國家治理框架下的國家審計

陳 衛，陳 爽

(1.山東省工商行政管理局機關服務中心，濟南250014；2.山東省審計廳行政事業審計六處，濟南250012)

國家治理框架下的國家審計

陳 衛1，陳 爽2

(1.山東省工商行政管理局機關服務中心，濟南250014；2.山東省審計廳行政事業審計六處，濟南250012)

受托責任是國家審計的理論基礎。政府作為國家治理中最重要的公共治理主體，其受托責任的履行情況，直接關系到國家治理的成效。國家審計作為國家治理工具，是國家治理系統中的免疫監督子系統的重要組成部分，在監督評價政府受托責任、減少政府尋租以及治理政府失靈等方面具有重要作用。

受托責任；國家審計；國家治理；政府

隨著經濟快速發展和民主法制日臻完善，社會公眾更迫切要求政府能夠提供基本且有保障的公共產品、有效的公共管理和公共服務。[1]公共利益最大化是良好國家治理(good governance也稱“善治”)的最終目標。現代國家治理不同于傳統的國家統治，打破了韋伯范式的“單一中心的行政”和“官僚等級制結構”，強調有效的協調與合作。[2]“善治”是人類社會政治發展和國家治理的理想目標，是政府與公民社會長期良性互動和共同治理。政府是國家治理中最重要的主體。與其他主體的最大不同在于，政府具有強大的政策、法令制定能力和執行能力，從而保證了對社會的有力掌控，順利貫徹落實自己的意志，并可進行制度調整，推動經濟社會持續穩定發展。[3]在國家治理框架下，作為國家治理工具之一的國家審計，是國家政治制度的重要組成部分，主要任務是評價政府的“服務、責任、法制、廉潔”，代表公眾來評價政府履行國家治理受托責任的情況。

受托責任的存在，是國家審計產生的前提，也是要求國家善治的動因之一，受托責任是國家審計和國家治理共同的理論基礎，將國家審計與國家治理有機地聯系在一起。作為國家治理中的監督和免疫子系統的重要一環，國家審計是減少政府尋租和政府失靈的有效工具。基于國家治理的角度，借鑒經濟學有關原理，分析國家審計在促進廉潔政府、儉樸政府和法治政府建設，以及推進國家治理體系和治理能力現代化方面，具有重要現實意義。

一、國家審計的理論基礎

受托責任是國家審計的理論基礎。受托責任理論認為，受托責任的存在是進行審計的前提。隨著社會生產力的提高和經濟發展，社會財富日益增多，少數人手中集中的剩余產品也逐漸增加。當生產資料的所有權與經營管理權分離時，委托和受托關系，即受托責任關系隨之產生。正是由于所有權與經營權分離形成了受托責任，基于經濟監督的客觀需要產生了審計。受托責任關系的確立是審計產生的前提條件，委托者需要對受托者的經濟行為實行經濟監督。由于彼此之間存在著直接經濟利益關系，財產所有者自身對財產管理者的監督、檢查便帶有一定的主觀性和片面性。因此，客觀上要求與財產所有者和財產管理都無利害關系的第三方來實施對財產管理者的監督檢查，這就是審計。[4]

早在二百多年前，盧梭就指出：“行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們。對于這些官吏來說，絕不是什么訂約的問題，而只是服從的問題。”[5]楊時展(1991)也說：“審計工作的精義在于受托責任。有了受托責任，才有審計，如沒有受托責任，也就無所謂審計。”政府本質上就是一個國家或社會的代理機構，受社會公眾之托管理公共資源，向人民負責并承擔相應的受托責任。社會公眾有權對政府管理國家事務、使用公共資金資源進行監督。這種監督需要由公正獨立的第三方——國家審計機關去執行，由國家審計機關對各級政府受托責任的履行情況進行認定，向委托人——社會公眾最終報告，再由此判定各級政府的責任。

受托責任同樣要求建立良好的國家治理。首先，由于受托責任的存在，委托人即社會公眾賦予政府公共權力，政府有義務向社會公眾就其受托責任-公共資源管理情況作出匯報。由此可見，國家治理產生的動因也與受托責任有關。其次，受托責任的目標與國家治理的目標具有一致性。受托責任的目標是委托人即社會公眾對受托人所持的期望，是社會客觀需要的反映。而國家治理的最終目的就是促進政府受托責任的全面有效履行。通過國家治理主體即政府、市場與社會之間的相互協調配合，管理和促進資源的有效配置，推動社會經濟的全面、協調和可持續發展，以便滿足社會公眾的需求。最后，國家治理作為一種制度安排，可以促進受托責任關系良好運轉并持續發展下去，建立國家、政府治理結構正是受托責任的重要內容。國家審計則負責監督和評價受托責任履行情況，也是重要的國家治理工具。

