)，彼此促進(jìn)，“孤軍突進(jìn)”只會讓大部制改革淪為紙上談兵。這其中最為關(guān)鍵的是政治體制改革，但當(dāng)前涉及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體制的改革被長期擱置。政治體制改革的相對滯后，始終沒有跳出行政層面，這使得包括大部制在內(nèi)的新一輪政府改革和行政管理體制改革舉步維艱。

政治體制改革的滯后，使所有保障公平正義的政策都可能在實際中淪為當(dāng)權(quán)者擴(kuò)權(quán)、尋租的工具。政府作為改革的制定者，又是被改革者，如果沒有外在約束，是無法抑制權(quán)力的膨脹，這是組織的天性，因此必需要有政治體制改革的同步推進(jìn)，來給政府的權(quán)力進(jìn)行定位，厘清政府與市場、社會之間的分界線。當(dāng)前我國大部制改革需要解決一系列的問題，如部門整合、職能轉(zhuǎn)變、運(yùn)行監(jiān)督、簡政放權(quán)等，都必須回歸到最初的問題，即政治體制改革。如部門整合必然引起權(quán)力重組，這時就需要政治體制改革介入來消除官場潛規(guī)則[2]62；有效的監(jiān)督制約機(jī)制必須從依靠政治體制改革來完善人大監(jiān)督制度出發(fā)；簡政放權(quán)也只有依賴寬松的政治生態(tài)環(huán)境培育壯大市場，發(fā)育社會組織，才能承接政府下放的權(quán)力；職能轉(zhuǎn)變更是需要在厘清政府與市場、政府與社會的權(quán)力邊界基礎(chǔ)上進(jìn)行政治體制改革上的突破，否則就無法退出權(quán)力“下放-上收-下放”的怪圈。進(jìn)行這種自我革命、自我剝權(quán)的機(jī)構(gòu)改革不能只有一腔熱情和美好愿望，因為既得利益會竭力維持原有制度，使政府本能地進(jìn)行退縮。只有將其置于更深層次、更廣維度的政治體制改革中，改革的道路才會越走越寬，越走越遠(yuǎn)。

另外，其他一些相關(guān)配套的體制改革，如事業(yè)單位改革、公共財政體制改革等等也都存在與機(jī)構(gòu)改革不協(xié)同的狀態(tài)。就公共財政體制方面而言，當(dāng)前我國的政府部門除了財政預(yù)算撥款外，還有非預(yù)算收入來源，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展帶來的公共財政資源劇烈膨脹，使得這部分游離于財政管理之外的灰色收入劇增。這無疑強(qiáng)化了部門利益的存在。因此，相關(guān)配套體制改革的滯后，使大部制改革躊躇不前，將會引發(fā)越來越大的延誤成本。

(三)政府理念和管理方式的落后造成的延誤成本

有學(xué)者提出，政府的結(jié)構(gòu)要素應(yīng)由政府理念、政府體制、政府管理方式這三大板塊組成。有什么樣的政府理念，就產(chǎn)生什么樣的政府體制；有什么樣的政府理念和政府體制，就必然要求相應(yīng)的政府管理方式，由此形成一個完整的政府行政模式[3]9。大部制改革是政府組織體制的改革，相應(yīng)地，政府理念和管理方式也要進(jìn)行創(chuàng)新變革。

作為政府結(jié)構(gòu)要素的最頂層，我國政府執(zhí)政理念的構(gòu)建在整體上仍然處于滯后的狀態(tài)。計劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的“管本位”的病灶所產(chǎn)生的影響仍然十分突出。雖然市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，政府總體上還處于管制型政府階段，對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)事無巨細(xì)，服務(wù)理念遠(yuǎn)未真正形成，官本位、權(quán)力本位現(xiàn)象根深蒂固。大部制改革作為向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的新變革，首當(dāng)其沖的應(yīng)是政府行政理念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，否則便無法最大限度地發(fā)揮大部門體制的組織功效，無法應(yīng)對改革進(jìn)程中各種挑戰(zhàn)，最終與改革目標(biāo)相背離。

