中國公務員地區收入差距研究

王艷　朱啟國

摘 要：公務員是中國行政機構重要的人才資源，公務員素質的優劣關系到國家的政府水平，影響著政府的建設，而影響公務員素質能力高低的一個關鍵因素就是公務員工資。目前中國公務員地區間收入還存在著一定的差距。廣義上包括不同地區間不同部門的差距和同一地區間不同部門的差距，差距的存在影響著地區間的發展。

關鍵詞：公務員；地區收入差距；困境；改革

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）06-0063-02

一、公務員收入相關政策變遷

新中國成立以來，公務員工資制度經歷了幾次大的變革。1956年國家進行了第一次工資制度改革，全面取消配給制和物價津貼，直接以貨幣形式規定工資標準，機關、事業單位按照工作人員的職務高低確定職務等級和工資標準。1985年，國家廢除了三十年的等級工資制，實行以基礎工資、職務工資為主的結構工資制，建立了國家機關、事業單位職工正常的晉級增資制度。1993年國務院下發《關于機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知》，規定公務員工資實行職級工資制，允許各地根據財力情況解決地區性津補貼。出現了公務員收入分配領域的“體制內平均主義，體制外差距過大” 的局面。2006年7月1日開始實施的《公務員工資制度改革方案》，取消了基礎工資和工齡工資。公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金，實行績效考核，在定期考核中被確定為優秀、稱職的，按照國家規定享受年終獎金。這些制度對于保證國家政權機關的正常運行發揮了重要作用。

二、公務員收入現狀

1.公務員收入水平與地區間的經濟發展。公務員收入水平受地區經濟發展影響較大。在省級行政區劃上，經濟越發達，則公務員收入越高，反之亦然[1]。東部地區經濟發展快，公務員收入水平較高，如浙江、上海、北京等，其人均 GDP也相對較高。中、西部地區經濟發展慢，人均 GDP也相對較小，其公務員收入水平較低，如貴州 、河南、陜西等，在地方也如此。據 2006 年廣東省“兩會”代表李德鋒反映，近些年來，廣東欠發達地區公務員津貼與發達地區的差距在不斷拉大，茂名下屬縣區公務員津貼是省直機關的1/8，是珠三角部分地區的 1/13，有的縣甚至無法按時發放公務員工資[2]。據山東省人事系統某官員介紹，山東省、市、縣各級公務員的工資差距整體上都比較大，山東省直機關比地級市多1 000多元，地級市比縣級市高一倍。

2.公務員收入與部門發展。同一類型的中央部門和地方部門由于所屬地和財政承受能力不同，公務員收入也不盡相同。像工商、稅務等收費單位，主要面向企業和群眾，這些部門屬于省直管，收入較高。這些單位直接服務對象是企業群眾，因此也存在部分公務員利用非法手段增加灰色收入的現象。

3.公務員收入與制度發展。中國目前的公務員工資是以2006年《公務員工資制度改革方案》（以下簡稱《方案》）為標準的，公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。目前基本工資收入占公務員整體收入的比重偏低，工資制度缺乏透明度?，F行公務員工資制度的主要特征是“低工資、多補貼、泛福利”。據統計，在多數地區或部門中，公務員的基本工資、職務工資、級別工資之和在其合理貨幣總收入中所占比重低于二分之一，有的僅占三分之一或更小比重，實施地區附加津貼的制度至今尚未出臺。

4.公務員收入“泛福利化”。2006年《方案》提到實施地區附加津貼制度的方案“另行制定，適當時候出臺”?！斑m時出臺”的制度至今尚未出臺。從外國經驗來看，公務員的薪酬結構一般以工資收入為主，發放津貼為輔。據此前人力資源和社會保障部在北京、云南等地調查，公務員津補貼情況的結果顯示，中國同樣級別的公務員，發達地區和不發達地區，收入相差達3倍 。主要原因是除了基本工資之外，津貼、補助及獎金占大頭，各地發放的項目和標準參差不齊。如2007—2009年武漢市某行政部門發放征管考核獎、社保考核獎、年度考核獎等津補貼13項共計909.23萬元，補貼累計金額較大。這種通過暗補的補助方式造成公共資金的擠占挪用和嚴重的公共資源浪費。

三、公務員收入困境分析

1.地區經濟發展和工資標準差異大。各地經濟發展不同，財政收入也不盡相同。雖然公務員的職級工資國家有明確規定，但是公務員的津貼是由當地經濟發展水平而制定，地區財政支付能力對公務員收入特別是公務員的津補貼收入構成直接的影響和預算約束。

根據國際一般情況，公務員的薪酬結構一般以工資收入為主，發放津貼為輔，工資收入占總收入的70%～80%，津貼占20%～30%[3]。同樣是公務員，所在部門不同，收入異也很懸殊，除此之外，公務員工資還受職級、性別、年齡、工齡 、文化程度、任現職年限等的影響。根據相關調查，深圳市司法機關的一名科員，工資單顯示：每月稅后固定收入為6 547元，包括基本工資和津補貼5 658元，加班費889元。山東某縣一位科級公務員，在縣里就是局長一級的干部，基本工資加上津補貼是2 200元，每月住房公積金扣8%，養老保險扣2%，醫療保險扣2%，加起來要扣12%，扣除后工資是1 500元～1 600元。深圳市一個科員的工資，是山東某縣的科級領導的4倍[4]。

