新形勢(shì)下強(qiáng)化戶政管理工作的新理念
——以重慶市為視角

廖 于，王虹力

（重慶警察學(xué)院 重慶 401331）

2013年9月9日，全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)在山東青島召開(kāi)，國(guó)務(wù)委員、公安部長(zhǎng)郭聲琨出席會(huì)議并講話。他強(qiáng)調(diào)，要牢固樹(shù)立民意主導(dǎo)警務(wù)的理念，做到對(duì)群眾深惡痛絕的事“零容忍”，對(duì)群眾急需急盼的事“零懈怠”，努力使各項(xiàng)公安工作更加順應(yīng)群眾要求、符合群眾意愿。要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)戶籍、交通、消防、出入境等公安行政管理工作，研究推出更多實(shí)實(shí)在在的便民利民舉措，努力讓人民群眾感到管理更人性、服務(wù)更貼心、辦事更便利。同年11月，黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。由此，如何進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革，完善戶政管理綜合職能，提高戶政管理的業(yè)務(wù)水平，已成為和諧社會(huì)建設(shè)急需探索的重要課題之一。

一、新形勢(shì)下戶政管理工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）治安格局的劇烈變化。

2013年，重慶市委召開(kāi)四屆三次全會(huì)，通過(guò)了《中共重慶市委、重慶市人民政府關(guān)于科學(xué)劃分功能區(qū)域、加快建設(shè)五大功能區(qū)的意見(jiàn)》。綜合考慮人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素，將全市劃分為五大功能區(qū)，實(shí)施差異化的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。都市功能核心區(qū)需要向外疏散過(guò)密的城市人口。渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)要向外轉(zhuǎn)移人口，以減輕生態(tài)環(huán)境負(fù)載。而新的功能區(qū)，也必然相應(yīng)地改變公安機(jī)關(guān)的“治安版圖”，成為公安機(jī)關(guān)謀劃警務(wù)布局、規(guī)劃基礎(chǔ)建設(shè)、構(gòu)建防控體系，部署開(kāi)展工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。隨著功能區(qū)的建設(shè)和人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，戶政與人口管理工作急需整合力量、加強(qiáng)協(xié)作、形成合力。

（二）利益關(guān)系的深刻調(diào)整。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在被逐步消除。但在這個(gè)過(guò)程中，利益關(guān)系進(jìn)行著深刻的調(diào)整與分化。其中包括了土地的征占、補(bǔ)償以及附著在土地上的房屋的拆遷置換補(bǔ)償、地上物的補(bǔ)償。對(duì)村民資格的界定以及附加在村民身份上的集體土地權(quán)屬處置和收益分紅、集體資產(chǎn)股份制改革、就業(yè)安置、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等民生保障。與此同時(shí)，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村居民呈現(xiàn)出思想觀念多元化、利益訴求多元化、社會(huì)身份多元化等特點(diǎn)，這就要求戶政管理工作必須與新形勢(shì)相適應(yīng)，進(jìn)一步深化戶籍制度改革。

二、加強(qiáng)戶政管理工作的思路

（一）站在加強(qiáng)公安基層基礎(chǔ)工作的高度突出戶政管理的地位。

按照公安部的規(guī)定，派出所的工作重心是“治安防范、人口管理、信息收集、矛盾化解、服務(wù)群眾”等基礎(chǔ)防范管控工作。戶政管理是整個(gè)派出所工作的“基礎(chǔ)之線”，承擔(dān)著管理、防范、打擊、服務(wù)等多種職能，具有“全局性、基礎(chǔ)性”的重要地位。

