輔警建設效益分析
——基于治安效益視角

楊中華

（甘肅警察職業學院， 甘肅 蘭州 730046）

輔警建設效益分析
——基于治安效益視角

楊中華

（甘肅警察職業學院， 甘肅 蘭州 730046）

新公共管理理論的提出、警務理論的發展、市場經濟的運行推動輔警制度的日益完善。輔警是社會治安主體的重要組成部分，公共秩序的維護和社會治安效益的創造離不開輔警。從創造社會治安效益的視角分析，輔警建設具有如下優勢：體現以效益為導向的現代警務工作目標；是維護社會治安工作中引入競爭機制的命題之意；是治安資源市場化配置優化的最佳選擇；是體現治安效益成本最優的必然結果。

輔警；治安效益；優勢

一、治安效益與輔警

效益，通俗地講是指效果與利益，最初是經濟學上的概念，它指在一個生產過程中以最少的投入生產出既定量的產品，或一個生產過程使既定的投入組合可得到的產量達到最大。效益是發展觀中的一個基本范疇，適應經濟和社會發展的需要，效益已不再局限于經濟領域，各行各業、各個部門都在關注效益，衍生出諸如社會效益、政治效益、經濟效益、文化效益、生態效益等諸多類型。

關于社會效益，《現代漢語詞典》是這樣解釋的：“各種經濟活動及科學技術、教育、文學、藝術等在社會上產生的非經濟學效益和利益。”這里講的非經濟學效益和利益，是指符合社會主義意識形態要求，體現社會主義核心價值，為經濟社會發展提供思想保證和精神動力，貼近實際、貼近生活、貼近群眾的優秀精神文化產品所帶來的非經濟學效益和利益。由此可見，社會效益是人類的社會行為給社會帶來發展性變化，是人類進步與社會發展的總和；社會效益是人類社會實踐有效成果的實際表現形式，是人的社會行為為滿足社會的需要所創造的實際成果的價值體現。[1]

隨著社會的發展與進步，衍生出諸多逐步引起人們關注并在現代社會中占據越來越重要位置的社會效益。總而言之，各種社會效益追求的是社會行為效果或利益的最大化，治安效益是其中之一。與治安學研究范疇相結合，警界學者關注治安效益。對治安效益的研究早已為國（境）外警學界所重視。國內學者到20 世紀90 年代末期才展開對治安效益的研究，國內學者對治安效益的理解可以歸為三類。第一類，將治安效益理解為公安機關及其人民警察為了滿足社會公眾對良好的社會秩序的需求，將治安服務產品通過各種方式進行配置，其主要途徑是實施控制，從公安機關的角度而言即是公安機關對社會的貢獻并因此而取得的效果。第二類，將治安效益理解成一個比值，并將其簡單地概括為“公安成果與公安投入的比例關系”。第三類，將治安效益理解為各類社會治安主體為了保障國家安全與社會治安秩序而進行的資源配置與取得的社會實際效益之間的比例關系。關于治安主體，很多學者認為存在各類社會治安主體，即多元化的治安主體。[2]

從學者們對治安效益的闡釋可以看出，創造治安效益必須關注治安主體。主體是從事實踐活動和認識活動的人，是個體和整體的統一。作為一類特殊主體，治安主體是參與治安活動、達到治安目的、實現治安秩序的控制群體。簡而言之，為國家提供治安效益的不局限于公安機關這類國家治安主體，還應該包括社會治安主體，即廣大的社會治安力量。本文所指的這些社會治安力量主要指輔助警察工作的非在編人員或是直接協助警察履行各種職能的輔助力量，在公安工作實踐中我們習慣稱之為輔助警力，簡稱輔警。“警力有限，民力無窮”，要擔負起維護公共安全的重任，除了依靠公安機關人民警察，還要依靠廣大社會力量——警務輔助力量，所以，治安效益是人民警察與廣大的社會治安力量相結合共同創造的社會效益。警務理論發展的趨勢表明，要取得治安效益的最大化，公安機關必須依靠多元化的警務輔助力量，不同警務輔助力量存在的價值等諸多問題是需要我們深思和研究的。

二、輔警建設的理論分析

警務理論研究是以服務于警務實戰為目標的，近年來，不論國內還是國外有諸多警務工作研究者提出了不少重要理論用以指導警務工作的開展，作為警務工作重要組成部分的輔警建設，其同樣應該堅持警務工作的理論指導。筆者認為，以下理論對我國輔警建設有重要的指導意義。

