“元治理”視域下的社會管理創新

王建明，劉小靖

(中國石油大學經濟管理學院，山東青島266580)

社會管理創新的提出源于我國轉型期社會管理的需要。社會管理創新可以被稱作活動，也可以被看作是個過程，社會管理創新以社會管理為基礎，目的是促進社會和諧，實現更加優質的政治、經濟、社會效益?！霸卫怼钡谋举|是在政府的良好安排和指導下，消除政府、市場、社會三元治理主體的三種治理模式之間產生的對立與沖突，促進三種治理主體的三種治理模式之間產生協同互補，從而形成良好的社會管理機制。探討“元治理”視域下如何提高社會管理與組織協作水平對我國的社會管理創新具有重要的現實意義。

一、治理失靈與“元治理”的興起

治理理論作為對“政府失靈”和“市場失靈”的反思與替代，各國學者自其誕生以來就對其從不同角度進行了闡釋。我國學者俞可平認為，治理是“指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾需要。其目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導，控制和規范公民的各種活動，以增進公共利益?！保?］英國學者格里·斯托克(Gerry Stoker)在梳理治理概念的基礎上概括出關于治理理論的五種觀點:治理者是出自政府但又不限于政府的社會公共機構的行為者;治理明確指出在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊點;治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴;治理指行為者網絡的自主自治;治理認定辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威;政府可以運用新的工具盒技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此［2］。在國際政治學界，有學者將治理理論歸納為四種類型:即作為“善治”的治理，作為“新公共管理”的治理，作為“自組織網絡”的治理，作為“社會控制論和新政治經濟學”的治理［3］。相比市場力量的自發秩序和國家(政府)等級森嚴的控制，“治理強調人際間、組織間、力量間、機制間的談判和反思，而談判和反思意味著參與治理力量的多元化和分散化”［4］。治理理論的誕生正值西方公民社會運動的興起，治理理論的“多中心”、“從統治到治理”的理論體現了國家向公民社會、市場放權的趨勢，體現了國家(政府)、市場、公民社會之間通過協作達到善治的愿景。

然而治理理論夸大了市場與公民社會的作用，在實踐中并不如學者們構想的那樣。雖然治理理論在一定程度上彌補了市場機制和國家統治的不足，但是正如市場失靈和政府失靈一樣，用治理取代市場與等級統治也會導致治理失敗，“治理的要點在于目標定于談判和反思之中，要通過談判和反思加以調整;治理的失敗可以理解為是由于有關各方對原有目標是否仍然有效發生爭議而又未能重新界定目標所致”［5］32。面對治理失敗，不少學者開始對治理理論進行反思，其中有學者開始對治理理論的缺陷進行修正，影響較大的是英國著名政治理論家杰索普(Jessop)在1997年提出的“元治理”理論，他與荷蘭學者路易斯·慕利門 (Louis Meuleman)對“元治理”這一概念作了一般性的表述?！霸卫怼痹臑椤癿eta－governance”，是指“協調三種不同治理模式以確保它們中的最小限度的結合”［6］。杰索普把“元治理”表述為:“治理條件的組織準備”，涉及的是“科層治理、網絡治理、市場治理三種治理方式的明智組合以期達到其參與者認為是最好的結果”［7］。而路易斯·慕利門把“元治理”定義為:“是一種產生某種程度的協同治理的手段(方法)，通過設計和管理科層治理、市場治理、網絡治理三種治理模式的完美的組合，以期實現對公共部門機構的績效負有責任的公共管理者(元治理者)來說是最好的后果”［8］。“元治理”理論在治理理論基礎上強調國家(政府)在社會治理中的重要作用，“雖然治理機制可能獲得了特定的技術、經濟、政治和意識形態職能，但國家(政府)還是要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力。”［5］56