然則，前些年為組建交巡警平臺(tái)，全市撤銷了221個(gè)派出所和上千個(gè)警務(wù)室，加上各種專項(xiàng)行動(dòng)抽調(diào)大量人員，派出所警力大幅減少。截止2012年的統(tǒng)計(jì)，重慶市共有3399名社區(qū)（駐村）民警，平均1名社區(qū)民警要承擔(dān)9819名常住人口、1961名流動(dòng)人口、562戶出租房屋、89名工作對(duì)象、2名境外常住人員和77人次境外臨時(shí)來(lái)渝人員的服務(wù)管理工作。據(jù)調(diào)查，1名社區(qū)民警管理實(shí)有人口多的，甚至達(dá)到了5萬(wàn)余人；管理暫住人口多的達(dá)到了3萬(wàn)余人、出租房屋1萬(wàn)余戶、工作對(duì)象600余人①。由于基層派出所承擔(dān)著二十四小時(shí)接處警、調(diào)解民事糾紛、參加安全保衛(wèi)、辦理案件等諸多繁瑣的工作，有些社區(qū)民警就只能疲于應(yīng)付，根本沒(méi)有時(shí)間走訪了解群眾、抓防范、開(kāi)展日常治安管理。這就會(huì)導(dǎo)致矛盾糾紛解不了、情報(bào)信息搜不來(lái)、群眾工作做不好、流動(dòng)人口管不住、重點(diǎn)人口控不牢的尷尬局面，政府社會(huì)管理基礎(chǔ)嚴(yán)重被削弱。

（二）從社會(huì)管理創(chuàng)新的角度看戶政管理的任務(wù)。

戶政管理工作是整個(gè)公安工作的重要基礎(chǔ)，是社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要支撐。因此，在強(qiáng)化社會(huì)治理的大背景下，要更加自覺(jué)地把戶政管理工作放在改革發(fā)展穩(wěn)定的大局中來(lái)謀劃，強(qiáng)力推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，全面提升管理水平和服務(wù)效能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。

例如，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，人戶分離現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。這不僅制約了公安機(jī)關(guān)的戶政管理職能的正常發(fā)揮，也給政府帶來(lái)一定的管理難度。造成人戶分離現(xiàn)象的原因，一方面是法律約束機(jī)制的缺位。根據(jù)1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（以下稱《條例》）中規(guī)定，“公民遷出本戶口管轄區(qū)，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)遷出登記，領(lǐng)取遷移證件，注銷戶口”。由此，戶口遷移由公民主動(dòng)申報(bào)，公安機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制遷移。《條例》還規(guī)定“不按照本條例規(guī)定申報(bào)戶口的，假報(bào)戶口的，依法應(yīng)給予治安處罰”，而《治安處罰法》卻沒(méi)有對(duì)違反戶口登記行為作出相應(yīng)的處罰規(guī)定。由此可見(jiàn)，對(duì)相關(guān)人員履行實(shí)有人口登記的責(zé)任和義務(wù)沒(méi)有明確的制約和處罰的規(guī)定。在實(shí)際操作過(guò)程中，民警只能從宣傳和教育的角度動(dòng)員居民主動(dòng)配合，實(shí)現(xiàn)人戶一致。而遷與不遷還是居民自己說(shuō)了算。另一方面，居民遷移戶口不是以實(shí)際居住地為標(biāo)準(zhǔn)，而是以戶口簿上的現(xiàn)實(shí)利益為導(dǎo)向。依附于戶籍制度之上的有收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)、軍人安置、房屋拆遷買(mǎi)房等方面的管理制度。因此，“人戶一致”也有賴于剝離依附于戶籍制度的各種福利成分，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與公共利益的均等化，需要諸多職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和配合。當(dāng)戶政管理中的人口信息管理功能與社會(huì)分層控制管理功能進(jìn)行分割時(shí)，戶政管理才能恢復(fù)其國(guó)家對(duì)人口資源的統(tǒng)計(jì)和對(duì)社會(huì)實(shí)施有效管理功能的本來(lái)面目。當(dāng)下，建議政府牽頭，協(xié)調(diào)社保、醫(yī)保、教育、民政等部門(mén)調(diào)整政策，將“人戶一致”作為享受相關(guān)福利待遇的前置條件，逐步剝離附加在戶口登記上的有關(guān)政策，能起到引導(dǎo)居民主動(dòng)遷移戶口的作用。在國(guó)家《戶籍法》短期難以出臺(tái)的情況下，可通過(guò)立法程序出臺(tái)地方性法規(guī)，將戶政管理納入城市綜合管理，為公安機(jī)關(guān)依法管理提供政策支持。