在管理方式上，“人治”痕跡依然明顯，地方政府往往是對上級負(fù)責(zé)而不是對公眾負(fù)責(zé)。政府部門及其工作人員仍然習(xí)慣于剛性的強(qiáng)制模式，采用“行政命令”等主觀性強(qiáng)、透明度低的管理方式開展工作。近幾年層出不窮的強(qiáng)拆事件所引發(fā)的民情激憤，就深刻反映了政府在行政管理方式上的滯后。如果傳統(tǒng)管理模式?jīng)]有得到及時的創(chuàng)新，部門運(yùn)作和履職方式就不會得到實質(zhì)性的改善，則大部制就形同虛設(shè)，甚至集中的權(quán)力會引發(fā)更多的暴力行政。執(zhí)政理念和政府管理方式作為行政改革的深層次原因，如果得不到有效的轉(zhuǎn)變，則大部制所能引發(fā)的只是“物理反應(yīng)”，而非“化學(xué)變化”，機(jī)構(gòu)改革將仍陷于“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，長此以往將會引發(fā)越來越大的延誤成本。

四、延誤成本發(fā)生的原因分析

(一)既得利益集團(tuán)的“鎖定”效應(yīng)

大部制改革勢必引發(fā)政府部門權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，無論是涉及人員分流還是部門整合，總有一部分人的利益要受到絕對或者相對的損害。個人、部門乃至特殊利益集團(tuán)的利益牽絆，都可能成為大部門體制改革的阻力，拖延改革的進(jìn)程。此外，這種漸進(jìn)式的、不徹底的改革也會進(jìn)一步形成新的利益集團(tuán)、利益空間、利益關(guān)系和利益訴求。新一屆中央政府承諾“本屆政府任期內(nèi)把現(xiàn)有的行政審批的事項再削減三分之一以上”，這無疑打開了民營資本進(jìn)入重大工程項目的大門，但同時也有可能造成一個新的問題，即資本權(quán)力化。實力雄厚的民營資本有可能成為新的利益集團(tuán)，形成新的利益剛性，憑借雄厚的資本對政治進(jìn)行滲透，使權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中資本的作用力和影響力日趨增大，資本權(quán)力化的態(tài)勢使得改革的深入將受到來自新的利益集團(tuán)的干預(yù)和阻撓。不可否認(rèn)，一切利益集團(tuán)必然竭力維持有利于自身的權(quán)力結(jié)構(gòu)格局，從而導(dǎo)致大部制改革步履維艱，以至于自2008年確立大部制為行政管理體制改革的著力點以來，歷時3年，就有媒體報道認(rèn)為“大部制改革三年無突破”。時至今日，當(dāng)初成立的五大部仍然處在艱難的磨合中。

(二)改革經(jīng)驗及理論知識的缺乏

中國的改革從來都是為了解決現(xiàn)實中所存在的問題，因此可以說改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化。所以改革初始，往往并不完全具備發(fā)動改革的各項條件。不僅如此，由于領(lǐng)導(dǎo)層在對改革路徑的選擇上缺乏實踐經(jīng)驗，“試錯式”地走彎路不能完全避免。雖然不少學(xué)者和政策制定者對于體制改革的最優(yōu)道路進(jìn)行了大量的分析論證，但都僅僅只是建構(gòu)在理論分析的基礎(chǔ)上。雖然有國外政府的改革模式作為經(jīng)驗參考，很多學(xué)者的論證結(jié)論也都是從西方的改革成敗中得出，但中國特殊的國情決定了決策者任何一套西方的經(jīng)驗?zāi)Ｊ蕉紵o法在中國這片土壤上開出同樣的花朵。沒有一個政府可以同時進(jìn)行兩種完全不同的改革，因此，這也決定了決策者在改革路徑的選擇和優(yōu)化上受到嚴(yán)重的知識制約，初始條件的苛刻和束縛導(dǎo)致改革過程中無法避免地遭遇內(nèi)在邏輯困境。

(三)國家意識形態(tài)的剛性

中國行政改革的經(jīng)驗表明了一個基本的事實：當(dāng)改革進(jìn)行到一定深度，意識形態(tài)之爭不可避免，而無論何種形態(tài)的意識形態(tài)之爭，其實質(zhì)都是姓社姓資之爭。長期以來，公有制作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，保證了中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。隨著改革開放的深入，特別是民營經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在不斷發(fā)生變化，共產(chǎn)主義公有制意識形態(tài)與市場資本主義私有化的現(xiàn)實矛盾在不斷擴(kuò)大。而此番大部制改革的核心就在于放權(quán)讓利，服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)，追求效率優(yōu)先，充分激活社會市場的活力。這在某種程度上而言是對以公有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的意識形態(tài)的一種削弱，而作為舊體制中意識形態(tài)最為濃厚的政府官員，往往是制度變遷的第一阻力。

