提升政策執行有效性的途徑:建構“參與型”行政組織文化

伏 燕

(北京社會管理職業學院社會福利系，北京101601;中國人民大學公共管理學院，北京100872;)

任何一項政策最終都要靠執行者來實施，執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、創新精神、工作態度、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件。現實中的政策變形走樣在一定程度上是由于政策執行者的素質不高和思想觀念上的錯誤所導致的。政策執行者缺乏必要的知識和能力，對某項政策理解不透、把握不準，會導致政策在傳達、宣傳、執行中的失真、失誤，加之公務員的公共管理行為具有很強的外溢效應，也因此就導致了民眾對政府及公務員的不信任。這種政策執行中的失真、失誤的實質在于執行者沒有真正樹立起為人民服務的意識，或者是在實踐中，組織文化并沒有強大到使執行者在其行政行為中自覺把公共利益放在第一位。

在哈拉爾看來，傳統組織管理由于努力追求技術合理性而把組織成員置于受技術愚弄的境地，而這種“技術的愚弄”恰恰挫傷了組織成員的積極性。因為，組織成員對于這種愚弄是非常清楚的，他們完全了解這種愚弄技巧的機理以及掌握權力的人的真正意圖，他們在接受這種“技術的愚弄”時已經對這種愚弄了然于胸了。所以，必須改變這種接受“技術的愚弄”的狀況，必須樹立一種新的觀念，那就是“有效的組織體現了這些超驗的價值觀念”［1］217。公民無法參與公共決策和政策執行過程的現實困境為特定階層提供了挾制公共組織謀取個人私利的機會，結果往往就是整體社會利益受損害。由于公民感到自己被隔離于行政過程之外，從而對政府成員缺乏信任，而這又往往導致公民對政府的嘲諷或出現政府管理無能現象［2］。這就造成了目前公共政策執行中的一種困境:公眾認為只有他們組織起來并激烈地抗議某項行政政策時，他們的訴求才能被政府聽到。實際上，這種參與活動具有很強的抵觸情緒，因為他們認為政府人員并不是真正關心公民的利益，而是出于“自私的動機”去做事的。這是一種無序的參與，這種參與是無效并且充滿沖突的，公眾不是通過與行政人員的合作來決定怎樣最好地解決問題，而是消極被動地做出判斷。而有序的公眾參與可以使公共政策更符合公民的現實政策偏好，可以使公民成為政府的最直接評價者，可以使政府獲得更好的民眾支持度，從而最終有利于建設一個存在更少分歧和更少沖突的易于管理和規制的和諧社會。基于現階段的中國公共管理的現實，以及政府形象中存在的負面因素，本文認為嘗試建構參與型的政府組織文化是改善政策執行軟環境的一條基礎途徑。

一、參與型行政組織文化的理論基礎與實踐背景:合作治理

雖然公共組織在20世紀經歷了諸多變遷，但依然沒能改變韋伯所描述的特征，即清晰的等級制度、權力集中于高級官員、嚴格規定的正式組織結構、特定的溝通渠道、對創新和變革的抑制以及嚴格的服從關系。然而，社會發展到今天，這種管理哲學顯然很難適應治理環境的轉變。不同主體、不同層面的合作是當代官僚機構文化改革的前提。合作治理與官僚治理哲學大相徑庭，合作的意涵在于“協商、參與、創新、互助、自由溝通、在相互理解和包容的基礎上達成共識、權力和資源的公平分配”等等。從理想的分析角度來說，合作是民主政治的必要組成部分，在這種合作關系中，政府官員和公共權威都普遍接受了為民造福的理念及對應的角色內容，他們必須忠實于賦予其領導權力或“統治”合法性的公民，并致力于持續改善人們的生活水平。

其實，任何時候，人都是治理活動中能動的主體，只有把治理者植入富于遠見的行動方案中，他的希望和憧憬才會轉化為積極的行動，他才會在與他人的合作中追求有益的結果。因而，合作治理是以戰略性行動方案的制定為前提的，是通過戰略性行動方案去激發治理者合作激情的治理過程。這種合作的理念不僅對于政府和外部組織或個人是必需的，對于公共部門內部而言，同樣是必需要建構的價值理念。正如伊蘭·維格達所說:“行政民主的迷失會導致公民對政府的疏遠、不滿、懷疑以及持續的嘲諷。解決這個問題的有效途徑便是社會各類成員實現高度合作才有可能抵制離心力量的蔓延”［3］87。