（三）從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度看戶政管理的作為。

戶政管理部門(mén)特別是派出所，直接面對(duì)群眾、服務(wù)群眾，工作成效服務(wù)質(zhì)量，直接影響黨和政府在人民群眾中的威信與形象，直接影響警民、黨群、干群關(guān)系。在加強(qiáng)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的今天，更要積極回應(yīng)人民群眾的新期待，更加關(guān)注民生、重視民生、保障民生、服務(wù)民生。必須主動(dòng)順應(yīng)和諧社會(huì)的新要求，在深化社會(huì)管理創(chuàng)新、推進(jìn)公正廉潔執(zhí)法、構(gòu)建和諧警民關(guān)系等方面有更多的舉措、更大的作為。

1.最大限度增加和諧因素。以人為本，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好人民群眾的根本利益。戶口政策是“死的”，如何運(yùn)用還得具體情況具體分析。例如新生嬰兒戶口登記是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利和義務(wù)，涉及到嬰兒保險(xiǎn)、醫(yī)療、免疫、入學(xué)等方方面面的切身利益。對(duì)那些確無(wú)相關(guān)計(jì)劃生育證明和調(diào)查處理材料的，應(yīng)當(dāng)在辦理完入戶手續(xù)后告知其到人口計(jì)劃生育部門(mén)辦理相關(guān)手續(xù)，并及時(shí)通報(bào)當(dāng)?shù)厝丝谟?jì)生部門(mén)。不得將以繳納計(jì)生罰款為前提辦理計(jì)劃外生育子女入戶登記。又如，在父母雙亡或是癡呆的情況下，就不能按照“子女隨父或是隨母登記”，還得作靈活機(jī)動(dòng)的處理，以保障其合法權(quán)益。

2.最大限度減少不和諧因素。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，堅(jiān)持事實(shí)說(shuō)話，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)。戶政管理是國(guó)家實(shí)施人口管理的一項(xiàng)行政行為，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違反戶籍管理行為的制約，樹(shù)立人口管理的嚴(yán)肅性。一方面對(duì)于違反戶政管理的行為要充分運(yùn)用刑事的、行政的手段予以嚴(yán)厲打擊。例如重慶一犯罪團(tuán)伙，在鴛鴦、禮嘉等地利用國(guó)家征地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償時(shí)機(jī)，安排并控制本區(qū)農(nóng)村戶口人員與外區(qū)城鎮(zhèn)戶口人員以辦理結(jié)婚的形式，與政府簽訂補(bǔ)償協(xié)議，騙取國(guó)家住房安置補(bǔ)償款，涉案金額在2000萬(wàn)元以上。另一方面，要建立和完善戶政管理監(jiān)督體系，對(duì)民警的違法違規(guī)行為也要嚴(yán)肅處理。目前，各地戶政部門(mén)陸續(xù)制定了戶政管理責(zé)任倒查制度，并納入工作長(zhǎng)效機(jī)制，將有助于促進(jìn)戶政管理工作的公開(kāi)、透明。

三、新形勢(shì)下強(qiáng)化戶政管理工作的新理念

（一）樹(shù)立“主動(dòng)型戶政”理念，以常態(tài)化整治解決突出問(wèn)題。

城市化過(guò)程中，在動(dòng)態(tài)化、信息化條件下，管好了人就掌握了社會(huì)管理的主動(dòng)權(quán)。“主動(dòng)型戶政”要貫穿于戶政管理的“點(diǎn)、線、面”。要求在常態(tài)化工作中重在抓小、抓早、抓苗頭、抓責(zé)任、抓長(zhǎng)效，堅(jiān)持打露頭、防微、防漸、防端倪。

一方面：從“點(diǎn)”上看，“主動(dòng)型戶政”要體現(xiàn)在社區(qū)民警的工作細(xì)節(jié)上。例如社區(qū)民警在入戶走訪時(shí)要強(qiáng)化“情報(bào)”意識(shí)，注意觀察和發(fā)現(xiàn)可疑人員、物品，對(duì)群眾反映的有價(jià)值信息和線索，要及時(shí)查證，適時(shí)提供人口管理信息預(yù)警，為案?jìng)晒ぷ魈峁┚€索。

另一方面：從“線”上看，要在源頭上制訂相應(yīng)的規(guī)則來(lái)強(qiáng)化“大基礎(chǔ)”建設(shè)，最后形成一套完整的治安防范“組合拳”。例如按照《重慶市公安局九龍坡區(qū)分局關(guān)于深化“打拐”專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》要求，各派出所在受理非親生兒童（包括收養(yǎng)）入戶時(shí)候，必須采集生物檢材進(jìn)行DNA檢驗(yàn)，錄入全國(guó)“打拐”DNA數(shù)據(jù)庫(kù)比對(duì)確認(rèn)非被拐賣(mài)兒童后，才能辦理入戶手續(xù)。