政府必須擁有一些官僚來執(zhí)行法律、維持秩序和提供其他服務(wù)，因此，與其說機(jī)構(gòu)臃腫是政府的頑癥，倒不如說是政府的本性。一定數(shù)量的公務(wù)員有利于維系國家政治生活的穩(wěn)定，而大部制改革的精簡機(jī)構(gòu)和裁減冗員在一定程度上有悖于這一意識形態(tài)。這使得政治高層難以提出一個顯性的、明確的改革目標(biāo)，即使目標(biāo)明確，改革進(jìn)程中意識形態(tài)呈現(xiàn)出的剛性必然使得制度創(chuàng)新受到限制和束縛，從而偏離對制度的適應(yīng)性效率的追求，導(dǎo)致原有無效制度的殘存；并在“路徑依賴”的效益遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制的作用下陷入一種低效率的均衡狀態(tài)，甚至有可能陷入無效率的“鎖定狀態(tài)”[4]67。剛性的國家意識形態(tài)難以與政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持一致的步伐，因為無法為深化改革提供理念依據(jù)，最終只能延誤改革時機(jī)。

(四)中國傳統(tǒng)政治文化的影響

在延續(xù)兩千多年的中國傳統(tǒng)社會中，政權(quán)、機(jī)構(gòu)、制度在不斷演變，但始終貫穿如一的是政治體系中的中央集權(quán)制。從中國的傳統(tǒng)政治文化來看，在“天生民有欲，無主乃亂”的政府建構(gòu)觀上，政府被理解為人民在其欲望謀生行為中引發(fā)沖突和混亂而須建構(gòu)秩序的必然設(shè)置和天然使命。中國兩千多年的君主制，對權(quán)力的崇拜已經(jīng)內(nèi)化為絕對的服從，因此在出現(xiàn)糾紛和遭受不公正待遇時自然而然地將希望寄托于高高在上的權(quán)力擁有者。因此，在面對改革進(jìn)程中的制度缺失或者不當(dāng)?shù)那闆r下，利益受損群體的第一選擇往往是向政策的制定者謀求利益補(bǔ)償，而不是反思制度的缺陷，而且他們往往在利益需求得到滿足后，便安于現(xiàn)狀甚至竭力維護(hù)現(xiàn)有的制度。這種慣性依賴無疑為改革的延誤提供了“溫床”。

(五)政府官僚群體的惰性

官僚群體原本應(yīng)當(dāng)是公共利益的踐行者，但現(xiàn)實中這個群體還存在一定程度上的“慵懶”現(xiàn)象，這也在一定程度上制約了政府改革的推行。根據(jù)公共選擇理論，作為官僚制組織中的“經(jīng)濟(jì)人”，政府官員行政行為的目標(biāo)不再是單純的公共利益，而更加注重自身官職的升遷和私利的獲取。在改革事項上，官僚組織中雖然不乏勇于創(chuàng)新的先頭兵，但在觸及自身利益的前提下更多的人是消極應(yīng)對甚至是暗中抵制，“不求有功但求無過”。另一方面，受傳統(tǒng)官僚文化中“官本位”思想的影響，作為權(quán)力人格化代表的各級各類官員，習(xí)慣了處于社會頂端的優(yōu)越感和由此帶來的各種“灰色利益”，當(dāng)大部制改革“還權(quán)于民”的利益格局調(diào)整觸動了官僚集團(tuán)的核心利益時，他們便會表現(xiàn)出天生的保守傾向。此外，由于現(xiàn)代的政府組織基本上都是采取馬克斯·韋伯描述的官僚制結(jié)構(gòu)，部門組織越大，則相應(yīng)的層級設(shè)置就越多，控制幅度也越大。過寬的管理幅度，勢必加劇了管理監(jiān)督困難性，導(dǎo)致信息傳遞和控制的減弱甚至喪失，組織內(nèi)部陷入混亂的泥沼，最終偏離了預(yù)設(shè)的改革目標(biāo)。

