非政府組織參與公共外交的路徑研究

劉 磊

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

非政府組織參與公共外交的路徑研究

劉 磊

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

非政府組織參與公共外交的主要路徑包括：開展對外宣傳，塑造國家形象；參與國際會議，影響公共決策；發揮橋梁作用，促進官民交流；組織社會運動，開展游說活動。但另一方面，非政府組織在參與公共外交的過程中也存在成為政府附庸、被消極勢力利用等潛在風險。

公共外交；非政府組織；公民社會；政治參與

隨著全球化的不斷發展，環境問題、恐怖主義、扶貧教育、難民救助等全球性議題為國際關系帶來了新的挑戰。20世紀下半頁全球公民社會興起后，非政府組織逐漸登上全球治理舞臺。它們憑借自身優勢，通過政策倡導、民間交流、立法游說、輿論施壓等方式積極展開政治參與，協調國際關系，成為公共外交中一支不可或缺的力量。

一、公共外交與非政府組織的涵義

公共外交(public diplomacy)的概念最早由美國學者和外交官使用，起初被美國看作一種政治公關戰略。國內公共外交理念的出現是1997年中宣部要求將對外宣傳中慣用的“宣傳”一詞的英譯由“propaganda”改為“publicity”，這標志著中國公眾外交實踐日漸擺脫傳統的“宣傳”觀念影響，愈來愈認同、接近現代公共外交理論[1]67-68。關于公共外交的定義，韓方明認為是一個國家為了提高本國知名度、美譽度和認同度，由中央政府或者通過授權地方政府和其他社會部門，委托本國或者外國社會行為體通過傳播、公關、媒體等手段與國外公眾進行雙向交流，開展針對全球公眾的外交活動，以澄清信息、傳播知識、塑造價值進而更好地服務與國際利益的實現[2]。可見，公共外交具有政府主導，媒體、非政府組織、學術機構和公眾等廣泛參與、雙向溝通等特點。

非政府組織(Non-governmental Organization, NGO)是由社會成員自愿參與、組織的，向社會提供公共物品或公共服務，具有民間性、非政府性、非營利性、志愿性、公益性或互益性特點的組織。非政府組織在國外多被稱為非營利組織(Non-profit Organization，NPO)、第三部門(The Third Sector)、志愿部門(Voluntary Organization)、獨立部門(Independent Organization)等。我國自十六屆六中全會以后開始用“社會組織”這一稱呼取代民間組織、第三部門、非政府組織等。為了使用的規范，同時方便國內外的對接，本文對這類組織統稱為非政府組織。霍普金斯大學薩拉蒙教授在其《全球公民社會》一書中認為這類組織有一些共同特征，如組織性、私有性、非營利性、自治性，以及自愿性。

非政府組織參與公共外交，是指非政府組織以民間交流、對外宣傳等形式，在文化、教育、經濟、體育等領域與其他國家開展雙向互動交流，促進彼此國家和人民間的交流和了解，增加認同感和信任感，從而對政府外交政策的形成和實施產生影響，提升國家形象的行為。非政府組織已經成為各國公共外交活動中的重要主體和中堅力量，并發揮著不可替代的作用。

二、非政府組織參與公共外交的現實背景

(一)公民社會的興起

公民社會常被稱為市民社會或民間社會。市民社會是西方十七世紀基于社會契約論發展形成的概念，民間社會則是自西方近代民族國家產生以后，國家與社會逐步分離，個人可以在其中追求自身利益的“私人自治領域”。中國公民社會的產生可以追溯到上世紀80年代的改革開放，新的社會群體開始出現，社會進入轉型期。按照葛蘭西和哈貝馬斯的社會三分法，我們可以把公民社會當作除國家和政府系統以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關系的總和。公民社會的組成要素是各種非政府組織和非企業的公民組織，包括公民的維權組織、各種行業協會、民間的公益組織、社區組織、利益團體、興趣組織等[3]14-22。作為公民社會的主體，非政府組織憑借貼近公眾、整合各類資源、易于社會溝通、講求靈活與效率等優勢，逐漸活躍于環保、救災、教育、醫療、扶貧等多個領域，有的甚至參與對外交往，促進國際交流，成為官方外交的重要補充。