再一方面：從“面”上看，“主動(dòng)型戶政”更是貫穿于整個(gè)警務(wù)管理活動(dòng)。以出租房屋治安管理為例，要全面落實(shí)出租房房東治安責(zé)任，推行“以房管人”工作模式。2012年5月，廣東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議，通過(guò)了《廣東省租賃房屋治安管理規(guī)定》。該規(guī)定就首提“治安信息報(bào)告制度”，要求房東簽訂房屋租賃合同之日起的3個(gè)工作日內(nèi)，須將治安信息報(bào)告給房屋所在地公安派出所或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)管理的機(jī)構(gòu)。房東未報(bào)告治安信息而致出租屋出事（發(fā)生刑事案件、重大治安案件或者治安災(zāi)害事故）時(shí)，房東還將面臨一定的處罰。并明確提出，出租房屋集中地區(qū)的重要路段、交通路口等重要部位，應(yīng)當(dāng)建設(shè)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)。

（二）樹(shù)立“信息化戶政”理念，以現(xiàn)代化手段提升戶政管理水平。

信息警務(wù)的實(shí)質(zhì)就是充分利用信息等高新技術(shù)與手段，依托公安機(jī)關(guān)，整合各種資源，優(yōu)化整體結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)警方對(duì)社會(huì)管理從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從被動(dòng)到主動(dòng)、從低級(jí)向高級(jí)、從封閉到開(kāi)放、從管理到服務(wù)、從獨(dú)斗到協(xié)同、從產(chǎn)出到效益、從重打擊到重預(yù)防的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變。[1]為此，必須有足夠的警力在戶政基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作中采集和維護(hù)源頭信息。對(duì)流動(dòng)人口、重點(diǎn)人口實(shí)施動(dòng)態(tài)管理和精確管理，真正實(shí)現(xiàn)人口底數(shù)清、情況明，管得住，服好務(wù)。當(dāng)下存在的問(wèn)題是信息查詢權(quán)限設(shè)定不合理，大量公安內(nèi)部信息資源和已整合的社會(huì)信息資源仍由專業(yè)警種掌握，對(duì)社區(qū)民警的查詢比對(duì)權(quán)限開(kāi)放有限，造成采集與應(yīng)用脫節(jié)，信息服務(wù)實(shí)戰(zhàn)的作用難以有效發(fā)揮。

2013年，重慶市公安局為全市派出所配發(fā)了一體式標(biāo)準(zhǔn)化信息采集儀，要求“人人能采集錄入、個(gè)個(gè)會(huì)應(yīng)用比對(duì)”。市局在全面梳理、分類整合的基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)民警基礎(chǔ)信息采集操作界面進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)，并在渝中區(qū)分局開(kāi)展實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用試點(diǎn)。2014年，重慶市公安局提出，要進(jìn)一步升級(jí)改造警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺(tái)，將所涉及的公安業(yè)務(wù)、信息資源進(jìn)行統(tǒng)一整合和利用，以解決信息關(guān)聯(lián)共享以及重復(fù)錄入、多頭錄入的問(wèn)題，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)網(wǎng)上自動(dòng)生成、自動(dòng)統(tǒng)計(jì)、自動(dòng)比對(duì)。市公安局還協(xié)同市“流管辦”開(kāi)展流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理信息平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)和推廣應(yīng)用，推進(jìn)警用地理以房管人信息系統(tǒng)建設(shè)，使治安管理工作信息化水平顯著提高。