五、延誤成本的攤銷方式

大部制改革要想取得成功，對延誤成本的正確認(rèn)知和處置是關(guān)鍵。“穩(wěn)定推進(jìn)大部制改革”原則的提出，也恰恰反映了決策層對于改革延誤成本的充分認(rèn)識。雖然改革延誤成本很難在短期內(nèi)進(jìn)行根除，但一定方式的成本攤銷是必要的，它是體制轉(zhuǎn)型由文本走向?qū)嵺`的基礎(chǔ)。有關(guān)改革成本分?jǐn)倖栴}的研究大多都是遵循“誰受益誰承擔(dān)”的原則，從公平正義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯來看，這是無可厚非的。但在具體實踐中，這條原則的操作性并不強(qiáng)，因為其中不乏受益最多的利益集團(tuán)利用自身的優(yōu)勢地位強(qiáng)行將改革成本轉(zhuǎn)嫁給弱勢的利益相關(guān)者，而決策者為求以最小的反對來實施改革，利用政策工具刻意減少強(qiáng)勢利益集團(tuán)所需承擔(dān)的成本，轉(zhuǎn)而將改革壓力成本轉(zhuǎn)移給獲益較少的群體。利益集團(tuán)這種挾持改革的行為致使社會公平正義喪失，挫傷公眾對于改革的熱情和共識。因此，在體制內(nèi)部尋求成本自身的攤銷方式顯然要比在體制外構(gòu)筑分?jǐn)倷C(jī)制更為明智。

改革延誤成本根源于舊體制的剛性穩(wěn)定以及內(nèi)部的制度性貶值，因此成本攤銷方式的構(gòu)建思路要基于體制的內(nèi)化功能。這意味著要利用現(xiàn)有體制下的優(yōu)勢或者突破性創(chuàng)新來抵消改革進(jìn)程中的損失，使改革的延誤成本得到處理，最終推動改革的穩(wěn)步前進(jìn)。其主要的攤銷方式可以歸結(jié)為以下幾種。

(一)公民社會的“反哺”

改革開放以來，一個相對獨(dú)立的公民社會伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展正在中國迅速崛起。其產(chǎn)生和發(fā)展，當(dāng)然直接得益于其制度環(huán)境的改善，但同時，公民社會的不斷壯大也在一定程度上影響著制度變遷的進(jìn)程。因此，日趨成熟的公民社會作為一種現(xiàn)象，在改革中具有重要地位。公民社會對改革的“反哺”不僅表現(xiàn)為政府為尋求重塑自身合法性而突破改革的膠著態(tài)勢，而且社會自主性的培養(yǎng)也逐步削弱和抑制了利益主體的私欲膨脹，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1．公民精神的培育。改革勢必引發(fā)利益格局的重新洗牌，總會有一部分人的利益要受到絕對或者相對的損害。當(dāng)改革進(jìn)行到深水區(qū)，這種觸動更為明顯，對于制度變化的抵制也更為強(qiáng)烈。相比較個體“經(jīng)濟(jì)人”的自利屬性，“公民”更關(guān)注長期利益和公共事務(wù)，對于改革進(jìn)程中的利益損傷，能以顧全大局的心態(tài)進(jìn)行包容。因此，公民精神的培育之于改革的“脫胎”，是一劑“助產(chǎn)良藥”。

2．公民社會強(qiáng)調(diào)和倡導(dǎo)的公民參與可彌補(bǔ)現(xiàn)有制度設(shè)計下公共決策不透明的缺憾。公民參與在某種程度為既得利益集團(tuán)不合理利益的獲取提供了嚴(yán)苛的監(jiān)督機(jī)制，也對利益集團(tuán)所固守的僵化舊制度形成了外在壓力，極大地減弱了利益集團(tuán)對改革的控制。同時，利用公民社會的壯大倒逼“全能政府”的退出，讓公共權(quán)力“有所為有所不為”，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新。

3．社會結(jié)構(gòu)的合理化緩解改革矛盾。改革的進(jìn)程中新舊體制交替，多種矛盾盤根錯節(jié)，如果處理不當(dāng)，極有可能引發(fā)階層沖突，甚至造成社會動蕩。而合理化的社會結(jié)構(gòu)則是緩和、化解矛盾沖突的根本之道。特別是中產(chǎn)階級的形成和發(fā)展，無疑是社會穩(wěn)定的重要因素。作為上、下階層之間沖突和摩擦緩解器，打破社會階層固化，拉動下層社會成員的向上流動性，可以在改革利益沖突白熱化階段，進(jìn)行有效地疏導(dǎo)，防止改革因為矛盾過大而陷入危機(jī)，停滯甚至倒退。