“元治理”理論指出國家(政府)、市場、公民社會三者在公共治理中的失敗是源自三者在談判和協作過程中各自不同的地位、立場及不同的利益追求，使三者難以達到共同的治理目標，因此要協調不同治理主體的立場，使它們達成共同的治理目標，國家(政府)要承擔起“元治理”的角色。但是這并不是要建構一個控制一切的全能型政府，而是要合理定位政府職能，協調社會各種組織和力量，引導不同社會主體之間協作互助，達成共同的治理目標，為社會提供更好的公共服務。杰索普指出“元治理不可混同于建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府，相反，它承擔的是設計機構制度，提出遠景設想等職責;它不僅促進各個領域的自組織，而且還能使各式各樣的自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動及后果等相對協調”［5］45。因此，“元治理”彌補了治理模式的不足，其本質是在明確政府職能的前提下，消除國家(政府)、市場、公民社會三種治理主體的不同治理模式之間產生的沖突，促進三種治理主體之間的協同互補，從而形成良好的社會管理機制。

二、“元治理”理論對社會管理創新的啟示

“治理理論重點研究的是治理的方式和價值，主張建立政府與社會合作的管理模式，力圖建立多主體參與的治理機制”［9］，從治理的視角出發研究社會管理豐富了社會管理理論。自改革開放以來，我國的社會結構、經濟結構發生了重大變化，社會轉型給我國的社會管理帶來了巨大的挑戰，社會矛盾和社會風險不斷加大，社會需求更加復雜多樣，城市化速度加快，各類社會組織大量涌現，戶籍制度受到巨大挑戰，流動人口增加，人口老齡化，食品安全問題突出，利益多元化以及群體性事件增多等各種社會問題日漸凸顯，這就要求政府探尋一種科學的管理方式以適應社會變遷和滿足不同利益訴求，因此就需要進行社會管理的創新，加強社會建設，改善民生，提高社會管理水平，實現經濟社會的可持續發展。

社會管理創新以社會管理為基礎，是對社會管理進行創新的一種實踐活動，“是多元社會主體根據政治、經濟和社會發展環境的需要，通過理念、制度、技術和機制的創新，對社會事務、社會生活和社會組織進行服務、協調、組織和控制，保障社會正常運轉、化解社會矛盾、實現社會公平正義、提高社會效率，以實現善治達到社會良性運行的過程。”［10］治理理論下的社會管理創新需要政府、市場、社會三元主體之間建立積極有效的互動協作關系，通過各社會主體間的合作共治維持社會秩序、解決社會問題、增加公共利益、滿足公眾需求。社會不同主體間的合作促進了不同社會力量間的優勢互補，一定程度上促進了社會管理創新，然而強調合作阻礙了社會不同主體間由于競爭而激發的創新性，不同主體間的合作使政府與社會、公共部門與私有部門、企業與社會組織之間的界線和責任變得模糊，原來由國家獨自承擔的責任轉嫁給了市場和社會，制度機制與法律法規的不完善導致政府、社會、市場在社會管理創新中的責任義務不明確，出現問題后互相推諉，政府在與其他社會主體合作進行社會管理創新的過程中，職能越位、錯位、缺位的現象十分突出，沒有承擔起社會管理最終的責任。治理理論強調社會組織對社會管理的重要作用，在當下的社會管理創新中，受我國傳統社會治理模式的影響，政府對社會組織缺乏正確認識，缺乏相應的機制規范社會組織，社會組織的作用得不到充分發揮;因此在社會管理創新中政府與社會組織、企業與社會組織、社會組織與公民之間的合作關系變得復雜，合作目標難以達成。治理理論強調公民社會對社會管理的重要性，重視公眾在社會管理中的重要作用，鼓勵公眾參與社會管理，然而在社會管理創新中，政府依然處理大量的社會事務，超出了自己的能力范圍;政府職能偏向經濟建設忽視社會建設，“強政府、弱社會”的狀態依舊存在，公民社會雖在孕育發展，但缺少幫助與引導，忽視公眾的社會參與，這樣一種社會治理的失序狀態，使得政府的社會管理創新水平難以提高。

