我國行政審批制度的問題分析與改革途徑

夏明亮

(山東師范大學公共管理學院，濟南250014)

我國行政審批制度的問題分析與改革途徑

夏明亮

(山東師范大學公共管理學院，濟南250014)

政府要真正實現職能轉變，必須深化行政審批制度改革。通過行政審批制度改革，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，增強經濟社會發展的內生作用。我國現行行政審批制度存在諸如設置種類繁多、審批程序復雜、缺乏透明等一些列問題，阻礙了社會主義市場經濟的發展和完善，減緩了我國經濟與世界經濟接軌的步伐。所以，當前必須要從推動集成審批模式、減少審批范圍與程序、加強監督等方面進一步深化行政審批制度改革。

行政審批制度；政府職能；改革途徑

我國現行的行政審批制度是在傳統的計劃經濟時期行政指令的基礎上發展起來的，“如果說市場經濟國家行政審批的產生是出于市場失靈的克服和彌補，那么我國計劃經濟體制行政審批制度是執行經濟計劃的重要行政手段之一”。[1]行政審批制度改革是我國行政管理體制改革的重要內容，是構建服務型政府的突破口與抓手，據統計，自2001年起截止2013年10月，國務院已經分八批共取消和調整行政審批項目2630項，占原有總數的70%多。今年國務院部門行政審批制度改革工作推進會6月6日在京召開，決定再取消和下放200項以上含金量高、能夠激發市場活力的行政審批事項，更多釋放改革紅利。取得豐碩成果的同時我們也應看到今后改革面臨的巨大挑戰。目前，中央政府層面的行政審批項目仍有1500多項，地方政府層面審批項目則多達1.7萬項。

一、當前行政審批制度改革的必要性及目的

眾所周知，當前中國行政管理體制改革已進入“深水區”，行政審批制度改革也進入了攻堅階段。可以說，行政審批制度改革直接關系到我國行政管理體制改革的成功與否。

首先，現階段我國行政管理體制改革的對象是前期改革中新生的既得利益，而現行的行政審批制度是形成既得利益的重要手段。行政審批最大的特點就是選擇決定權，換言之，申請人即使通過審查，符合規定條件，審批機關也可以不審批。為此，申請人很有可能結為同盟，形成利益集團，共同影響行政審批機構，或者通過一系列手段直接將審批機構納入其利益集團。這些既得利益團體，本身就是某些行業的主導者甚至支配者，往往與政府部門的利益息息相關，隨著改革的不斷深入，會借助舊的話語體系和國際利益偽裝自己，阻礙改革。所以，現階段行政管理體制改革的第一步就是對當前審批制度進行改革。

其次，當前行政管理體制改革的關鍵是政府職能轉變，而行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口。通過行政審批制度改革，政府將更多的權力下放給市場，轉變經濟管理的方式，多用經濟、法律手段去調節與規范經濟運行，少用行政手段干預，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，政府真正完成從“劃槳者”到“掌舵者”的身份轉變。

再次，推進行政審批制度改革是有效遏制腐敗的重要手段，是建設法治政府廉潔政府的重要途徑。行政審批是權力尋租的重災區，往往滋生腐敗，從中央近期開展的反腐行動來看，查處的很多領導干部甚至是高層領導大多數是利用手中的行政審批權謀取私利，暗箱操作，權錢交易，最終走向違法犯罪。所以，很有必要對當前行政審批制度進行改革，對審批權實行嚴格的規范與有效的監督，以保持黨政干部的純潔性。