(二)全球治理的出現

公民社會的蓬勃發展推動了全球治理的出現。上世紀80年代末世界銀行首次使用“治理危機”(crisis in governance)一詞，此后，“治理”陸續被經合組織、聯合國開發署、聯合國教科文組織等使用，治理思想被廣泛研究和應用。1995年全球治理委員會在其研究報告《我們的全球伙伴關系》中將治理界定為：各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。在全球治理的發展過程中，國家不再是唯一的主體，各種各樣的國際組織、地方團體、非政府組織、跨國集團、國際聯盟等各種組織均成為全球治理的主體。非政府組織作為多元治理主體中的重要一元承擔越來越多的利益期盼和價值功能，它們的數量不斷增多，活動領域和活動范圍不斷擴大，社會影響力不斷提升，有的已經參與到國際政治和國家互動中，對國際關系產生了重要影響。

(三)外交模式的轉型

隨著全球化、信息化和市場化的推進和發展，政治心理、意識形態、國際環境和公民社會等發生了較大的變化，傳統外交賴以維系的基礎開始動搖。“9.11事件”之后，國際外交的政策、方法改變了原有的結構體系,全球化時代的外交呈現出外交議程多元化、外交公開化、手段多樣化等新的特征，其中最突出的一點是外交主客體更加多元化。除主權國家外，包括政府間國際組織、非政府組織、跨國集團、民間團體、利益集體、基金會、慈善機構等非國家行為主體在外交活動中越來越居于重要地位。它們或者致力于影響官方和政府間國際組織的外交決策，或者致力于推動特定的議題，而有時這種民間雙邊或多邊外交活動能起到政府間的雙邊和多邊外交所無法替代的作用[4]12-18。總之，外交活動正以傳統外交為主向傳統外交和非傳統外交并存的方向發展。

三、非政府組織參與公共外交的路徑

(一)開展對外宣傳，塑造國家形象

隨著全球化的發展，國際關系拓展到社會交往的各個領域，除官方主導的外交模式外，各國愈加重視非政府組織、民間團體等社會力量在國際關系中的作用，廣泛開展形式各樣的外交公關。而非政府組織憑借其民間身份、非政府性和非營利性等天然優勢，在對外的交流活動中更加具備親和力，更易于溝通和交流，尤其是在政治、軍事、經濟層面，一些由政府出面無法解決的問題，由非政府組織來推進反而會有意想不到的效果。以文化外交為例，世界許多國家的非政府組織都在本國對外文化交流中發揮著重要作用，如法國將非政府組織的文化交流工作納入國家整體文化外交體系，將其視為重要外交環節；英國由非政府組織承擔起對外文化交流的主角，為其提供資金支持；德國外交部設立文化關系司，負責文化交流政策的制定，具體事務則交由非政府組織執行[5]。我國文化類非政府組織像中國文化藝術發展促進會也在對外文化交流活動中發揮著不可替代的作用。

除了文化領域，國際著名的非政府組織，如國際禁雷運動、大赦國際、綠色和平、紅十字國際委員會等，廣泛活躍在和平裁軍、民主人權、生態環保、公益慈善、科學教育、醫療衛生和扶貧助殘等領域，開展各式各樣的宣傳交流活動。通過開展民間交流活動，非政府組織可以促進國與國之間、組織與組織之間的相互了解和熟悉，為推動雙方的進一步交流與合作營造良好的氛圍，同時也為樹立良好的國家形象、提升國家軟實力發揮重要作用。