“政府失靈”需要非政府組織提供公共物品參與社會管理，“市場失靈”需要政府發揮調控與監管作用保障市場的正常運行。然而政府、市場、社會三者共同參與社會治理由于強調三者間的合作而缺少了組織者與協調者，從而導致“治理失靈”。由于治理失靈的存在，使得在治理理論指導下的社會管理創新在實踐中遭遇瓶頸，正如杰索普所說“它(治理)在許多語境中大行其道，以致成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的時髦詞語”。［5］32“元治理”理論作為對治理理論的反思和修正強調政府在社會治理中應發揮主導作用，合理定位政府職能，協調社會不同組織和力量合作參與社會治理，為社會提供更好的公共服務。因此要使社會管理創新具有活力，就要摒棄以往的治理模式，在肯定政府、社會、市場三元主體間的協作共治對社會管理創新具有積極作用的同時要明確政府職能，發揮政府的主導作用，正如“元治理”理論所指出的“政府要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權利，要做社會力量的平衡器”［5］46。在“元治理”理論視域下推進社會管理創新，不僅增加了社會管理創新的科學性，克服了治理理論視域下社會管理創新的不足，而且為社會管理創新提供了嶄新的實踐路徑，按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的原則，要強化政府負責社會管理創新的職能，鼓勵和引導公眾參與社會管理，充分發揮社會組織的積極作用，進一步完善社會管理格局。一方面合作治理是社會管理創新的發展方向，在社會管理創新中要改變以往政府、市場、社會三者在合作中責任義務不明的局面，既要鼓勵三者通過合作推進社會管理創新，也要保證三者在合作過程中的自治性，保證其發揮自身的創新性。另一方面要充分發揮政府在社會管理創新中的主導作用，既是“元治理”理論對現代政府進行社會管理的內在要求，也是社會管理創新持續進行的有力保障，加快轉變政府職能，明確政府、市場、社會三元主體之間的平等、互利、協作的關系，實現“全能型政府”向“有限型政府”的轉變。再者，加快推進公民社會建設，培育和發展各類社會組織，提高社會組織的自主性，增強企業的社會責任感，加強法制建設，明確政府、社會、市場三元主體在社會管理創新中的權利義務關系，提高三者參與社會管理創新的協作水平。

三、“元治理”理論視域下推進社會管理創新的路徑

依據“元治理”理論的基本觀點以及我國當前社會管理創新中出現的問題，要突破社會管理創新面臨的瓶頸，應做到幾下幾點:

(一)合理定位政府職能，明確政府在社會管理創新中的主導地位

合理定位政府職能，擴展社會自治的領域，構建新型的政府與社會之間的關系，建立一個適合社會管理需要的善治型政府是“元治理”理論和社會管理創新的內在要求。“元治理”理論指出“國家(政府)要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力”，這就要求政府在充分履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的同時，盡可能縮減政府職能范圍向社會放權，同時又保留和強化關鍵性的經濟、政治、社會職能，提高政府掌控能力、協調能力。改善我國社會管理中政府、市場、社會三者之間“三?；旌稀钡默F狀，推進社會管理創新，就必然要求政府在社會管理創新中發揮主導作用，放棄以往“全能政府”的社會管理理念，轉變政府職能，合理定位政府在社會管理創新中的職責，充分發揮政府在社會管理中主導者的作用，提高政府社會管理的水平。首先，在社會管理創新中要形成政府、市場和社會三元主體共同協作治理的理念，促進科層、市場和社會三種模式混合治理，充分利用政府、市場、社會三者的資源，政府要協調好三者之間的合作互動，提高社會管理創新的效率與質量。其次，政府要做到治理中的“治理”，就要為三元主體的三種模式的協同治理提供保障，加快制定相關的規范，促進不同治理方式的兼容，構建服務型政府，創造良好的外部環境，保證社會制度的完整性，提高社會凝聚力。最后，政府應該積極組織、鼓勵、引導、幫助市場和社會一同參與社會管理創新，成為社會管理創新的組織者、引導者、激勵者和幫助者，而不只是社會管理創新中的一般參與者。