2.地區福利差異大。從全國范圍來看，公務員的平均薪資并不高，但這沒有包括一些政府部門在制度規定外給公務員發放津貼、補助，如餐補、房補、防暑費、取暖費、書報費、洗理費等五花八門的隱性收入，在省市實權部門工作的公務員享受的待遇最好。財政部賈康認為 “很多地方和部門，公務員工資單之外的收入早已大于工資單上的收入。”每年的公務員報考情況可以看出來有些單位的一個職位，竟會有上千人競爭，而有些部門職位則沒有人報考。

3.制度零碎化。公務員工資制度缺乏完善的法律保證，未建立公平、合理的工資水平評估機制，中國公務員工資標準雖然原則上是根據國民經濟發展，企業人員工資水平和物價指數做出相應的調整，但在實際執行過程中并沒有完全建立一個公平、合理的公務員工資水平評估機制。“另行制定，適當時候出臺”的地區附加津貼制度的方案也沒有出臺實施。endprint

四、合理調整公務員收入差距的對策

1.合理調整公務員工資結構。《公務員法》 確定公務員的工資是將企業職工的工資水平作為參照系來不斷調整公務員的工資水平，并使公務員的工資水平與國有企業職工的工資水平大體持平。中國公務員工資水平可以參照社會平均工資標準，綜合考慮公務員系統外職工的工資水平，保證整個社會工資收入的大體平衡。以避免因公務員工資過高而增加國家的財政負擔，而引起民眾的不滿；工資過低，又會造成公務員隊伍的流失和腐敗現象的滋生。建立科學的職務分類體系和崗位評價體系，使工資標準與崗位掛鉤，根據不同崗位的職責、任務和資質要求確定工資標準，并成為崗位聘任的基礎，使工資標準對事不對人以在工資分配中解決能上不能下、能高不能低的問題。

2.統一公務員的的福利補貼。首先，在公務員津補貼發放中考慮公務員的資歷因素，同一職務公務員津補貼發放標準按照任職年限和參加工作年限來確定，使得同職務不同任職時間的公務員在津補貼收入上合理拉開差距。其次，將在職公務員津補貼中的生活補貼標準統一，根據各地實際物價指數和生活成本合理設定在職公務員生活補貼標準，不同職務公務員的生活補貼均為同一標準，體現津補貼的公平性原則。最后，應該加強西部或者邊遠地區的公務員的補貼，有利于公務員的穩定和吸引優秀公務員。

3.推行公務員福利制度化和陽光化。要真正規范公務員隱性收入，有效途徑是把預算外資金全部納入政府預算控制，實行徹底的收支兩條線，杜絕預算外資金，公務員收入由國家統一劃撥。首先，逐步提高公務員正規渠道的薪酬水平。同時逐步壓縮、歸并那些細碎、煩瑣的具體標準，適當拉開薪酬檔次，合理體現薪酬中崗位、年功、業績等不同要素。其次，建立有效的監督制度和協調各部門、單位發放總水平的調控制度。第三，協同公共財政的預算管理改革，把公務員收入分配納入部門預算，實行‘收支兩條線、走上國庫集中支付、全過程接受監督的制度軌道。第四，與政府系統現存事業單位的改革相配合，逐步使公務員薪酬與今后仍需由財政提供經費的少數事業單位人員的薪酬，以及應當社會化、企業化事業單位人員的薪酬各行其道，各自形成規范的制度與合理的機制。

4.加強對公務員工資收入的監管?，F在，許多發達國家都制定了相應的法律法規，以保障公務員工資的公平性與合理性。例如，美國的《聯邦工資比擬法》、日本的《一般職員工資法》、法國的《公務員總章程》 等。中國沒有專門為公務員工資立法，公務員的工資性政策和法規不能得到很好的貫徹執行，隨意性較大。國家應通過立法，將公務員的工資標準、增資方式、調整程序等用法律的形式確定下來，實現依法管理。國家也應加強相應的宏觀調控部門的建設，加大監管力度，營造一個高效、暢通的政策實施環境，使政策的實施既能順暢，又能透明。

參考文獻：

[1] 潘學峰，王陽亮.公務員收入地區差距的實證分析[J].湖北行政學院學報，2006，（3）.

[2] 陳都.中國公務員收入差距問題研究[J].商品與質量，2011，（7）.

[3] 詹紅巖.試析中國公務員工資制度改革[J].改革研究，2009，（3）.

[4] 人民網.人社部調研公務員收入 地方政府擅發300項津補貼[EB/OL].http：//gx.people.com.cn/GB/179458/15541448.html，2011-08-30.

[5] 曾湘泉，郝玉明，熊通成.財政支付能力對公務員收入差距影響研究[J].財政研究，2010，（1）.

[責任編輯 陳丹丹]endprint