超越“碎片化威權主義”？
——評《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》

楊鳴宇

(北京大學政府管理學院，北京 100871)

超越“碎片化威權主義”？
——評《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》

楊鳴宇

(北京大學政府管理學院，北京 100871)

“碎片化威權主義”被認為是分析改革開放后中國政策過程最具有說服力的理論模型。但由于中國快速變化的社會經濟環境，該理論模型的部分假定已經不適用于今天中國的情況。王紹光教授等在《中國式共識決策：“開門”與“磨合”》一書提出了“中國式共識型決策”的概念，在回應了“碎片化威權主義”不足的同時，歸納出中國政策過程最新的變化。但是“共識型決策”框架的成立需要一定的理論假設前提作為支撐，而這些假定并未完全地被經驗證據所證明，還有待更多的經驗和案例分析的支持。

碎片化威權主義; 政策過程; 中國研究

西方學者對于中國政策過程的研究始于上個世紀六十年代。由于受到意識形態和有限信息的影響，早期的研究通常把中國的政策過程描述為“一言堂”或者“派系之爭”[1]5-6。進入二十世紀八十年代，隨著中國市場化改革進程的開啟，西方學者得以有機會進入中國從而得到更多的第一手數據。此時，中國的政策過程轉而被描述為“碎片化威權主義”(fragmented authoritarianism)。雖然距離這個分析框架的提出至今已經過了將近三十年，但“碎片化威權主義”仍然被廣泛使用，并成為討論改革開放后中國政策過程的理論基點。然而，一個尷尬的情況是中國不斷增長的經濟實力雖然使越來越多的學者(尤其是西方學者)對中國的政策過程產生興趣，但目前主導該研究題目的并不是中國學者。從這個角度而言，王紹光教授等所著的《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》(下文簡稱“該書”)有著特殊的理論和現實意義。通過對中國醫療改革政策制定過程的細致描述和考察，他們提出了一個被稱之為“中國式共識型決策”的概念，并試圖構建出本土化的政策過程理論。本文的目的是希望籍著評述這本基于本土經驗寫成的著作，來探討它對既有研究提供了怎樣的貢獻，同時又可能存在哪些有待商榷的地方，從而增進我們對中國政策過程研究的理解。

一、“碎片化威權主義”的結論

該書的邏輯起點正是建基在對“碎片化威權主義”的批判上。因此，在描述該書的實證發現前，本文有必要對“碎片化威權主義”的理論觀點進行簡單地回顧。“碎片化威權主義”是由李侃如(Kenneth Lieberthal)和奧克森伯格(Michel Oksenberg )于1988年提出。他們認為早期的中國政策過程模型，比如說“理性模型”(Rational model)和“權力模型”(Power model)無法解釋經驗觀察到的官僚決策行為[2]9-19。因此他們提出以官僚系統決策行為為主要考察對象的 “碎片化威權主義”來更新對中國政策過程的分析。這個理論模型認為改革開放后的中國政策過程具有三個基本特征[2]22-27：

(1)碎片化的權力結構：任何一個官僚部門都缺乏能夠獨立提出和通過一項新政策的能力，因此新的政策必須在不同官僚部門的協商合作中產生。

(2)共識的建立：協商過程是一個橫向和縱向官僚部門之間不斷討價還價的過程，目的是為了建立對政策方案的基本共識。

(3)離散的(diffuse)政策過程：由于共識的建立是依賴于討價還價而不是權力或者法律制度的約束，政策的推動每一步都需要不斷反復這個過程。因此即便政策方案在最高決策層面獲得通過和確定，具體的政策執行仍然需要中央層面的不斷協調和推動。

應該說這個理論模型敏銳地觀察到了市場化改革后中國政治系統內的一系列轉變，包括決策方式的理性化和央地關系的變化等。基于以上三個特征，“碎片化威權主義”可以引伸出兩個理論推論。第一，中國的政策過程將面臨潛在的官僚部門之間的協調困難問題。因為權力的碎片化和下放會激勵官僚部門更多地追求自身利益，而不是按照中央的既定方針來行動。第二，“碎片化威權主義”認為只有政治系統內部的行動者才擁有影響政策方案的能力。換言之，中國的政策過程是一個封閉的過程。政治系統外的數量龐大的潛在政策利益相關者被排除在分析之外。當然，由于“碎片化威權主義”是一個靜態的模型，在中國經歷了三十多年經濟的快速增長后，其部分假定已經不適用于今天的中國社會經濟狀況。其中很重要的一點就是政策過程參與者的多元化，除了政治系統內的決策者外，身處系統外的利益相關者也可能通過各種渠道來影響政策的制訂。正如我們在下面會看到的，這點是該書的重點分析對象。

二、中國式共識型決策的發現

《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》以新醫改政策的制定過程作為案例。在這個政策案例中，決策的參與結構被分為內外兩個、共六個層次的“政策圈”。“內三圈”指最高決策者、部際協調機構政策制定者和職能部委的政策制定者，他們是具有決策話語權的群體。而“外三圈”則指政策研究群體、有組織利益團體和普通群眾。他們是政策過程的參與者，但不具有直接影響政策方案的能力。“內三圈”和“外三圈”通過兩個具體的機制：“開門”和“磨合”來進行聯系和運作。