二、當前行政審批制度存在的問題

當前我國行政審批制度仍與我國經濟發展、社會進步不協調，存在諸多問題。主要表現在：

(一)行政審批程序繁瑣復雜

根植于原計劃經濟時期的行政審批制度，沿襲了原計劃經濟時期漫無邊幅的審批范圍，繁瑣復雜的審批程序，嚴重阻礙了市場經濟體系下統一的大市場的構建。許多審批項目，特別是關于戶籍、住房、教育、生育、社保等方面的審批，審批機關要求申請人提供一些并不重要的材料，經過一些不必要的審批關卡，同時許多審批事項沒有明確的時間限制，造成“馬拉松式”的審批。央視《焦點訪談》20131011期就是關于審批程序冗雜，審批過程漫長的報道。本來只需要身份證、戶口本及復印件就能辦出的護照，相關審批機關卻要求申請人提供無犯罪證明、公司在職證明、公司營業執照、公司外派人員資格證明、本地戶口證明等不必要的證明材料，這樣會使個人及企業經營成本與社會成本增加，造成資源的浪費，影響整個社會的經濟效益。

“事實上，改革開放后，我國在經濟生活中逐步引入市場機制，實行市場經濟，政治、經濟同構的社會結構特征已經有一定的改變，國家與社會開始由高度同一向良性分化轉化”[2]在這種變化下，政府的職能也發生了轉變，由傳統的權力型政府向服務型政府轉化，政府真正要做到的是“掌舵者”而不再是“劃槳者”。但現行的行政審批制度讓政府的手依然伸的過長，管的過多，特別是過濫的行政審批制度造成行政機構膨脹，人浮于事，造成“權力尋租”與腐敗的滋生，同時也會造成國家職能行使的無序狀態。

(二)與市場經濟發展的要求有較大差距

行政審批制度在計劃經濟時期，曾發揮過積極的作用，然而我國實行改革開放已有30多年，加入WTO也有十幾年之久，國內外環境已經有了翻天覆地的變化，但是，我國傳統的審批制度依然沒有根據國際大趨勢作出根本性的調整，這顯然與國際發展的潮流趨勢相背離，也嚴重阻礙了我國經濟與世界經濟的接軌。當下，許多專家與學者將我國經濟稱為“審批經濟”，這表明我國當前經濟發展與市場經濟發展的要求還有很大差距。WTO和發達國家實行“自由主義”貿易政策，通常對市場主體和客觀的市場準入實行準則主義原則，相對比較寬松，但我國依然實行“核準主義原則”，建立了較為嚴格的準入機制。我們現在必須明確改革的方向，循序漸進，最終才能達到發展的目標。新一屆政府在上海設立自由貿易區，尋求與世界經濟接軌，是魄力之舉，雖然困難重重，但義無反顧，正如習近平主席所言，改革從無坦途，惟其艱難，才更顯勇毅，惟其篤行，才彌足珍貴。

(三)行政審批種類繁多，設置隨意性大

據有關資料統計，我國近年來，根據中央政府的規范性文件設置的行政審批近850項，根據省一級規范文件設置的多達500至1500項。這些行政審批遍布在每個行政領域，涉及每一個行業。行政審批設置過濫的一個后果是必然會產生重復交叉的現象，這樣責任機關之間會相互推諉，造成行政效率低下，人浮于事。

行政審批范圍沒有科學的界定，諸如哪些行業該審批，哪些行業不用審批，哪些是歸哪個部門審批，哪些事項的審批程序是怎樣的，都缺乏明確的法律規定，這樣就出現了一個更嚴重的后果——邊清理，邊新增。現在的改革機制只是對存量進行清理，對增量部分，目前仍沒有專門的控制機制，有些審批改頭換面，以其他名稱和形式出現，如核準制、備案制等。

(四)現行行政審批有失公正，缺乏透明

現行的行政審批制度中，相對人與行政主體之間地位是不平等的，行政主體自認為身份特殊，在自己的“一畝三分地”，相對人必須言聽計從，更有甚者將“為難”相對人當做是行政權威的體現，典型的官僚主義作風充斥于行政審批部門，與為人民服務的宗旨相違背。

行政審批公開也屬于政務公開的范疇，但不少行政機關仍然將行政審批作為“保密”環節，特別是審批的內容、條件、收費標準、相對責任人等項目。行政審批過程不公開往往導致行政審批結果有失公允，究其原因有二：其一，行政審批往往與利益掛鉤，有些行政審批是“權力尋租”的重災區，往往滋生腐敗，我國查處的腐敗案件大多與行政審批有關。有關部門的審批與利益相關，當然不愿意公開。其二，地方保護主義與行政單位本位主義，有些地方政府、政府機關已經形成了獨立的利益主體，如果審批事項對本地區和本單位有利，他們會積極對待，如若有關項目對本地區、本單位沒有“油水”，他們能拖就拖，能不批就不批。