（一）新公共管理理論

“新公共管理”是一個內涵靈活、外延廣泛的復合概念。新公共管理理論作為政府管理研究領域的一種新理論以及政府機構改革的新的實踐模式，它是一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論。[3]它以(理性)“經濟人”假設為前提，以經濟學理論和私營部門的管理為基礎，將市場競爭機制和企業管理方法引入到公共服務中，改造政府的傳統服務模式。此外，對于新公共管理的內涵，雖然不同的學者從不同的角度與維度進行闡釋，但通過綜合比較，其闡述的內容都含有相同或相似之處：即采用商業管理的理論、方法和技術，將市場機制引入公共部門，通過實施績效管理、民營化、公共服務市場化、分權化等措施對公共行政體制各個方面進行改革，達到有效提升公共部門管理質量和提高公共服務水平的目的。[4]

新公共管理理論對公安機關的影響是廣泛而又深刻的，單就輔警而言，新公共管理理論對其也產生了深遠的影響。在公安機關職能方面，對公安工作現有職能進行調整，“不僅要重視公安機關內部各機構之間的職能權限的調整，還要意識到能夠通過市場的功能實現公安機關某些職能在公安機關和社會之間的調整”。[5]輔警便是這一承載公安機關“附帶”職能的社會主體。在公安機關警力不足的社會介入方面，新公共管理理論中的核心——民營化與競爭機制為解決警力不足問題提供又一個理論工具。

（二）金錢衡量論

西方國家衡量警察工作效益有一個重要理論，即“金錢衡量論”（value for money）。該理論認為:警察工作的投入成本與產出效益應成正比關系。[6]該理論成為驅動警務改革的一個杠桿，西方國家著名的“警察私有化運動”正是這一理論的產物。市場經濟的運行規則表明：“要想獲得服務，就必須支付金錢”。一般而言, 在編警察都具有國家公務員身份，其地位及待遇受公法保護，警察的屬性決定其在維護社會治安和提供公共服務時，國家需要耗費較大的行政成本。而輔警作為非正式警察，因其來源廣泛，具有社會資源優化分配的優勢，政府對其投入的成本明顯低于正式警察，只需依據相關規定或合同支付基本的勞務報酬，產出效益卻并不一定比正式警察低。很顯然，政府通過合同雇傭輔助警察比招募正式警察，可以節省更多的行政成本，輔警依賴于經濟學理論而存在。

三、輔警與公安機關的關系

隨著社會的發展和治安形勢的復雜化，安全成了社會各級組織和個人的普遍追求。由于輔警自身所具有的優勢，其在社會治安防控體系中有著廣泛的影響和作用。我國打防結合的社會治安防控體系要求民間組織參與，而輔警這種具有民間性質的組織滿足了社會不同層次的安全需求，與公安機關同為社會治安防控體系中的重要主體，在社會治安防控體系中占有重要的地位，輔警與公安機關之間有著密切的聯系。

1. 輔警是公安機關依靠的重要對象

公安機關由于其屬性、警力和職責所限，不可能也無必要事無巨細地承擔全社會所有單位、組織及個人的治安防范任務，而且有些單位、組織及個人也不愿警方介入其內部防范事務。具有準行政和市場雙重特性的輔警，卻可以開展大量的防范業務活動，由此既滿足了客戶的需要，也負起了公安機關所委托的防范治安危害的目標責任。公安機關在社會治安防范和維護穩定工作中，正在越來越多地依靠輔警。例如，社區治安防范，基本上已經由物業保安組織所承擔；在體育賽事、演唱會等大型活動的保衛工作中，經常是輔警組織出人最多；金融等重點單位的防范工作，己經離不開輔警的參與；企事業等內部單位的門衛、巡邏、守護等工作由單位保衛部門全權負責等。

2. 輔警是公安機關加強基礎工作最重要的助手

基礎工作在公安工作中占有舉足輕重的地位，公安工作歷來強調基礎工作。2007年公安部提出了要開展“抓基層、打基礎、苦練基本功”的“三基”工程建設，而基層組織的建設、基礎工作的開展，必須廣泛地依靠機關、團體、企事業單位內部的保衛組織和人員。這是因為，綜治員、協警、保安等輔助警務力量，來源于基層群眾之中，扎根于基層工作之中，具有廣泛接觸群眾的優勢，廣闊的工作空間，能夠及時掌握社情動態，特別是影響穩定的苗頭性信息；熟悉轄區人口情況和行業場所情況，能夠及時發現違法犯罪線索；在群眾中有一定的威信，能夠及時反映群眾對治安工作的意見和建議等。所以，加強輔警建設，是公安機關強基固本的重要措施。