(二)制度創(chuàng)新紅利的“對沖”

制度滯后于實踐是必然的，這同時也決定了制度創(chuàng)新的不可或缺。制度創(chuàng)新對于改革而言，是利益平衡器，它可以讓陷入遲滯的改革沖破利益固化的牢籠，而內(nèi)生化的制度創(chuàng)新則是現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)體制下的最佳選擇。因為“從長期來看，使本國的傳統(tǒng)制度適應(yīng)新的功能比或多或少原樣照辦西方的制度更為有效”[5]5。當(dāng)前，我國制度創(chuàng)新的經(jīng)驗主要來自于地方政府。無論是出于官員個人政績需要，還是行政性命令的高壓，地方政府都不乏進(jìn)行制度創(chuàng)新的動力。例如在經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域，80年代異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，一躍成為國民經(jīng)濟(jì)的生力軍[6]126；而大部制改革以來出現(xiàn)的“深圳模式”、“隨州模式”、“順德模式”等，都是地方政府在現(xiàn)實困境下的積極探索。成功經(jīng)驗的逐步推廣，會為相關(guān)的利益博弈主體提供一種遠(yuǎn)景，良好的預(yù)期收益使之服從目前不利的局面，以促進(jìn)未來的利益。這將會釋放出巨大的制度紅利，“對沖”改革延誤所帶來的巨大成本。

(三)增量改革的“貢獻(xiàn)”

中國初期的改革，走的都是通過增量改革推動存量改革的道路。增量式經(jīng)濟(jì)改革實現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，在減少改革的實施成本以及有效控制摩擦成本的同時，積累了巨大的收益。增量改革收益的積累成為支付改革延誤成本的主要經(jīng)濟(jì)力量，其“貢獻(xiàn)”主要表現(xiàn)為四個方面：

1．示范效應(yīng)。增量改革巨大的“紅利”不僅是對改革受損者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而且能夠增強(qiáng)全社會對改革的信心，形成對改革的正確預(yù)期。這不僅有利于強(qiáng)化政府對改革過程的控制，而且對其他領(lǐng)域相配套的改革也能起到示范作用，在某種意義上也是改革延誤成本的一種攤銷方式。

2．規(guī)模效應(yīng)。經(jīng)歷增量改革階段的中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了超大規(guī)模的崛起，而這過程本身也會創(chuàng)造新的改革“機(jī)會窗口”。成功的增量改革所帶來的相對成熟的改革環(huán)境，以及增量改革過程中的經(jīng)驗積累，都為改革的后續(xù)推進(jìn)節(jié)省了成本。

3．風(fēng)險內(nèi)化效應(yīng)?！跋仍隽浚蟠媪俊钡陌l(fā)展道路仍然具有被無數(shù)改革實踐證明的優(yōu)越性。以增量改革為突破口，不斷以擴(kuò)大和優(yōu)化的改革紅利強(qiáng)化改革的方向，以增量利益消化頑固的存量利益，使其能夠“自然消退”。將存量改革所能引發(fā)的風(fēng)險盡可能內(nèi)化為增量的利益調(diào)整，最終形成增量改革和存量改革全面推進(jìn)、增量利益和存量利益協(xié)同改善的局面。

4．動力效應(yīng)。在存量改革存在巨大的技術(shù)難關(guān)時，對增量改革部分做有益探索往往是明智的選擇。其發(fā)展和成長過程可以形成持續(xù)、穩(wěn)定的力量，并形成新的增長點，不斷優(yōu)化擴(kuò)大的增量改革必將成為勢不可擋的強(qiáng)大洪流，足以對存量改革產(chǎn)生輻射和帶動作用。

(四)存量體制的“支撐”