二、國家審計在國家治理中的定位

國家審計是國家治理系統中的免疫監督子系統的重要組成部分。20世紀中葉，美籍奧地利生物學家貝塔朗菲提出一般系統論，他強調任何系統都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統的整體功能具有各要素在孤立狀態下所沒有的新性質。[6]國家治理是政府、市場和公民社會在國家和社會運行系統中相互作用、相互依賴、相互配合的一種正式和非正式的制度安排。如同公司治理一樣，國家治理也是一種有關權力的制度安排。[7]即在國家治理框架下，分別擔負決策、執行和監督控制等職責的不同機構組成了權力制度安排，這些機構之間通過相互依賴、相互作用、相互配合形成了決策系統、執行系統和監督系統等多個系統。從系統論的觀點看，為保證國家治理中權力的正確運行，促進國家治理目標的順利實現，必須健全監督系統。監督系統主要包括憲法監督、行政監督、經濟監督、法律監督等，它仍是一個由眾多的、形式不一的子系統所組成的有機整體。專司經濟監督職能的國家審計機關是國家治理體系中監督系統的重要組成部分。

另外，國家審計本質——“免疫系統”理論的提出，(1)是新形勢下關于國家審計本質的新認識和新理念。國家治理作為一個有機系統，它是由多個相互作用、相互依賴、相互配合的子系統(例如：免疫系統、神經系統、內分泌系統等)組成的。國家審計主要通過對政府行使權力的檢查、監督和披露，來發揮其作為“免疫系統”的預防、揭示和抵御功能。國家審計“免疫系統”功能的實現，同樣離不開國家治理免疫系統中其他部分如紀檢、監察等的完善與支持。即國家審計作為國家治理的重要組成部分，不是孤立存在的，而是與免疫子系統其他部分一起，在相互作用、相互影響、相互制約過程中，共同參與國家治理。

三、國家審計在國家治理中的作用

(一)國家審計是減少政府尋租的有效工具

1996年，美國國家科學院院士威廉姆·維克瑞因提出在“非對稱信息條件下的激勵理論”而榮獲第28屆諾貝爾經濟學獎。非對稱信息經濟學理論是研究在非對稱信息情況下，當事人之間如何訂立合約及對當事人行為如何規范的問題，又稱為“契約理論或機制設計理論”。所謂非對稱信息是指只有一方當事人知曉，而另一方當事人不了解的“單方信息”，這對雙方當事人而言，信息是非對稱的。非對稱信息分為兩類，一類是“外生非對稱信息”，叫做隱藏知識，又稱“逆向選擇”，比如舊車市場“劣車驅除良車”問題；(2)另一類是“內生非對稱信息”，叫做隱藏行為，又稱“道德風險”，例如保險公司無法實際約束汽車投保人注意安全、鎖好車門等。據信息經濟學理論，非對稱信息問題的解決途徑是，在“外生非對稱信息”條件下，采取措施讓掌握“單方信息”的人道出實情；在“內生非對稱信息”條件下，采取措施激勵當事人努力工作。

在我國，80%的信息資源都為政府所擁有。在信息不對稱的情況下，一些官員可以將擁有的信息不公開或重新包裝，以便愚弄公眾或蒙騙上級。就個人而言，政府官員最關心的不是效率，而是個人控制權收益(Private benefit of control)的最大化。政府作為一種公益性組織，其業績的提高不能直接給各級官員帶來物質回報；同時，也不可能通過競爭方式淘汰沒有效率的官僚組織，因此政府組織中的官員往往沒有足夠的積極性提高政府機構的業績。[8]政府組織的某些官員會利用信息的非對稱性為自己謀取私利，這種信息尋租最終會導致公共組織效率下降。

政府是國家治理中的重要公共治理主體。國家審計機關審計的直接對象更多的是財務信息，財務信息無論對社會公眾，還是對國家政府管理部門，均有重要作用，它是決策評價的基本依據。由于政府部門提供的信息本身存在信息不對稱問題，信息的提供者(政府)和信息的使用者(社會公眾)對信息的了解是不一樣的，可能會造成逆向選擇和道德風險。國家審計旨在解決非對稱信息問題，能最大限度了解和掌握信息，對信息提供者(政府)做出客觀真實的評價，從而減少國家治理過程中政府尋租問題。

