納稅服務非核心業務外包的研究

◆任繼生 ◆王明世 ◆韓曉琴

納稅服務非核心業務外包的研究

◆任繼生 ◆王明世 ◆韓曉琴

納稅服務非核心業務外包就是把本應由稅務機關提供的且不涉及稅收執法責任的部分服務通過招投標形式外包給有資質的第三方，目的是緩解稅務機關納稅服務資源不足的矛盾，提高納稅服務的工作效率和服務質量。在國外，對非核心納稅服務業務引入第三方服務外包機制也是一大趨勢。納稅服務非核心業務外包，一方面可以降低稅務機關的行政成本，提高行政效率，解決納稅服務供給與需求失衡的問題，促進服務創新，提高納稅服務專業化水平；另一方面可將釋放出來的稅務資源流向稅收征管和稅務稽查領域，使稅務機關更有精力進行中、高等稅收風險應對管理，從而不斷提升稅收治理現代化水平。

納稅服務；非核心業務；外包；納稅遵從

納稅服務是稅務機關的兩大核心業務之一。在2013年召開的全國稅務工作會議上，國家稅務總局王軍局長提出，稅收改革發展的總目標是到2020年基本實現稅收現代化。稅收現代化主要包括六大體系，其中之一就是優質便捷的服務體系。基本點就是普遍樹立以客戶為導向的理念，有效滿足納稅人正當需求，顯著減輕納稅人辦稅負擔，充分保護納稅人合法權益，納稅人足不出戶就能依法輕松辦稅，納稅人稅法遵從度和滿意度居于國際先進行列。近年來，各級稅務機關不斷加大納稅服務力度，創新納稅服務內容，完善納稅服務方式，以推進納稅服務體系建設為主線，以解決制約納稅服務發展的突出問題為重點，努力構建“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”的納稅服務新格局，納稅服務工作實現了歷史性跨越，納稅服務的質量和水平有了明顯提高。近期，國家稅務總局委托社會第三方開展2014年全國納稅人滿意度的調查結果顯示，國稅部門綜合得分為82.6分，與2012年相比提高了2.83分；地稅部門綜合得分為81.52分，與2012年相比提高了1.85分。但不可否認的是，在大數據時代，隨著納稅人數量的不斷增長，納稅人經營方式越來越多樣化，組織形式越來越復雜化，納稅服務需求越來越多元化與個性化，在稅務機關征管與納稅服務資源有限的情況下，納稅服務的供給和需求存在著結構性的失衡。對非核心納稅服務業務引入第三方服務外包機制，可以緩解稅務機關納稅服務資源不足的矛盾，優化稅務資源配置，更好地致力于提高納稅人的滿意度和遵從度。

一、納稅服務非核心業務外包的含義

國家稅務總局頒發的《“十二五”時期納稅服務工作發展規劃》提出，未來5年納稅服務工作的主要目標是：到2015年末，基本形成以理論科學化、制度系統化、平臺品牌化、業務標準化、保障健全化、考評規范化為主要特征的始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從的現代納稅服務體系。“始于納稅人需求”就是指稅務機關的服務要滿足納稅人的正當需求。納稅人的需求包含多種類型，例如合理需求和不合理需求、核心需求和非核心需求、共同需求與個體需求、理性需求與現實需求等。但隨著經濟的發展，納稅人數量越來越多，納稅人需求越來越多樣化、個性化。王軍局長在2013年召開的全國稅務工作會議上提出，“我國納稅服務與市場主體需求不相適應。現有納稅服務水平無法與越來越多的自然人成為納稅人的狀況相匹配”，究其原因之一在于稅務機關服務資源的有限性。在稅務機關征管與納稅服務資源有限的情況下，全面滿足納稅人這些不同層面的需求既無必要也無可能，這就需要科學劃分納稅服務類型，整合納稅服務資源，把握納稅服務重點。這不僅需要合理界定政府和市場的納稅服務邊界，即哪些納稅服務應由稅務機關提供，哪些納稅服務應由社會提供。同時，應由稅務機關提供的納稅服務也可分成兩大類：一類是核心納稅服務，即涉及稅收執法責任的服務，如稅款征收、涉稅審批、納稅救濟等；另一類是非核心納稅服務，即不涉及稅收執法責任的納稅服務工作。在國外，對非核心納稅服務業務引入第三方服務外包機制就是一大趨勢，這是現代納稅服務體系拓展的方向。所謂納稅服務非核心業務外包就是把本應由稅務機關提供的且不涉及稅收執法責任的納稅服務通過招投標形式外包給有資質的第三方。而由稅務機關提供的核心納稅服務業務不能外包，只能由稅務機關提供，否則不利于維護稅法的尊嚴，不利于保障納稅人的合法權益，不利于納稅人遵從度的提高。