所謂“開門”是指“決策者在制定政策的過程中與外部公眾有了交流與互動”[1]273。由于政治制度的差異，在中國普通群眾或者說政治系統外的政策利益相關者和政府決策者之間的聯系方式和民主體制并不相同。因此在“開門”機制下，決策者和外部公眾之間的互動并不是通過代議民主制度或者是純粹的政治參與行為來進行，而是通過“闖進來”、“請進來”和“走出去”三種方式來完成，它們各自針對特定的社會群體。其中“闖進來”可以等同政治參與，該書認為利益集團最有能力使用此方式參與到政策過程[1]274、282。“請進來”則是專家咨詢，因此政策研究者最可能被“請進來”[1]282。而“走出去”可能是最具中國特色的一種方式，它指決策者主動到訪基層調研和傾聽民意。該書認為“走出去”比另外兩種“開門”方式，更可能獲得第一手信息和經驗，接觸到的人群更廣泛[1]281。對于普通群眾而言，“走出去”是他們意見最可能被決策者接收到的方式[1]282。該書進一步表示，為了平衡“效率”和“民主”，決策之門并不是總是“洞門大開”，因為不同社會群體具有不同的資源優勢和行動傾向，決策者需要自己把握“開門”的節奏，“力圖在發揮不同參與者不同優勢的同時，盡量減少他們對決策可能帶來的不利影響，確保決策結果能有效地服務于新醫改的大目標”[1]284。以新醫改的決策過程為例，在議程方案的設計和選擇階段，決策者需要接收國內外專家的專業意見，因此決策之門大開，主要使用“請進來”。最初被請進來的政策研究機構只有六家，但隨后又有其他研究機構“闖進來”(比如說中國國際金融有限公司研究部)[1]148。最終產生了近十個不同的備選方案。到了最終政策方案的內部醞釀階段，決策之門開放程度相對較小，決策者“走出去”和“請進來”并用，根據反饋意見對政策草案進行修改。到了政策方案公開征求意見階段，決策之門再次大開，借用該書的形容，那是“闖進來”、“請進來”并舉，目的是檢驗社會反應，查缺補漏，利用全社會的集體智慧完善方案[1]285。

和“開門”不同，“磨合”只發生在“內三圈”。它是為了政治系統內部不同官僚部門之間的意見分歧而設立的機制。“磨合”同樣有三種形式：“下層協商”、“上層協調”和“頂層協議”。政策方案的產生往往從部級以下的官僚部門開始，因此“下層協商”是指這些隸屬不同職能領域的官僚部門先就政策方案進行常規的“底下交流”。具體的方式有電話或內部文件往來、座談會或者由負責起草政策的部門派出專人對需要交流的其他部門進行專門協商等[1]216。“下層協商”的目的是為了盡可能地在部際層面取得政策方案的共識。對于未能取得共識部分則只能通過更高層面來協調。在新醫改的例子里這個機構是“以發改委和衛生部牽頭、16個部門參加的深化衛生體制改革部際協調工作小組”[1]229。協調工作小組主要通過召開“部際協調會”、“政策文件起草班子內部的相互協調”和“專門協調”(由協調小組組長對難點問題進行協調)三種方式進行溝通[1]230-231。由于“決策主體之間矛盾的根源在于他們所處的位置、考慮問題的角度不同”，他們“對事實判斷的不同，或認知不同，而不是利害沖突或價值沖突，所以這類矛盾是可以通過協商、協調、協議解決，達成共識的”[1]291。因此，“磨合”的最后一步就是頂層決策主體基于“集體決策”原則進行決定，使政策出臺[1]295。

這樣一種以“開門”和“磨合”作為具體運作機制的決策方式，被王紹光教授等稱作中國式共識型決策。王紹光教授等認為“開門”機制可以使不同社會群體獲得更公平的影響政策的機會，而且涵蓋的范圍更廣范，這是以‘闖進來’方式為主的西方多元主義“難以比擬的”[1]286。另一方面，“磨合”機制與美國式制衡機制的最大區別在于，前者是以“協商點”而非后者的“否決點”的形式來進行政策方案的協商。由于中國的官僚部門都歸屬于國務院，因此它們“不具有相互否決的權力，它們別無選擇，只能以協商的方式來縮小分歧、化解沖突”[1]293。基于上述提及的“磨合”機制的特點，政策方案最終必然可以取得共識。