(五)行政審批缺乏有效監督

由于過程不公開，實行封閉的行政審批，體制外的監督主體諸如公眾、新聞媒體等很難獲得審批的信息，繼而也不能很好的監督。另一方面，內部監督也很難做到位，內部監督主體往往與行政審批部門存在利益一致性，再加之審批的對外封閉性，內部監督主體往往對行政審批“睜一只眼閉一只眼”，可見，現行的行政審批權是一種基本不受約束的權力。同時，審批機關對于已審批的事項缺乏必要的監管，“行政機關及其工作人員濫發許可證，發證后疏于監管現象增多，許可證持有人非法轉讓、倒賣、出租、出借許可證現象嚴重，行政機關難以有效履行對許可證的監管工作”。[3]

三、當前行政審批制度改革的具體思路

行政審批制度的改革涉及到政府職能的轉變、管理體制的轉型，關系到服務型政府的構建，對社會主義市場經濟與社會發展乃至國家的長治久安具有重大戰略意義。為了切實有效地深化行政審批制度改革，我們需要從以下幾方面推進：

(一)建立專門的行政審批制度改革機構

行政審批制度改革實質上是對中央政府和地方政府權力的削減與再分配，而通過前期改革形成的既得利益團體往往與政府部門存在利益上的一致性，如果通過自身改革，削減下放權力，無異于將“盤中蛋糕分給別人”，即使舍得，往往也不好下手。另一方面，審批權到底由誰來決定，這是一個根本性問題，并不是說政府部門對行政審批想增加就增加，想減少就減少，必須有一個獨立于政府部門外的機構來對這種行為進行約束，也就是說，審批權、審批項目本身也需要審批，要審批“審批”。所以，建立一個獨立于既得利益團體之外，不受部門利益左右，并且由法律保障其權威的專門的行政審批改革機構是必要的。上海自貿區設立過程中出現了一個重要流程：“國務院提請全國人大授權暫停實施有關法律規定”。我們可以以此為借鑒，建立人大專門授權，有法律作為保障的專門的行政審批改革機構，先將某個部門或某個行業的審批作為試點，在不斷摸索中獲得改革經驗。

(二)進一步清理、減少和調整行政審批項目

首先，摸清中央政府與各級地方政府的審批事項，形成“審批事項統計表”，為以后對行政審批項目的清理和調整提供可靠依據。其次，對中央和地方政府的行政審批事項進行分階段，漸進式的調整與削減。

凡是改革會遇到重重困難，我們不可能一蹴而就，必須循序漸進，所以必須根據“審批事項表”中的事項，拋開部門利益，對那些和政策不符的審批一律削減，這其中包括：完全可以由市場經濟主體自主決策、市場自行調節、社會自我完善的事項，同時亦包括那些不符合市場經濟發展、缺乏法律依據的事項。對暫時保留下來的審批事項，要根據市場經濟的發展要求以及地方社會經濟發展對審批事項進行合并或下放，尤其是對權力大，利益多，容易產生權力尋租以及滋生腐敗的審批事項。需要強調的是，行政審批事項的清理、減少與調整并不是簡單的數字的減少，而是從根本上涉及行政權力的削減與再分配。如果行政審批改革只停留在淺表階段，講量而不重質，就不會取得改革的預期效果。

(三)推動以政務服務中心為代表的集成審批模式

政務服務中心是行政審批制度改革的重大成果，其“一站式審批，一條龍辦理，一窗式服務”為特點的審批服務模式受到一致好評，并得到廣泛的推廣。“政務服務中心是伴隨我國行政審批制度的改革而產生的一種權力運行機制和服務體系”，“應該是同級人民政府提供最海量、最全程、最快捷提供公共服務產品的單位”。[4]而隨著行政審批制度改革的不斷推進，社會主義市場經濟的不斷發展與完善，當前以政務服務中心為代表的集成式審批模式應主要從以下幾點繼續推進：