二、納稅服務非核心業務外包的必要性與可行性

2008年以來，我國已有不少地區的稅務部門進行了納稅服務非核心業務外包的嘗試，這為其他地區實施納稅服務非核心業務外包積累了較好的經驗。如江蘇省蘇州工業園區地稅局自2010年6月開始嘗試推行納稅服務外包，將新辦企業輔導實行外包，納稅人學校交由社會第三方管理。該局將新辦企業輔導工作細分成11個環節，同時挑選有一定資質、信譽度高的事務所，將其中事務性的5個環節外包給事務所獨立承擔，服務外包從日常管理、內部控制、考核評價等方面都漸成機制，納稅人自主辦稅能力得以提升，并分流了12366熱線、網站等平臺的咨詢量，極大地減輕了納稅服務前臺的工作壓力。廣西國稅、天津國稅也將國稅12366納稅服務熱線部分業務通過招標方式外包給中介機構。2011年7月開始，江蘇省昆山市地稅局對非核心納稅服務業務引入第三方服務外包機制，有效緩解了納稅服務資源不足的矛盾。2014年，山東省萊州市地方稅務局納稅服務中心將“稅費征收業務”服務外包給萊州常恒稅務師事務所有限責任公司。從美國等國外經驗來看，很多國家為了提高納稅服務的針對性和普遍性，也在大力發展社會化服務，將更多的中介機構和社會力量吸引到納稅服務工作中來，這樣可以彌補“政府服務不足”的短板。亞當·斯密在《國富論》中提出的“分工能夠提高生產效率”的分工理論為納稅服務非核心業務外包提供了理論依據之一。同時納稅服務非核心業務外包也符合黨的十八屆三中全會提出的“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”的文件精神。

實施納稅服務非核心業務外包的好處是顯而易見的，一方面可以降低稅務機關的行政成本，提高行政效率，解決納稅服務供給與需求失衡的問題，促進服務創新，提高納稅服務專業化水平；另一方面稅務機關納稅服務非核心業務外包后釋放出來的稅務資源可以流向稅收征管和稅務稽查等領域，使稅務機關更有精力進行中、高等風險應對管理，從而不斷提升稅收治理現代化水平。

1．新一輪稅制改革為納稅服務非核心業務外包提供了內生動力。黨的十八屆三中全會明確指出，要進一步深化稅收制度改革，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快房地產稅立法并適時推進改革。截至2013年12月底，全國國稅系統稅務登記總戶數為2679萬戶，全國地稅系統稅務登記總戶數3796萬戶（不含安徽省地稅局數據），個人所得稅和房地產稅改革推進到位后，納入稅務管理的自然人納稅人將越來越多，納稅服務的廣度和深度需求將急劇擴大，從前瞻性考慮，需要稅務機關及早加以應對。但囿于稅務管理資源的有限性，迫切需要公共服務來補充，切實減輕征納雙方的負擔。