三、超越“碎片化威權主義”？

不難看出王紹光教授等歸納出的當今中國政策過程具有“開門”和“磨合”的兩套協商機制是對“碎片化威權主義”的兩個理論推論的回應和批評。兩套機制的分析說明具有很強的說服力，并且在新醫改這個政策案例里得到充分的支持，從而對“碎片化威權主義”的觀點構成了直接的挑戰。事實上，在書里可以看出他們具有更大的理論追求，試圖構建一個根植于中國經驗將“群眾路線與集體領導的理念演化為具體的制度”[1]304，從而不單超越“碎片化威權主義”，甚至超越西方的民主經驗。正如作者在導言里所言“判斷政治體制的優劣，不應僅著眼于權力的產生途徑，還應關注權力的運行及其結果，尤其要看關于社會發展與廣大民生的重大政策的制定和決策，是否回應了人民的真實意愿和需求，是否在政策形成過程中貫徹了民主原則”[1]2。然而，如果說“碎片化威權主義”的理論推論由于中國快速變化的社會經濟環境，而已經不適用今天中國的情況，那么需要注意的是中國式共識型決策的成立同樣需要一定的理論假設，而這些假設的成立條件存在著不少值得商榷的地方。這里僅對“開門”和“磨合”兩個機制各舉一例。

根據該書的描述，“開門”是用于聯系政策過程中的“內三圈”和“外三圈”的參與者，它同時是論證中國式共識型決策在政策參與的廣度上比西方多元主義更廣，因而體現了實質民主的具體機制。這里涉及到兩個具體問題的論證。第一個問題是決策者如何可以知道數量最為龐大的普通群眾的利益訴求？第二個問題是如何判斷這些利益訴求構成的公共輿論影響了政策方案的形成？對于第一個問題，該書的回答是普通群眾可能通過“走出去”或“請進來”的方式參與到政策過程中，但又同時表示決策者見到的“主要是下級官員，而不是普通群眾”。而且“對于那些居住在偏遠鄉村的居民來說，由于資源有限、信息不暢，他們主動‘闖入’或被‘請入’政策形成過程的可能性幾乎等于零”[1]282。這顯示普通群眾幾乎沒有制度性的政策參與渠道，即便有少部分參與到了政策過程，他們的意見在多大程度上能夠代表“普通群眾”的意見呢？假設這些代表們能夠準確表達相關利益群體的意見，這些意見構成的公共輿論又如何影響到政策方案？這里關乎到第二個問題的回答。該書僅僅以政策文件出臺時“和原稿(《關于深化醫藥衛生體制改革的意見(征求意見稿)》)比較，累計達127處修改”作為論據[1]112，然而根據該書的內容，在政策的公共征求意見階段，除了普通群眾外，還有政策研究者和有組織的利益集團等參與者，如何能夠知道這些變化是因為普通群眾的意見導致？不能直觀地因為普通群眾被“請進來”了，決策者“走出去”了，政策最終文件又有所改動，就認為普通群眾的意見產生了作用。這需要更為嚴謹的因果分析，同時需要有理論機制作為分析的基礎，但是該書沒有提供這方面的論證。

另一方面，“磨合”機制能夠在政策的“內三圈”里有效地形成共識同樣是基于非常強的理論假設。它假設了官僚部門必然能夠取得政策方案共識，因為它們不會存在政策方案上的利益沖突。然而已有的研究顯示，官僚部門之間是存在明確的利益偏好。例如謝淑麗(Susan Shrink)在分析中國市場化改革過程中一系列政策產生的決策過程時指出，為了使政策方案得以順利形成共識，最高決策者需要基于“平衡主義”的原則使特定官僚部門不會在一項政策之中承受太多的損失。正因為如此，即便只有少數官僚部門不同意改變現狀，政策方案的形成也可能受到阻礙[3]116-128。而該書并沒有對這方面的已有研究進行回應。謝淑麗(Susan Shrink)的研究未必比該書的發現更具有說服力，但是至少需要解釋為何假設官僚部門主義不存在利益沖突比存在利益沖突更為合理，否則無可避免地會使由此推導出的分析結果的“穩健性”(robustness) 受到影響。

因此，雖然《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》在政策過程領域構建本土化理論方面作出了顯而易見的努力和貢獻，“共識型決策”的理論框架在回應了“碎片化威權主義”的不足的同時，以簡潔的方式歸納出中國政策過程一些最新近的變化，但是“共識型決策”框架的成立需要一定的理論假設前提進行支撐，而這些假定并未完全地被經驗證據所證明。因此，該書的結論要成為一種新的分析當今中國政策過程的研究范式，還有待更多的經驗和案例分析的支持，而這需要所有關心和關注中國政策過程的學者的集體努力去完成和實現，最終發展出本土化的理論研究范式。

[1]王紹光，樊鵬.中國式共識型決策：“開門”與“磨合”[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[2]Lieberthal, K., Oksenberg, M. Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes [M]. Princeton: Princeton University Press, 1988.

[3]Shirk, S. L.The political logic of economic reform in China[M]. Berkeley & Los Angeles: University of California Press, 1993.

(編輯：李 磊)

2014-03-31

楊鳴宇(1987-)，廣東新會人，博士,主要研究方向：中國政策過程、公共糾紛的解決。

D601

A

2095-7238(2014)07-0001-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.07.001