(二)國家審計是解決政府失靈的良劑

市場經濟是根據價值規律來配置資源的，但市場機制也存在先天不足，即可能會出現“市場失靈”，并會產生信息不對稱、壟斷、惡性競爭、負外部性、公共產品的缺乏、貧富差距拉大引起社會動蕩等一系列問題。這使得政府干預成為必要，也因之產生了“公共經濟”。由于公共經濟不是單純以利潤作為目標，且公共品和服務主要由政府提供，主要滿足“公平”的需要，不按照“價值規律”行事，又產生了政府低效、腐敗等新問題。(3)政府因“缺位”、“越位”以及公開性和透明度問題，也會滋生腐敗。這就要求政府的經濟活動和經濟管理必須受憲政約束、法治約束、民主約束，需要加強市場經濟制度建設，加強對官員的監督和制約，(4)為經濟的進一步發展掃清障礙。

國家審計作為一項獨立的經濟監督活動[9]，決定了其在國家治理當中，可以代表社會公眾的利益監督政府行為。國家審計要沿著權力運行的軌跡、順著財政資金的流向，及時監督、全方位跟進。國家審計可以通過開展公共財政真實、合法和效益性審計、領導干部任期經濟責任審計、政府績效審計等，評價政府公共政策和程序的選擇、執行情況和效果，判斷是否解除其受托責任，解決政府失靈問題。國家審計結果公告制度和審計結果問責制度的建立，也有利于充分發揮國家審計監督功能的有效性，增加政府行為的透明度和提高政府的公信力。國家審計通過“事前調查預測——事中跟蹤監督—— 事后評價建議”等方式，發揮其“免疫系統”的預防、揭示和抵御功能。國家審計“免疫”功能的有效發揮，不僅可以加強對掌管國家公共資源、公共權力的政府的監督，還能有效揭露和制止腐敗，解決政府失靈帶來的一系列問題，維護國家經濟安全，從而推動實現國家“善治”。

Mautz和Sharaf在《審計哲學》(The Philosophy of Auditing)一書中指出，隨著審計歷史的發展,審計在滿足環境變化需要的過程中，不斷擴大了范圍和內容；同時有跡象表明，審計在現在和將來還準備隨時適應時代變化。[10]因此，隨著政府職能不斷深化和國家治理目標不斷演變，國家審計應積極順應時代變遷，與時俱進，充分發揮作為國家治理工具的有效作用。

注釋：

(1) 2011年7月劉家義在中國審計學會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的報告，提出國家審計的本質是國家治理系統的“免疫系統”理論觀點。

(2)指由于買者缺乏信息，只愿意出平均價格的車錢，賣者信息完備，會把劣質車賣給買者。這樣造成車價進一步下跌，導致劣質車的低價傾銷，優質車被擠出市場。見阿克爾洛夫，信息經濟學。

(3)公共選擇理論認為，人都是“理性經濟人”，官員也不是“公共利益”的代表，而是追求個人利益的最大化，要“尋租”。詳見丹尼斯、穆勒等著，楊春學等譯：《公共選擇理論》，中國社會科學出版社，1999年4月。

(4)十六大提出，“加強對權力的約束和制約，要發揮審計等職能部門的作用”。詳見中共中央十六大報告。

[1]楊時展．楊時展論文集[M]．北京：企業管理出版社，1997．63-78．

[2]崔振龍,王鴻．國家審計服務國家治理的有效性研究[R]．北京：審計署審計科研所，2012．(1)：9-12．

[3]景維民,張慧君.制度轉型與國家治理模式重構:進程、問題與前景[J].天津社會科學.2009,(01):76-86.

[4]劉明輝．審計[M]．大連：東北財經大學出版社，2001．

[5]徐大同．西方政治思想史[M]．天津：天津教育出版社，2000．167-168．

[6]周云平．轉型期我國政府績效審計模式研究[D]．天津：天津大學，2007．35．.

[7]楊肅昌,李敬道.從政治學視角論國家審計是國家治理中的“免疫系統”[J].審計研究.2011,(06):5-10.

[8]王昊.政府審計與國家治理體系[J].中國經濟問題.2006,(04):53-57.

[9]中國會計學會．中國會計研究文獻摘編( 1979-1999)：審計卷(上冊) [M]．大連：東北財經大學出版社，2002．113，135．

[10]Mautz R K,Sharaf H A．The Philosophy of Auditing [M]．University of Minnesota：America Accounting Association，1961．293-294．

(編輯：李學迎)

2014-05-20

F239.44

A

2095-7238(2014)07-0069-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.07.016