3. 輔警能夠從事警方某些不能為的治安防范工作

輔警與社會其它自發性的防范組織相比，具有統一招錄、組織嚴密、注重培訓、職責明確、隊員積極性高、與警方關系密切等特點；與公安機關相比，輔警人數眾多，分布于社會各個基層，囊括了社會各行各業，加之輔警所具有的市場特性，可以從事警方不能為、不便為的特定治安防范任務。例如，在夜間巡邏方面，輔警就有人員數量眾多的優勢，能夠較好地協助警方開展街面的治安防控工作。

四、輔警建設對創造社會治安效益的優勢分析

由以上闡述可以看出，治安效益是公安工作中的重要范疇，治安效益是檢驗公安工作的重要標準。治安效益存在于每項公安工作中，評估治安效益是每一項公安工作不應缺少的基本環節。從創造治安效益最大化視角而言，對輔警建設的評估離不開以下幾點。

（一）輔警建設體現以效益為導向的現代警務工作目標

傳統的警務理論認為警務的概念就是警察的工作，這種認識和觀念只是一種對警務的狹義理解。對警務構成的爭論在警務社會學領域一直在熱衷地持續。約翰斯頓認為，犯罪學領域關于這個問題的討論主要局限之一是將警務（一種社會功能）概念與警察（特定人群構成的實體）結合在一起，因而導致人們的注意力集中在國家警察力量的概念和作用上，而反對將參與警務活動的實體范圍擴大。[7]“隨著經濟社會的發展，社會結構的變化而引起的社會安全需求的多元化（如標志社會變遷的不安全性、空間領域、社會控制途徑的變化等），以及維護公共安全與秩序主體結構的變化，警務的理念也在發生變化。特別是新的警務方式的出現，使人們逐步認識到盡管警察工作是警務的重要組成部分，但警務概念已經不再局限于警察的工作”。[8]由此可見，現代警務的實質是全社會所開展的維護公共安全與秩序的一切活動，而不是僅僅依靠警察這一特定的主體。第五次警務革命的核心要義是借助社會力量參與和監督警務管理，以協同合作的方式提高警務管理的質量和效能。筆者認為，現代警務模式應著眼于公安機關統一領導下的社會協同機制的完善，輔警的發展，體現現代警務倡導維護公共安全主體多元化、關注警務活動的投入和產出、重視社會治安效益的工作理念。

（二）輔警建設是維護社會治安工作中引入競爭機制的重要內容

警務研究學者大為·貝利說, “警務提供已經呈現縱向和橫向擴展的局面：所謂‘縱向’是指日益多樣化的警務提供機構和人員中現在既包括政府以及國際上發起的‘公共’和‘私人’警務提供者，也包括日益多樣的高度本地化和以社區為基礎的政府和非政府警務提供者；所謂‘橫向’，是指一批令人眼花繚亂的國家和地區的國內政府警務和安全機構”。[9]無論在國外還是國內，市場化警務、志愿警務和自治式警務的興起，正在改變社會治安的治理結構。新公共管理理論主張采用私人部門的管理方法，將市場競爭機制引入到政府管理活動中，以便在公共部門與公共部門之間、公共部門與私人部門之間展開競爭，提高公共物品及服務供給的效率。引申到警務工作中，即在維護社會治安工作中引入競爭機制，強調社會組織和社會大眾的參與，重視私人部門和個人的作用。在建設服務型政府和社會管理創新的背景下，我們應當更加科學和理性地定位公安機關與其他維護社會治安主體的關系，公安機關作為社會治安多元管理主體的組織者、協調者，是社會治安多元管理主體的核心，它引導、培育、監督其他社會組織，通過共同維護，降低成本，提高公共安全的服務水平和公安機關的工作效率。

（三）輔警建設是治安資源市場化配置優化的重要選擇

市場經濟首先是一種資源配置方式，即資源在市場上通過自由競爭與自由交換來實現配置的最優化。隨著社會的發展，治安主體已經不局限于政府部門，還包括多方面的治安力量，如國家治安主體、社會治安主體乃至私人在內的治安主體。在社會治安主體參與治安仍然采取以行政命令為主的計劃配置方式的當下，職能部門領導應該樹立市場意識，在治安資源配置中，按照國家與社會相結合、政府與非政府組織相結合、公領域與私領域相結合的原則，通過合理地利用市場機制引導社會資源配置來增加社會治安主體參與社會治安工作，提高維護治安秩序的效率。公安機關作為公共安全服務的主要提供者，應打破“大包大攬”的管理模式，將盡可能多的治安職能從公安機關剝離出來由社會組織承擔，以實現提供更多個性化的治安產品，滿足社會治安需求。公安機關可以通過輔助警力的市場化配置，充分協調、控制好社會治安主體，使各治安主體內部和諧、外部合作，為維護社會的穩定最大限度地提升治安效率，優化治安效益，保證治安效果，確保其發揮維護穩定社會秩序之能力。