（三）樹(shù)立“規(guī)范型戶政”理念，以制度化管理推動(dòng)基層基礎(chǔ)建設(shè)。

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的戶政管理的法律法規(guī)和政策已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于新形勢(shì)的需要。要善于運(yùn)用法治思維、法治手段、法律法規(guī)來(lái)解決問(wèn)題。1958年的《戶口登記條例》早已不適應(yīng)現(xiàn)在戶政管理的需要，所以必須盡快出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)，使戶政管理工作納入法治化軌道，嚴(yán)格各項(xiàng)戶口登記、審批制度，切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益。例如姓名變更所依據(jù)的法律太過(guò)宏觀不便于操作，而政策又太過(guò)分散、零碎、不統(tǒng)一。因此，可以根據(jù)工作實(shí)際，制定一個(gè)統(tǒng)一的、具體的、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。期待《姓名登記條例》的出臺(tái)，可以對(duì)姓名變更的辦理起到良好的規(guī)范作用，以保證戶政管理的統(tǒng)一性、嚴(yán)密性、規(guī)范性。另外，以重慶為例，2002年修訂的《重慶市暫住人口治安管理規(guī)定》在管理對(duì)象、管理手段、服務(wù)民生等方面，已不能適應(yīng)管理需要。應(yīng)當(dāng)開(kāi)展流動(dòng)人口管理立法調(diào)研，盡快以地方法規(guī)的形式出臺(tái)《流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》。制定《實(shí)有人口管理責(zé)任倒查實(shí)施辦法》，對(duì)涉案人員分級(jí)開(kāi)展案前管理責(zé)任倒查；制定《流動(dòng)人口信息質(zhì)量測(cè)查、監(jiān)控制度》，定期進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量通報(bào)；制定《流動(dòng)人口協(xié)管員管理、使用及考核辦法》。同時(shí)，修訂流動(dòng)人口信息采集標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)查通報(bào)制度和“五種”特殊人員管理制度。

（四）樹(shù)立“社會(huì)化戶政”理念，以人性化服務(wù)構(gòu)建和諧警民關(guān)系。

伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，安全的社會(huì)秩序供給可以打破主體單一的傳統(tǒng)，建立政府供給、市場(chǎng)供給和社會(huì)供給多元化的供給機(jī)制，以促進(jìn)安全社會(huì)秩序供給效率的提高。[2]特別是在特殊人群管理當(dāng)中，有人有反社會(huì)或仇視社會(huì)的傾向，有人自我封閉、與社會(huì)隔離、人際關(guān)系失調(diào)。社會(huì)化管理致力于增強(qiáng)個(gè)人的社會(huì)適應(yīng)能力，發(fā)揮個(gè)人應(yīng)有的社會(huì)作用。幫助解決特殊人群的實(shí)際困難。幫助特殊人群開(kāi)展生活技能培訓(xùn)，增強(qiáng)自我生存能力，從源頭上預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生。確保將“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)留宿誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則落到實(shí)處。扶持和發(fā)展專業(yè)化、互助性和志愿者相結(jié)合的社會(huì)管理隊(duì)伍和機(jī)構(gòu),按照“誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的原則,積極引導(dǎo)社會(huì)各方面力量共同參與。

此外，還要從人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的問(wèn)題入手，突出抓好戶政管理，進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制、簡(jiǎn)化程序、提高效率。在強(qiáng)化戶政工作精細(xì)化管理上下足功夫，狠抓戶政管理工作和服務(wù)水平。重慶市公安機(jī)關(guān)深入貫徹落實(shí)新頒布的“辦證窗口延時(shí)，急事急辦預(yù)約服務(wù)”、“上門(mén)辦證和郵寄服務(wù)”、“縮短戶口事項(xiàng)、審批時(shí)限”、“就近查詢申領(lǐng)服務(wù)”、“網(wǎng)上查詢和申請(qǐng)服務(wù)”等12條25項(xiàng)便民利民措施。建立網(wǎng)上派出所，開(kāi)設(shè)警務(wù)QQ群，公開(kāi)戶籍、辦案流程及民警聯(lián)系方式，通過(guò)留言、評(píng)論和直接通話，及時(shí)為群眾釋疑解難；向社會(huì)公開(kāi)派出所所長(zhǎng)手機(jī)、電話，24小時(shí)接聽(tīng)群眾來(lái)電，第一時(shí)間傾聽(tīng)訴求。

[注釋]：

①該數(shù)據(jù)來(lái)源重慶市公安局治安管理總隊(duì)派出所建設(shè)辦公室內(nèi)部數(shù)據(jù)。

[1]單桔平．試論警務(wù)社會(huì)化的路徑選擇[J]．湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（6）.

[2]劉完芳，常衛(wèi)東．信息警務(wù)引領(lǐng)警方社會(huì)管理創(chuàng)新的思考[J]．湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（4）.