從實踐來看，20世紀90年代以來，全球化和分權化的社會趨勢極大地改變了公共管理的生態環境，社會關系日益復雜多變，相互依存的程度不斷加深，范圍不斷擴展，“政府、工商界和市民社會之間的合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素”［4］。在這種背景下，片面依靠市場競爭機制來改造公共管理的做法捉襟見肘。合作網絡應運而生，開始成為治理公共事務的重要組織形式。在網絡中，各行動者通力合作，共同應對全球化和分權化提出的挑戰，一起處理共同關注的社會問題，使公共管理開始成為真正的社會聯合行動。

二、參與型行政組織文化的必要條件:管理者對公民的信任

參與治理中有一個非常重要但卻被忽視的問題，即政府成員對公眾的信任問題。如果沒有這種信任關系，那些倡導、授權、促進公民參與的政策得到公眾理解并有效貫徹就是一個值得商榷的問題。在福山看來，“所謂信任，是在一個社團之中，成員對彼此常態、誠實、合作行為的期待，基礎是社團成員共同擁有的規范，以及對個體隸屬于那個社團的角色。”［5］36“信任別人的人總是持續合作，不管團體中他人的行為如何。這種信任行為反映的是‘道德責任或義務’”［6］7。

合作化治理需要信任的支持，信任是合作的前提，也是合作的結果，有信任才會有合作。沒有信任的所謂合作，也最多是有了合作的形式，實際上只是互為工具的“共事”而已。合作行為是可以在信任的增強中而得到加強的。如果合作關系及其行為不能增強信任反而削弱信任的話，那么這種關系及其行為就已經包含了異質因素。信任是一切有效的合作關系中的實質性因素，雖然組織結構、制度和體制的設計能夠達成有效協作的效果，但是缺少了信任，這種協作永遠無法被提升到積極合作的局面。只有當組織擁有了信任基礎，科學化的設計才能對有效的合作產生積極的影響。因為，在一切交往關系中，信任的“在場”與“缺場”，都決定著交往的質量。信任的在場，可以使交往關系成為相互理解、相互尊重的關系，并能生成共同行動的合作行為。反之，信任的缺場，則會使交往關系成為相互猜忌的關系，并會在共同行動中增加行為成本。

政府成員對公眾的消極態度是參與文化建構過程中的一個主要障礙。很多政府成員對公民參與懷有矛盾心態，認為參與過程中充滿了各種不確定性。King和Stivers認為，“幾乎每個公民都會不同程度地對抗政府，而官僚機構也會做出對抗性回應，有的管理者甚至認為，參與者是一群懶惰、冷淡、沒有行為準則的人。”［7］161實際上，部分政府管理者并沒有把公眾看做是社會對象，而是將其參與活動看做是行政過程的一個組成部分，并由此產生出相當消極的態度。另外，參與方法上的困難，比如資源匱乏或者管理者負擔過重，也是恐懼心理產生的來源之一。這種對公民參與的否定態度主要體現在:公民沒有公共政策的制定能力;公民沒有明確的政策偏好;公民過于冷漠和缺少組織性，無法有效參與公共政策。信任原則也暗含了對公民的諸多要求，即公民應具有良好的道德，切實履行公民業務，展示值得信賴的品質。但是，更多的責任還是應該落在管理者的身上，他們應當成為信任的啟動者，恢復和維持政府與公民之間的相互信任關系。

三、參與型行政組織文化的構建途徑

(一)塑造以民主和法治為核心內容的公共精神

在政府治理的過程中，公民的公共精神影響著公共行政的治理行為與理念。弗里德里克森教授認為，那些具有公民精神傾向的人通常對政府有興趣并尊重政府，并且具有更大的善或公共利益的觀念。他指出，在政府組織中，當具有公民精神傾向的人占優勢時，政府就最少腐敗和最講道德;反之，當政府組織中具有私益傾向的人占據上風時，腐敗和不講道德的行為就有增加的可能性。