(二)參與國際會議，影響公共決策

全球化發展使世界各國在經濟、政治、社會、文化等領域相互滲透，相互依存，環境污染、恐怖主義等全球性問題隨之而來，各國政府和國際組織之間的合作也因此加強。面對全球性的挑戰，非政府組織通常能夠站在全球正義的高度看待問題，致力于推動各國為全球利益作出行動[6]。因此，在很多國際性會議上都能看到非政府組織的身影。《聯合國憲章》第71條就規定：“經濟及社會理事會應采取適當辦法，俾與各種非政府組織會商有關于本理事會職權范圍內之事件。”這為非政府組織在聯合國會議上表達意見提供了合法性基礎。不僅在聯合國，在世界人權大會、八國峰會、世界經濟論壇等國際性會議上都可以看到非政府組織的身影，它們在世界政治舞臺上日漸活躍。

非政府組織參與國際會議，對生態保護、發展問題、人權問題等全球問題的國際決策產生了重要影響。1992年在聯合國環境與發展首腦會議上，非政府組織廣泛參與了會議的每一個議程，使最后通過的《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》等重要文件充分反映了自己的意見[7]。1997年由1000多個非政府組織組成的國際禁雷運動，成功促使122個國家簽署了禁止使用對人地雷的國際公約。2009年12月，一批中國環保類非政府組織參加了哥本哈根世界氣候大會，并組織了大量的公益環保活動和主題論壇，宣傳環保公益事業、我國環保政策和環保理念，受到廣泛關注。這一事件也成為2009年度中國社會組織十件大事之一。

(三)發揮橋梁作用，促進官民交流

“非政府組織事實上提供了一種彌合官方和民間鴻溝的橋梁和紐帶”，它們作為政府外交的有益補充者，在國際交流過程中還發揮著重要的中介作用。一是非政府組織憑借其公信力強、靈活性、專業性的優勢，可以為各國政府和部門牽線搭橋，促進彼此在特定領域或敏感領域的非正式對話。有時非政府組織還可以以調解者的身份在有關主體之間積極斡旋，以促進危機的化解，彌合分岐。如中美對環境問題的爭議，全球環境研究所在2007年底啟動了中美氣候變化合作“二軌”(非正式)對話項目，之后又先后組織了七次中美氣候變化領域高層決策者間、中美專家間以及中國政府與美國民間的非正式會談，最終，雙方于2009年11月正式簽署了《關于加強氣候變化、能源和環境合作的諒解備忘錄》[8]145-175。這種“非政府組織搭臺，政府唱戲”的方式促進了政府間的有效對話和溝通。二是非政府組織可以為外交活動提供豐富信息。由于非政府組織扎根于社會的各個領域，有著豐富的群眾基礎，擁有較多的信息來源。所以，非政府組織可以迅速地掌握充足的信息，為外交活動提供信息支撐，促進外交主客體之間的了解和認識，從而更好地促進雙方的交流和合作。三是非政府組織反映著社會成員的利益訴求。非政府組織基于公民志趣而成立，它們分別代表了不同類型的利益群體，非政府組織既可以直接參與外交活動，又可以將利益訴求反映給政府部門，使外交活動更加具有針對性，更能反映公眾的需要。

(四)組織社會運動，開展游說活動

雖然目前主權國家仍是國際關系中的最主要的行為體，但是非政府組織在國際外交中發揮的作用和重要性日漸凸顯。一些比較知名的非政府組織不但可以在全球各個地區和角落展開環境保護、扶貧開發、人道主義救援等相關活動，而且可以通過組織社會運動，進行游行示威或是游說活動等影響國家外交和國際決策，非政府組織的政治參與程度得到不斷提升。2007年5月，綠色和平組織在智利海濱城市瓦爾帕萊索召集1000多人舉行游行，抗議日本等國家的捕鯨行為，提倡保護海洋生態系統平衡。歐洲的新社會運動理論認為這樣的社會運動“更喜歡游行、請愿、靜坐、進占等體制外的、非常規的、直接民主的政治參與方式；在組織形式上，它傾向于采取小規模的、分權的、開放的、流動的組織方式。”[9]66-70而隨著自媒體時代到來，社會運動的組織更加簡單、方便和快捷，非政府組織依靠網絡就可以輕而易舉地動員社會力量和資源來支撐自己的行動，有些已經形成同盟關系，可以同時在幾個地區甚至跨國開展活動。