(二)鼓勵不同社會主體參與社會管理創新，加強不同主體間的合作

“元治理”是一種“產生某種程度的協同治理的手段(方法)”，主張不同社會主體協作參與社會治理，強調政府、市場、社會之間的合作互動。隨著我國市場經濟體制的完善，社會組織的類型多樣化、功能專業化的格局逐漸形成，這些大量興起的社會組織與企業正逐漸擔負起政府無法有效進行的社會管理和公共服務功能。當前，社會不同主體合作參與社會管理的能力不強及缺少相應體制機制保障阻礙了社會中不同主體參與社會管理創新的進程。一方面保持社會管理創新的持續性就要建立相應的體制機制，逐步形成合作精神和公共精神，從以往重政府作用、輕多方參與的做法向以政府主導、多方合作治理轉變，培育互惠、互信、互助、合作的價值理念。另一方面加強既有社會組織形態和職能的革新，培育和發展多樣性的社會組織，促進社會不同組織間的合作，加強對社會組織的協調管理，實現各類組織在社會管理創新中的協同互助，提高政府、市場、社會三者合作參與社會管理創新的積極性。促進社會管理創新的社會性、參與性、協作性的提高，需要不同社會主體合作意識的覺醒，政府、市場和社會的合作參與是實現社會管理創新的最佳途徑，推進各類社會組織公平有序地參與到社會管理中，規范社會組織的行為，強化社會組織的社會責任意識，建立科學合理的引導與協調機制，使社會組織成為獨立自主的社會治理主體。不同社會主體合作參與社會管理創新既是“元治理”理論在社會管理中的體現，也是推進社會管理創新的重要路徑。

(三)完善相關法律法規，提高社會管理創新的法制化水平

“元治理”理論強調法律法規對社會管理的重要作用，指出“有關各方應遵循和運用規章制度，實現各自的目的”，“國家的錢和法律對支持這些成員的運作和成功仍然很重要”。［5］45社會管理創新要重視法制建設，明確政府、市場和社會三元主體的權利義務，加強立法工作，完善相關的規章制度，改進執法程序，完善監督機制，推進社會管理創新的法制化進程，從而保障社會管理創新的持續進行。首先，對政府在社會管理創新中的角色進行定位時淡化社會管理創新的行政色彩，只有依據法律定位政府在社會管理創新中的角色才能保證社會管理創新的社會性和持續性;政府在執法過程中要進行執法創新，執法的創新是社會管理創新的重要內容，也是維護社會公平正義的重要手段。其次，通過立法明確政府、市場、社會三者的權力義務關系，以法律的形式保障三者參與社會管理創新權利的實現。其中政府權力的設定、行使必須依據法律且符合法律法規的規定，法律授予政府的權力使得政府權力的取得和存在有了法律依據。各類非政府部門和公眾在參與社會管理創新時也應在法律法規規定的范圍內參與社會管理，明確自身的權利義務，不侵犯其他社會主體的權益，與其他社會主體一起協作從而促進社會管理創新。最后，只有有了完善的法律法規才能依據法律法規對社會管理中公眾和組織的行為進行規范，才能依法監督公共權力，規范政府行為，防止公共權力的濫用，才能有力地推動社會管理創新的進行。

(四)以人為本，鼓勵公眾參與社會管理創新

“元治理”理論指出政府要在社會管理中發揮主導作用，做到以人為本，鼓勵公眾參與社會管理。社會管理創新實質上是對人的管理和服務，把人的發展放在中心位置，尊重和保障人權，使人的價值得以實現，滿足人們日益增長的物質文化需要，解決好群眾最關心最直接的現實問題，把群眾滿不滿意作為社會管理創新的出發點和落腳點。參與社會管理促進社會發展既是政府的責任也是公眾的責任，在社會管理創新中要充分尊重人民群眾的主體地位和首創精神，充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性。首先，要喚起公眾參與社會管理創新的意識，通過教育宣傳培育公眾的公民意識、參與意識和社會責任意識，使公眾認識到自己作為社會管理者應有的權利和義務，充分調動公眾參與社會管理創新的積極性，形成社會自治能力。其次，要完善公眾參與社會管理創新的制度機制，改變以往社會管理的理念方式，推進公眾有效參與社會管理創新，使公眾參與更加科學化、法制化、民主化。最后，要提高公眾參與社會管理創新的能力，公眾參與將極大地提升社會管理創新的水平，如果公眾參與社會管理創新的能力不高，將會影響社會管理創新的進行，社會管理創新是為了解決社會矛盾改善民生，涉及生活、工作、醫療、教育等社會問題都需要公眾具備一定的知識與能力來應對，提高公眾的科學文化素質，提升公眾參與社會管理創新的能力，糾正不利于社會管理創新的觀念和做法，從而形成良好的社會管理創新氛圍。

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