培育公共精神不是一朝一夕的事情，也不是依靠單方面的途徑所能夠完成的。從公共精神培育與發展的規律來看，公共精神的培育最基本也是首要的途徑便是加強社會化手段的控制。社會化手段主要包括家庭、學校、大眾傳媒等。家庭的擴大就是家族，而“家族制度是中國社會的根底，中國的一切社會特征無不出自家族制度”［8］。民主法治的觀念往往就先從家庭中產生。一個家庭具有平等協商的氛圍，后代也會從中學會平等協商的精神。學校作為人類社會化最重要的后天培養途徑，對于培育以民主法治觀念為核心的公共精神尤其重要。家庭中應培育的基本道德理念，學校都會系統化地傳授或者灌輸給從學之人。學校里建有一整套的管理、教化系統，學生中間也有管理團體，學校的教育通過各個學科以及教師的言傳身教，把民主法治的種子播撒于學生的心田。信息化時代的大眾傳媒對于塑造社會民主法治的氛圍也十分重要，任何生活于其中的社會人都不能逃脫媒介對他們的影響。社會化手段的控制和加強是針對最為基本的公共精神養育而言的。人都會在人生的經歷中受到上述三類社會化手段的控制和改造，因此，社會化是培育公共精神的基礎性工作。作為政府主導型發展國家，政府應該在社會化手段上有明確的方案選擇和控制及制度安排。在維護絕大多數人利益并注意保護少數人利益不受侵犯的前提下，把民主、法治、平等、公正、利群等公共精神的重要內容滲透到社會的各個層面，夯實公共精神塑造的根基，真正為和諧治理做好基礎性工作。

(二)加強和完善公務員制度建設

1.通過健全法律制度，提高公務員的依法行政能力。為了加強公務員的公共管理能力，并且使公務員的行政行為被限制在法律框架內，我國先后出臺了《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國公務員法》等法律法規。依法行政的前提是法律制度要健全。健全的法律制度不僅僅包括各種類別的法律制度齊全，而且還指具體的法律條文規定要齊全、準確，更要求法律制度具有可操作性，而不是一堆原則性強、具有強烈道德意識的話語體系。法律制度的健全還有助于促進包括公務員在內的廣大群眾依法辦事，提高法治觀念、法律意識。公務員依法行政能力是指行政機關工作人員依法行政的原則和概念，按照法定職能和權限實施行政行為并承擔相應行政責任的能力［9］311。具體而言依法行政能力指:有較強的法律意識、規則意識、法制觀念;遵守憲法、法律和法規，按照法定的職責權限和程序履行職責、執行公務;準確運用與工作相關的法律、法規和有關政策;依法辦事，準確執法，公正執法，文明執法，不以權代法;敢于同違法行為作斗爭，維護憲法、法律尊嚴。可見，依法執政能力是觀念與行為一致性的統一，既要懂法又要在執法中按照法律辦事，不能因情枉法、因情殉法。當然對于普通群眾而言法治觀念的培育并非制定幾部法律就一蹴而就，必須經過一個長期的滲透和積淀過程。對于作為政府代言人的公務員而言，需要時刻保持較強的法治意識和法治觀念。因此，健全法律制度使其有法可依、有章可循是提高其依法行政能力的最關鍵的步驟。

2.建立健全公務員倫理制度。公共服務就是公共利益代表者和維護者為公共利益享有者無償提供能使其充分實現其自身合理性公共利益的公共活動。公共服務其實質就是無償的、利他的、公益的義務性公共活動［10］6。而公務員通用能力標準中關于公共服務能力的界定如下:牢固樹立宗旨觀念和服務意識，誠實為民，守信立政;責任心強，對工作認真負責，密切聯系群眾，關心群眾疾苦，維護群眾合法權益;有較強的行政成本意識，善于運用現代公共行政方法和技能，注重提高工作效益;樂于接受群眾監督，積極采納群眾正確建議，勇于接受群眾批評。