2．深化稅收征管改革為納稅服務非核心業務外包充實了鮮活內容。當前，維護納稅人權利、保障納稅人權益已經成為社會關注的熱點。回應社會公眾及人大代表對納稅人權利不夠、權益保障不足的關切，國家稅務總局提出，要逐步構建科學嚴密的征管體系、優質便捷的服務體系，這就必須加快修訂稅收征管法，落實稅收法定原則，及時給予納稅服務法律地位，明確信賴保護等重要原則，補充和完善納稅人權利體系、減輕納稅人負擔、降低稅務行政處罰標準，充分地保障納稅人的權益，構建納稅信用體系。同時，建議將稅收事先裁定制度入法，豐富涉稅服務和涉稅鑒證業務。所有這些，隨著稅收征管改革的深入推進，都為服務外包充實了鮮活內容。

3．各地的探索實踐為納稅服務非核心業務外包提供了較好借鑒。江蘇省國稅局借鑒呼叫中心行業先進的運營管理經驗，彌補稅務機關對呼叫中心管理經驗的不足，以服務外包模式建立省級呼叫中心。江蘇省蘇州市吳中區國稅局、江蘇省揚州市地稅局在當地郵政等部門的協作配合下，雙方簽訂納稅服務外包合同，利用專業部門優勢開展“催報催繳”工作，在申報繳款期限結束后，將征管系統中需“催報催繳”相關數據提取加密后傳遞給郵政部門，由郵政部門解密、打印、封裝后通過速遞予以批量投遞，實現“催報催繳”業務外包。

4．《全國縣級稅務機關納稅服務規范》（以下簡稱《規范》）為納稅服務非核心業務外包創造了條件。自2014年10月1日起，在全國范圍內試行的《規范》對稅務登記、稅務認定、發票辦理、申報納稅、優惠辦理、證明辦理、宣傳咨詢、權益維護和文明服務9大類72項212個服務事項1120條基本規范和升級規范進行了明確，對每個服務事項具體指什么，辦理業務時納稅人需要提供什么資料，稅務人員應遵循什么流程、提供什么服務都有明確規定，而且每個服務事項都配發業務流程圖，實現了“流程更優、環節更簡、耗時更短、效果更佳”的目標，打通了服務納稅人的“最后一公里”，使服務外包的量化操作變得更為簡易可行。

三、納稅服務非核心業務外包過程中需要注意的幾個問題

當前，納稅服務非核心業務外包在國內稅務領域還未全面普及的情況下，既要摸著石頭過河，也需要考慮納稅服務外包的頂層設計。要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃，由國家稅務總局明確提出納稅服務非核心業務外包的總體方案、路線圖、時間表。納稅服務外包是將部分簡單、重復、工作量大且不涉及執法問題的非核心業務剝離出去，提高稅務機關的運行效率，也有利于推進稅務機關扁平化管理。為此，應從以下四個方面進行科學把握：

1．確立服務外包的原則。納稅服務的目的在于構建“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”的現代納稅服務體系。圍繞這一總體目標，實施納稅服務非核心業務外包，是加強納稅服務專業化管理、推進稅收征管能力提升的有效途徑。不可否認，外包也有一定的局限性。諸如，稅收業務性強，動態更新頻率高，輔導咨詢質量難以得到有效保證；稅務機關內部資源難以給外包方共享；過度外包有可能導致外包方異化成“第二稅務局”，等等。為此，必須有效確立外包的原則。一是適度原則。純粹執法性、涉密性的納稅服務事項不能外包。例如，蘇州工業園區地稅局明確涉稅政府服務外包的3類禁止業務和9類禁止事項，不能過度外包，應由稅務機關主導業務管理，外包單位主導運營管理。二是共建原則。如在辦稅服務外包上，國地稅可以聯合外包，實現“進一道門，辦兩家事”，呈現出“1+1＞2”的效應。聯合設立納稅人法律援助中心，有效為納稅人節約時間，減輕納稅人負擔，三是準入原則。納稅服務外包事關納稅人權益，必須要有一系列的準入條件。納稅服務外包要按照《政府采購法》運作，依法公開進行招投標，建立以“稅務牽頭、部門協作、社會參與”的綜合納稅服務網絡。四是法治原則。稅務機關要對外包業務是否是非核心業務、第三方是否存在私自擴大涉稅事項的解釋權、承包方是否存在利用外包推銷商業業務等行為都要加強監管。嚴格按照《中華人民共和國保守國家秘密法》的規定，加強保密管理，并增強發包、接包、分包、轉包等環節的法律風險控制，促進服務外包的規范運作。

