地方政府“以貸定存”政策與銀行對策

劉 鋒

（建行湖北省分行，湖北 武漢 430015）

為加快發展地方經濟，我國地方市縣政府近年來加大了以“以貸定存”為手段、促使銀行等金融機構增加當地貸款投放政策的推進力度。認識和把握“以貸定存”及對策，是當前銀行和監管部門亟待解決的重要問題之一。

一、“以貸定存”政策與核心指標

（一）“以貸定存”政策出臺背景

為應對金融危機,2008 年底,我國政府推出了4 萬億元的經濟刺激計劃,2009 年3 月,人民銀行和銀監會提出了支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政策投資項目的配套資金融資渠道。隨著2011 年以來國家實施穩健貨幣政策，政府監管部門加大了對政府融資平臺貸款清理與監管力度,各地金融機構資金流動性相對趨緊,信貸投放增速有所下降,加快了地方政府部門加大金融機構對轄區內信貸投放政策出臺的步伐。一些市、縣級政府根據各銀行(含信用社，下同)貸款發放情況，紛紛出臺和實施“以貸定存”，以存放財政存款作為杠桿,調增或調減銀行的財政性存款金額，撬動銀行信貸資金向當地政府重點扶持的領域和企業投放的力度和規模。

（二）實施“以貸定存”政策必然性簡析

出臺和實施“以貸定存”政策，是地方政府現實的必然選擇。從制度經濟學看,地方政府具有不同于中央政府的相對獨立目標，而目標的實現，最終要通過提高本地經濟發展水平的政績來體現。這樣以來，地方政府就必然考慮如何充分有效利用自身所擁有的資源和手段，通過引入和建立競爭激勵機制，促進和保證本地經濟發展，實現自身政績的最大化。而作為重要金融資源的財政性存款，必然成為首選重要目標之一。從現實看,目前一些銀行資金閑置，運用能力不足，具有較大的挖潛的潛力，為實施“以貸定存”政策，提供了有利條件和可能。以湖北省內四大國有銀行為例，截止2013 年9 月底，四大家銀行各項存款總額為14351 億元，各項貸款總額僅7900億元，存貸比為55.050%。通過“以貸定存”，引導和推動四大家銀行加大對湖北的貸款的投放力度和規模，具有較大的潛力和空間。因此，“以貸定存”，是地方政府現實的必然選擇，并將成為未來地方政府的常態做法。

（三）“以貸定存”核心指標

從湖北一些市縣提出的“以貸定存”政策看，考評的核心指標是，以各商業銀行對當地信貸投入金額來確立和分配各商業銀行的財政存款。即，以各商業銀行當地財政專戶存款余額與各商業銀行全口徑貸款規模的比例（即存貸比）來調劑財政存款。多數市縣政府提出的考評指標，主要分為兩大類：

第一類，貸款規模指標，多數權重在30～80%之間，主要反映和考核銀行對地方經濟社會發展的支持力度。包括存貸比、貸款余額、中長期貸款余額、中小企業貸款余額、政府性融資平臺貸款余額等五個分指標。

第二類，政府性資金收支代理業務指標，多數權重在5～20%，主要反映和考核銀行代理各類政府性資金收支業務情況，包括國庫集中支付業務量（按筆數計算），非稅收入總量（按資金計算），惠農補貼、新農保、五險及農村城鎮低保等社保資金收支代理業務量（按人次計算）3 類分指標。

二、“以貸定存”對銀行的影響與潛在信貸風險

（一）影響面逐年擴大

據不完全統計，截止2013 年6 月底，湖北省會城市武漢和14個地市級財政部門中，除仙桃和潛江地方政府未明確提出財政資金“以貸定存”外，其他均已提出或實施了“以貸定存”政策，推行面達86%。

（二）影響存款增速明顯

據統計，2012 年因地方政府實行“以貸定存”，從某國有銀行一省分行轉出的財政存款約51.48 億元，當年底，其各級地方財政賬戶時點余額294.62 億元，較年初新增39.79 億元，年增長15.61%，如當年地方政府未實行“以貸定存”，從理論上將，其財政存款有可能增速可達到36%。

（三）縣市行存款增長影響最大

2012 年從某國有銀行一省分行轉出財政存款中，市縣行轉出的財政存款43 億元，占83.52%。

應該看到，“以貸定存”政策，對拉動地方經濟內需和增強基層民眾信心、提高地區競爭力和發展能力等方面有著積極的作用。但目前部分市縣普遍存在企業（項目）財務狀況不透明、信息不對稱、融資狀況不明確、地方政府隱形債務風險、銀行不良貸款累積等問題，在無法全面了解和掌握地方政府融資總量、負債規模、可持續財稅收入等情況的背景下,銀行增加貸款發放防范加大，如銀行被迫一味為了財政存款的增加，而放松貸款發放的標準和條件，擴大貸款規模，容易產生道德、信用風險，導致銀行不良資產的增加。

三、政策建議

（一）加強銀政合作，用好“以貸定存”

銀行應積極支持地方政府創新發展思路,轉變發展方式,進一步完善投融資體制,構建政府主導、市場運作、社會參與的多元化投融資體系,解決地方經濟高度依賴銀行貸款的局面；主動與當地政府協商，除了“以貸定存”政策外，探索每年從當地財政收入中提取一定比例的信貸風險補償基金，補償銀行信貸損失的模式，以鼓勵銀行增加信貸投放，支持地方經濟發展。

(二)加強政策研究，減少政策風險

銀行應加強對“以貸定存”政策相關政策的研究，進行銀行“以貸定存”跟進試點，根據政策變化和試點情況，及時調整信貸業務操作辦法、流程和監管方式，適應地方政府政策變化，增強“以貸定存”的正面效應，減少政策跟進風險。

（三）加大信貸投入，服務地方經濟

銀行應在結合地方實際的前提下，以地方重點項目和支柱產業為切入點，大力支持財政實力強、財政收入穩定地方的經濟發展。一是積極信貸支持地方產業集群和工業園區建設；二是積極信貸支持地方骨干企業，建立信貸優貸目錄庫，對納入地方優先支持的骨干企業實現金融服務全覆蓋；三是積極信貸支持城鎮化建設，重點關注各地新規劃的城鎮化項目；四是積極信貸支持國家級、省級農村基礎設施建設民生項目；五是積極支持小微企業發展。

（四）加強創新服務，提高服務質量

一是創新信貸產品，通過不斷創新信貸產品，改進金融服務，支持有地方特色的資源開發型產業化龍頭企業，積極探索通過銀團貸款的方式解決，解決地方特色項目資金需求；二是創新擔保方式，結合多戶聯保方式，探索允許鄉鎮土地、房產抵押，在動產質押方面，采用操作相對靈活的實物占管方式；三是創新業務流程，合并簡化貸款評級、授信、用信程序，減少中間環節，提高辦貸效率。

（五）加強各方合作，強化金融生態建設

銀行要加強各方合作，加大對逃廢銀行債務的制裁力度；加強與地方司法部門合作，強化銀行貸款訴訟的執行力度；借助政府信用工程建設，評選誠信客戶和誠信縣市，對入選地區的信貸客戶在準入標準、信用等級評定、擔保條件、貸款利率等方面給予優惠。