政治游說也是非政府組在表達利益訴求的常用手段，特別是對于一些草根非政府組織來說，它們一般在國際會議的決策體系之外，可以通過游說政府官員、民意代表等，尋求國際支持，募集國內外資源，同時敦促參與外交活動的主體重視非政府組織關心的議題。

非政府組織作為一種新的社會組織體制，它們積極活躍在一些社會問題比較突出的領域里，并廣泛參與國際事務，成為全球治理體制中的重要角色。在公共外交領域，非政府組織的參與除了以上幾種主要路徑外還有很多，如參與國際間政治談判、開展跨國合作(與聯合國、世界銀行等政府間國際組織合作、與其它非政府組織合作)、對政府和相關組織的承諾、條約、計劃和項目的落實等行為進行監督等。非政府組織已經成為官方外交的重要補充，對國際關系產生了重要影響。

四、非政府組織參與公共外交的潛在風險

(一)非政府組織成為政府附庸，干涉別國內政

各國從事外交活動的非政府組織一般都具有官方背景，即使是不具備官方背景的非政府組織，其資金來源在很大程度上都要依靠政府。從理論上講，非政府組織應該是完全獨立的社會組織，不受其它力量的支配。但官方背景和政府資助往往使非政府組織過分依附政府，雖然標榜非政府性，但其職能和活動卻受政府的支配和影響，儼然成為外交活動中的“二政府”。特別是在西方國家，很多非政府組織直接充當政府政策追隨者和推動者, 幫助輸出西方一貫強調的民主價值觀，甚至干涉別國內政。美國國家民主基金會(NED)是這方面的典型代表，它和美國國務院、國際開發署、中央情報局有密切的聯系，主要靠美國政府撥款，在世界很多地方扮演過特殊的政治角色：委內瑞拉等拉美國家、烏克蘭等獨聯體國家、伊朗等西亞國家、緬甸等東南亞國家都受到其顛覆活動或推動“顏色革命”的影響。NED還頻頻通過撥款、培訓、提供設備等手段資助“民運”、“藏獨”、“東突”等各種反華勢力，直接干涉中國內政[10]58-59。

(二)部分非政府組織被消極勢力利用，開展非法活動

由于非政府組織具有非營利性和非政府性的特點，這種天然的優勢使其極易獲得社會的信賴，部分非政府組織便打著非營利的旗號從事各種非法集資和非法牟利活動。此外，非政府組織還易被境外恐怖勢力、敵對勢力等利用。一些具有政治企圖的人，通過宗教情感、宗教認同來吸引大量社會群體的加入，以非政府組織的名義在其它國家開展各項不利于國家和社會的活動，比如部分非政府組織會假借扶貧、教育、環保、救災之名在其它國家開展所謂的公益活動，實則進行思想滲透、文化滲透，或是刺探和竊取政治、經濟、軍事機密和情報，嚴重危害了他國安全。

五、小結

黨的十八屆三中全會提出“激發社會組織活力”，這為非政府組織的發展帶來了新的機遇。隨著非政府組織的蓬勃發展，其社會價值和作用將愈加凸顯。在外交領域，非政府組織作為公共外交的重要組成部分將在國際關系中扮演重要角色。一方面，我們要正確認識非政府組織在公共外交中的優勢和作用，鼓勵和支持非政府組織廣泛開展對外交流活動，樹立良好的國家形象，推進中外關系的發展。另一方面，我們也要時刻警惕部分非政府組織在公共外交活動中開展各種非法活動，通過加強對非政府組織的監督和管理，引導和規范非政府組織的發展，使其合理合法、有序穩定地參與到公共外交活動中。

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[7]盛洪生,賀兵.當代國際關系中的“第三者”：非政府組織問題研究[M].北京:時事出版社,2004.

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(編輯：李 磊)

2014-04-27

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2095-7238(2014)09-0021-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.004