2．細化服務外包的內容。《規范》較好地為我們分階段分內容實施外包厘清了思路。在辦稅服務方面，可以將催報催繳外包給郵政部門，發票領用存銷業務（除增值稅專用發票）由于涉及以票控稅功能，可以交由會計師事務所、稅務師事務所外包，據江蘇省揚州地稅局2013年的統計測算，辦稅服務廳約50%業務量為發票領用存銷業務；在咨詢服務方面，12366納稅服務熱線功能重在咨詢答復，應強調高效，不能過分強調法律責任；在輔導服務方面，鼓勵引導社會機構舉辦納稅人學校、納稅人之家，視納稅人為顧客，將顧客的滿意度作為衡量公共服務質量的標準；在維權服務方面，可以借鑒浙江省青田縣做法，以國地稅干部為骨干力量，面向社會招募志愿者，設立納稅人援助中心，為特定群體提供上門涉稅服務，幫助納稅人解決涉稅難題，還要通過聘請法律專家，免費幫助納稅人進行案件審理、處罰聽證，同時，委托城調隊等第三方開展納稅人需求以及滿意度調查。

3．制訂服務外包的程序。2009年，國務院財政部等九部委就出臺了《關于鼓勵政府和企業發包促進我國服務外包產業發展的指導意見》，制定發包規范和供應商提供服務的技術標準，積極引導和促進市場參與主體加大外包力度。國家稅務總局要從制度層面明確納稅服務外包工作中發包方的主體地位，發包主體也是行政主體，不是普通的市場參與者，要明確服務外包的供應商資質以及具體細化項目需求，并科學制定服務外包的評標方法和評分標準，細化專業中介服務機構作為外包客體的必備條件，限定外包的內容以及禁止條款。另外，納稅人的經濟活動和個性化問題趨于復雜，相應地造成稅法更為繁雜，導致納稅不確定性日益增加，市場呼吁加強引入事先裁定。事先裁定成為納稅服務的新興業務已成大趨勢，鑒于事先裁定固有程序的縝密性和實體業務的復雜性，實行事先裁定外包是國家稅務總局值得考慮的一個方向。為此，國家稅務總局可以制訂《事先裁定外包質量監控辦法》，明確由省以上稅務局對事先裁定外包的服務質量進行監控，建立獎懲機制，以確保稅收事先裁定保持較高的水準，切實維護國家和納稅人的權益。

4．完善服務外包的績效管理機制。納稅服務業務外包績效管理機制分為內控機制和外控機制。對外部而言，要在稅務師事務所、會計師事務所等涉稅中介內部從建立完善的培訓體系、完善激勵機制和人性化管理三方面入手，形成符合服務外包工作特點的企業文化，以有效控制第三方的涉稅風險行為；就內部而言，對每個納稅服務外包的項目要建立考核評價機制，利用可控手段對外包行為實施監控，在明確各環節職責權限的基礎上，采用職責分工控制、績效考評控制、內部報告控制等方法，并通過設定指標體系與量化考核指標，來考評納稅服務外包服務的質量與效率，切實維護稅法尊嚴，保護納稅人合法權益。

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（責任編輯：東方源）

F812.423

A

2095-1280(2014)06-0035-04

任繼生,男,揚州市地方稅務局納稅服務局局長；王明世,男, 揚州市地方稅務局第五分局干部；韓曉琴，女，國家稅務總局稅務干部進修學院教授。