（四）輔警建設是降低治安成本的必然要求

美國政治學家亨廷頓認為：一個高度傳統的社會和一個實現了高度文明的現代化社會，其社會運行是有序的，而一個處在急劇變遷、利益關系重構的現代化過程中的社會，則必將萌發種種不穩定，即“現代性產生穩定性，而現代化產生不穩定性”。[10]從亨廷頓的話不難看出，我國社會轉型時期的治安需求旺盛。尤其是隨著收入分配差距不斷擴大、貧富分化的加劇，人們對治安狀況的主觀感受不同，在對治安需求不斷增長的同時，呈現出對治安服務需求多元化的趨勢。因此，為了實現治安效益最優化，必須考慮提供社會治安服務的成本問題。

社會治安是一種“公共產品”。公共產品具有不同于一般的特征，純粹的公共產品是非競爭性的（任何人所消費公共產品的數量并不會明顯地限制他人的消費）和不可排他的（如果將這種產品提供給了某個人，其他人也可以得到它，而且不能以可行的方式把任何人排除在外使他不能享用它）。[11]過去我們簡單地把社會治安這種“公共產品”理解為由政府一家投入, 屬于一種開放的“公共產品”，任何公民即使不進行投入，也可“搭便車”享受政府和別人進行投入而帶來的社會治安便利。因此, 社會組織與社會公眾不進行直接投入，也不關心國家治安資源投入的產出和收益。現代警務理論的發展告訴我們，社會治安在國家有限的資源投入下是不可能滿足所有社會組織和公眾基本安全需求以外的安全需求的，特別是不可能滿足眾多新興階層的個性化的治安需求，比如富裕階層、中產階層和一般階層。由于社會治安在表現形式上的千差萬別，要實現社會治安的最佳效益，即具備社會治安效益——成本的最優結構，在突出政府這個投入主體的同時，我們必須同時動員社會組織和社會公眾積極實施社會治安的成本投入, 以便使其在為整個社會治安作出貢獻的同時滿足個性化需求。

[1]康大民.治安效益研究 (上)[J].遼寧警專學報，2009，（1）.

[2]劉杰.治安效益概念之辨析[J].江蘇警官學院學報，2013，（3）.

[3]王德高.公共管理學[M]. 湖北: 武漢大學出版社, 2005: 26.

[4]李鵬. 新公共管理及應用[M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2004: 260.

[5]王大偉.歐美警察科學原理[M].北京：中國人民公安大學出版社，2007：635

[6]金誠.試論我國輔警制度改革[J].公安研究，2003，（4）.

[7]郭太生.社會發展與警務變革[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009：3.

[8]郭太生，戚丹.警務理念創新與社會管理的完善[J].中國人民公安大學學報，2009，（3 ）.

[9]方淇.多元警務環境中的治理和責任概述[J].上海公安高等專科學校學報，2012，（2）.

[10][美]塞繆爾·亨廷頓.變動社會的政治秩序[M].三聯書店，1989：217.

[11][英]萊斯利·格林.國家的權威 [M].北京：中國政法大學出版社，2013：151.

[12]喻運鑫.社會治安的經濟學評析(下) [J].公安學刊，2007，（2 ） .

The Analysis of Effectiveness of Police Assistants——From the Perspective of Public Order Effectiveness

Yang Zhonghua
(Gansu Police College, Lan Zhou 730046, Gansu, China)

The advancement of new public order administrative theory, the development of policing theory and the operation of market economy have made it possible for police assistant policy to become increasingly perfect. The police assistants, who are dispensable in the maintenance of public order and making social benef ts, are an important component of social order administration. From the perspective of making social benef ts, the police assistants have following advantages: embodiment of the social benefit oriented modern policing goal, intention of introducing competitive mechanisms into the maintenance of social order, best alternative in distributing social order related resources and inevitable outcome to embody the best public order effectiveness.

Police Assistant; Public Order Effectiveness; Advantage

D631

A

1008-5750(2014)03-0016-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2014.03.003

2014-01-24 責任編輯：何銀松

本文是甘肅省教育科學“十二五”規劃項目“職業教育背景下的輔警素質提升研究”（項目編號：GS [2013]GHB0876）的階段性研究成果。

楊中華（1968- ），女，甘肅警察職業學院科研部副主任，教授。