在市場經濟環境下，人們的逐利意識比較強，這對公務員也產生了不可忽視的負面影響。因此，有必要通過加強公務員的道德建設來提高其公共服務能力。加強公務員的道德建設，基本途徑有兩種:一是靠自身的內化與自修，二是外在的制度建設，對其灌輸和教育。就發達國家的經驗來看，建立健全公務員的倫理制度不失為一種有效途徑。具體來說:(1)進行公務員倫理立法，把公務員職業道德建設納入法制化軌道;(2)設立公務員倫理審查委員會，監督公務員倫理法規的實施;(3)強化公務員倫理教育，建立公務員倫理培訓機制。(4)建立健全公務員行為監督機制，加大政府系統以外的公民、新聞媒體、第三部門以及私人部門等行政對象對公務員行為的監督體系，暢通監督渠道，形成良性運行的社會監督機制。

3.重構公務員心理契約，提高公務員群體的心理健康度。隨著社會的加速發展、社會矛盾的日益增多，公務員群體面臨著巨大的工作壓力。這種壓力不可避免地對其心理狀態產生這樣或者那樣的影響。這時他們會重新評估與組織間的職務關系，并產生一種傾向，即他們會認為自己為組織做的貢獻多于組織給予他們的回報，進而出現心理失衡，為了獲取平衡，他們就會尋找額外的途徑來獲得制度外的利益。這也就是我們常說的腐敗現象。腐敗現象給國家的利益造成了損失，損害了政府形象，降低了政府公信力，阻滯了和諧社會的建設進程。因此，有必要建立公務員心理契約違背的預警系統，監測其心理契約的狀態，防患于未然。此外，根據霍姆斯特姆的職業前景理論，職業前景對于剛剛步入職業生涯的年輕人是最能起到激勵作用的，因此做好年輕公務員的職業發展規劃，給予他們一個看得見的預期，將有助于在政府和公務員之間建立和諧穩定的心理契約。

4.完善公共部門人力資源管理制度，提升公務員群體的勝任能力。在目前的公共管理中，公務員勝任能力的缺失已成為制約公共管理活動的短板，并在一定程度上阻礙了和諧社會的構建與經濟的平衡發展。比如，公務員的服務意識，回應社會、民眾需求的意識都有所不足，自然提升自我勝任能力的需求也不足，這與社會對政府的基本要求存在差距。從人力資源管理的制度建設層面看，有待在以下幾個方面進行完善:完善公務員職位分析與管理，為公務員勝任能力建設提供基礎;改進公務人員考試錄用制度，為客觀評價公共部門績效以及組織未來的發展提供人才基礎;確立以勝任能力為核心的職務晉升標準，晉升的公平性直接影響到組織的管理文化和價值導向;實施績效與勝任能力并重的公務員考核體系，考核制度應聚焦于組織的愿景與戰略，領導者的期待以及民眾的期待;進一步推進公開選拔競爭上崗制度，使真正有勝任能力的人才脫穎而出。

［1］W.E.哈拉爾.新資本主義［M］.馮韻文，黃育馥，等，譯.北京:社會科學文獻出版社，1999.

［2］Harmon，M.M..Responsibility and Paradox:A Critique of Rational Discourse on Government［M］.Sage Publications，1995.

［3］馬駿，牛美麗.公民參與［M］.北京:中國人民大學出版社，2009.

［4］Gilles Paquet.Governance Through Social Learning［M］.Ottawa:University of Ottawa Press，1999:214.

［5］弗蘭西斯·福山.信任:社會道德與繁榮的創造［M］.呼和浩特:遠方出版社，1998.

［6］羅德里克·M·克雷默，湯姆·R·泰勒.組織中的信任［M］.北京:中國城市出版社，2003.

［7］King，Cheryl S.，Kathryn M.Feltey，Bridget O＇Neill Susel.The Question of Relationship，In Government Is Us，edited by Cheryl S.King and Camilla Stivers［M］.Sage Publications，1998:49 － 62.

［8］林語堂.吾國與吾民［M］.西安:陜西師范大學出版社，2003.

［9］全面推進依法行政實施綱要［M］.北京:法律出版社，2004.

［10］邱霈恩，等.國家公務員公共服務能力:國家公務員通用能力建設系列叢書［M］.北京:中國社會科學出版社，2004.