加快審批業務的集成化。隨著行政審批制度改革的推進，審批單位應當將更多的關注點放在為申請人提供更多的便利上，打通各審批單位與部門之間的體制障礙，在審批層面上形成協同性政府，建立審批事項全，審批流程簡的一體化審批運作機制，提升行政審批的工作效率，更好的為申請人服務。

促進審批數據的集成化。審批數據的集成化就是要打破審批單位數據庫獨立的局面，建立一個行政審批單位之間可以擴展的基于網絡的數據庫，在此信息數據資源共享的平臺上，相關行政審批單位可以基于數據的共享協同辦公，解決審批機關之間信息孤立困境。在這個數據共享平臺上，各審批機關可以相互協作，完全可以實現“一家受理，抄告相關，并聯審查，顯示完成”，真正實現電子與政務的結合，大大提高行政審批效率。

政務服務中心“真正的突破必須把政府當做一個整體，以客戶需求為導向的審批流程和服務流程，需要對各個相關部門的審批流程進行重新歸集、調整和整合，需要構建整體協同的一體的運作機制，需要從政務中心物力集中、業務集成和數據集成的優勢來重新構建整體性的政務互動體系。”[5]

(四)加強對行政審批的監督

十八屆三中全會指出：堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。加強行政審批監督機制的建設是行政審批制度改革的重點工作，只有對行政審批權進行有效的監督，將權力關進“籠子”，才能保證權力合法、有效的行使。為此，我們必須做好以下幾點工作：

行政審批透明化。行政審批透明化就是將傳統行政審批制度中相對隱晦的部分進行公示，包括審批的內容、標準、程序、收費標準等，充分接受社會公眾的監督，減少暗箱操作、內幕交易等違規違法行為，特別是審批中容易出現權力尋租與腐敗的環節進行網上審批，實現網絡全程監控。

完善行政審批的監督機制。首先要完善行政審批的內部監督機制，特別是按照審批監督分離原則，將監管人員與審批人員分離，進一步明確各自責任，“審批權與檢查權的相對分離與相對集中行使，不僅有利于加強對審批權的制約，抑制和防止審批權的腐敗，而且有利于加強對社會和市場監管”[6]；加強投訴舉報機制建設，對于被舉報的違規違紀人員，一經查實，嚴肅處理；加強檢查與通報，對審批人員和監管人員進行定期與不定期考核，鼓勵優秀，鞭策后進，優勝劣汰。在外部監督方面，要充分發揮廣大外部監督機構與人民群眾的監督權，特別是新聞媒體的監督權，對監督有功的媒體及公民進行獎勵，加強公民對于國家和社會的責任感。

建立健全行政審批的配套機制。為進一步完善行政審批改革，必須加快其相關配套制度建設，如行政許可公示制度、行政許可聽證制度、重大行政許可備案制度等，通過相關配套制度健全與完善，推進行政審批制度改革順利進行。

十八屆三中全會指出，要“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對微觀經濟事務的管理”，為此，我們必須堅定行政審批制度改革的步伐，讓政府做好該做的，管好該管的，真正回歸本位，這是改革之需，時代之需。

[1]尼·康德拉季耶夫.經濟生活中的長期波動[J].世界經濟譯叢，1979(7).

[2]金太軍，等.政府職能梳理與重構[M].廣州：.廣東人民出版社，2002：106.

[3]吳愛明.當代中國政府[M].北京：中國人民出版社，2005：243.

[4]高小平.解放思想深化行政體制改革[J].中國行政管理，2013(3).

[5]張定安.以改革創新的精神推進政務中心又好又快發展[J].中國行政管理，2012(12).

[6]彭向剛.我國行政審批制度的突出問題與改革的目標模式[J].學術研究，2003(09).

(編輯：高學棟)

2014-05-05

D03

B

2095-7238(2014)07-0019-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.07.005