既有的存量體制能夠在相當(dāng)長的時期內(nèi)保持穩(wěn)定，使得既存制度與現(xiàn)代社會的發(fā)展始終保持在平穩(wěn)的狀態(tài)，它所攜帶的應(yīng)對危機(jī)的管理模式，可以在轉(zhuǎn)軌的劇烈動蕩時期，延長生存時間。雖然新舊體制共存的局面對于改革而言，為權(quán)力不規(guī)則運(yùn)行預(yù)留了空隙，但充足的存量“支撐”無論是對制度創(chuàng)新還是改革的平穩(wěn)進(jìn)行而言，都是十分必要的。自1982年以來，國務(wù)院進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，雖然經(jīng)歷了多次“回潮”危機(jī)，但不可否認(rèn)的是確實積累了一定的存量基礎(chǔ)，包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治支持、改革共識等，有效緩解了體制轉(zhuǎn)型的陣痛。在轉(zhuǎn)型初期，它的作用甚至超過了增量改革，保證了政府對于改革進(jìn)程的控制，有利于漸進(jìn)改革過程中對于成本攤銷的階段性安排。

六、結(jié)語

盡管改革的成績是毋庸置疑的，但改革延誤所引發(fā)的各種社會問題也是顯而易見的。政府機(jī)構(gòu)的整合和精簡表現(xiàn)出分散和局部性的特征，在宏觀層面上還處于內(nèi)部簡單調(diào)適階段。誠然，改革的穩(wěn)定有序進(jìn)行是關(guān)鍵，但是片面強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，則又有可能喪失改革的最佳時機(jī)，延誤改革。如果這種狀態(tài)一直得不到有效改善，改革延誤成本不斷積聚，就只會在“新舊體制空檔”之下激化改革拖延所造成的各種矛盾。而在這過程中是否能對改革延誤成本進(jìn)行攤銷，或者說，改革能否順利推進(jìn)，實際上取決于兩方力量的對比：一方是改革延誤成本，而另一方則是政府在推進(jìn)大部制過程中所能調(diào)動的用以攤銷延誤成本的各種資源。

第一，在政府機(jī)構(gòu)改革上，我國選擇了漸進(jìn)式的改革模式。這種模式的優(yōu)勢在于，在改革的進(jìn)程中可以不斷以前期積累的“改革紅利”來對改革延誤所產(chǎn)生的成本進(jìn)行攤銷。其中政府應(yīng)發(fā)揮其對改革過程的控制能力，以制度創(chuàng)新、分配共享改革紅利等方式，調(diào)動改革各方的積極性，實施改革延誤成本的階段性攤銷。

第二，將公民社會作為提供改革良性運(yùn)作的社會基礎(chǔ)?；仡櫄v次改革實踐，僅僅依靠“自上而下”體制內(nèi)的力量，并不能夠徹底完成改革，最終無不是止于加減法之間的更迭。分析改革延誤的內(nèi)在成因就不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)展公民社會、壯大民間組織，不失為一條可行的路徑。通過訴諸公民自身的自覺性和責(zé)任性，使改革參與者能夠自愿地遵循改革的各項政策措施，服從于改革大局，使大部制改革進(jìn)程中大量存在的尋租、貪腐等失范現(xiàn)象得到根治，破除既得利益者自利性的頑癥。

第三，新一輪機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)勢，實際上是在“存量體制”基礎(chǔ)上的“增量改革優(yōu)化”。在以不斷解決實際問題為導(dǎo)向的過程中，有序推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，通過增量改革、存量消化這種方式減少改革的利益阻礙，最終攤銷改革延誤成本。

[1]張宏志．經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌及轉(zhuǎn)軌成本問題研究[D]．大連：東北財經(jīng)大學(xué)，2003．

[2]鄭曙村，孫之竹．我國大部制改革的面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對：以路徑依賴為視角[J]．中共南京市委黨校學(xué)報，2009(05)．

[3]羅德剛．論服務(wù)型地方政府模式的結(jié)構(gòu)要素[J]．中國行政管理，2003(09)．

[4]焦連志．意識形態(tài)剛性視閾中的中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨建設(shè)[J]．云南行政學(xué)院學(xué)報，2006(06)．

[5]西里爾·E.布萊克．比較現(xiàn)代化[M]．楊豫，譯.上海：上海譯文出版社，1996．

[6]陳天祥．中國地方政府與制度創(chuàng)新[J]．中山大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2000(06)．

(編輯：李 磊)

2014-03-27

朱婉菁(1987-)，女，浙江溫州人，博士，主要研究方向：公共行政。

D630.1

A

2095-7238(2014)09-00014-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.003