在行政效率與民主正當(dāng)性之間
——美國(guó)行政立法聽證制度的發(fā)展

王瑞雪

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871)

隨著現(xiàn)代行政國(guó)家的興起，行政機(jī)關(guān)處理的日常事務(wù)日趨專業(yè)化和復(fù)雜化，立法機(jī)關(guān)越來越難以為其設(shè)定具體的規(guī)則，某種意義上，行政法已經(jīng)進(jìn)入了行政立法的時(shí)代。［1］相較于個(gè)案處理，行政立法能夠涵蓋更為廣泛的議題和更為廣闊的群體;相較于法律，行政立法可以更切合行政過程的實(shí)際，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專門知識(shí)和專業(yè)背景，權(quán)衡各種利益與價(jià)值，更好地回應(yīng)社會(huì)訴求。

在代議制民主的美國(guó)，行政機(jī)關(guān)行為的合法性基礎(chǔ)原本是依靠“傳送帶”的模式:人民選舉代表組成代表機(jī)關(guān)，產(chǎn)生政府。人民通過選票將自己的意志傳送給人民代表機(jī)關(guān);人民代表機(jī)關(guān)通過立法將人民的意志傳送給政府;政府通過執(zhí)法治理社會(huì)。［2］在傳統(tǒng)模式的思維下，行政立法無(wú)疑面臨著民主正當(dāng)性、科技基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)理性和法治原理等諸多方面的嚴(yán)肅考驗(yàn)，［3］其制度定位成為擺在公法學(xué)者面前的一道難解之題。一方面，在全球化、市場(chǎng)化、信息化和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，立法機(jī)關(guān)無(wú)力應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題，賦予行政機(jī)關(guān)行政立法權(quán)成為社會(huì)有序運(yùn)行的重要保障;而另一方面，行政立法雖在努力模擬立法程序的種種裝置，但其面臨的重要質(zhì)疑之一在于，行政機(jī)關(guān)行使準(zhǔn)立法權(quán)構(gòu)成了對(duì)民主精義的挑戰(zhàn)。

作為最重要的征求意見程序，聽證制度成為了解決這樣兩難困境的重要選擇。它可以促使行政機(jī)關(guān)更有效地聽取利害關(guān)系人意見，使行政立法更加反映民意;又能有效保障利害關(guān)系人表達(dá)意見的權(quán)利，平衡不同群體之間的利益，盡可能避免決策可能帶來的負(fù)面影響。［4］不過，聽證同時(shí)也會(huì)增加行政立法的成本，影響行政立法的效率。美國(guó)通過了一百多年的發(fā)展探索，形成了如今的行政立法聽證的制度，在民主正當(dāng)性與行政效率之間努力尋找平衡，并仍在不斷發(fā)展之中。

一、行政立法聽證制度微弱起步階段(美國(guó)建國(guó)——新政之前)

自美國(guó)建國(guó)之初，總統(tǒng)即有發(fā)布命令和規(guī)章的權(quán)力，各部部長(zhǎng)依據(jù)法律的授權(quán)可以制定具體領(lǐng)域的規(guī)則。1887年州際貿(mào)易委員會(huì)成立之后，隨著規(guī)制機(jī)構(gòu)的迅速增加，行政規(guī)則成為行政機(jī)關(guān)政策形成的最主要方式，新政時(shí)期時(shí)行政立法迎來的第一個(gè)數(shù)量高峰。

最初，行政立法聽證并沒有固定的模式，針對(duì)行政立法的聽證是可以強(qiáng)制也可以自發(fā)的。譬如，舉行聽證是州際貿(mào)易委員會(huì)規(guī)則制定權(quán)得到承認(rèn)的先決條件。書寫于法律中的聽證要求最早可見于1903年，首席檢察官委員會(huì)發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制性聽證一般常見于交通法規(guī)以及處理諸如工資、貿(mào)易與關(guān)稅、價(jià)格和營(yíng)銷等問題的機(jī)構(gòu)。自發(fā)聽證則被許多與商業(yè)相關(guān)的規(guī)則制定機(jī)構(gòu)所采用，包括聯(lián)邦能源委員會(huì)、聯(lián)邦通訊委員會(huì)和農(nóng)業(yè)部。

但在更多的情況下，行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)則之時(shí)，通常并不會(huì)對(duì)利害關(guān)系人進(jìn)行告知，更不用說當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利。法院通常也對(duì)行政機(jī)關(guān)不聽證的慣例表示尊重。將個(gè)案裁決領(lǐng)域和規(guī)則制定領(lǐng)域程序性要求的嚴(yán)格程度完全對(duì)立起來。一方面，在個(gè)案裁決領(lǐng)域，利害關(guān)系人的聽證權(quán)利受到嚴(yán)格保護(hù);另一方面，在規(guī)則制定領(lǐng)域，卻拒絕任何的聽證。1915年的BiMetallic Inv.Co.v.State Bd.of Equalization(239 U.S.441)案中的法院意見是對(duì)這種情形的經(jīng)典詮釋。由頗具實(shí)用主義色彩的聯(lián)邦最高法院霍姆斯大法官撰寫的法院意見認(rèn)為，只有在個(gè)案領(lǐng)域，只關(guān)涉較小數(shù)量的利害關(guān)系人時(shí)，行政行為才受到正當(dāng)法律程序原則的保護(hù)。相反，影響廣泛的公眾利益而不關(guān)涉具體個(gè)人情況的規(guī)則制定或者立法行為，其過程并不涉及到正當(dāng)法律程序原則的保護(hù)，公眾沒有要求聽證的權(quán)利。

霍姆斯法官的這番評(píng)論在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)被行政機(jī)關(guān)奉為圭臬，這一傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)行政政策制定的程序性控制確實(shí)會(huì)大大降低行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行自身政策時(shí)的效率和效果，聽證的要求會(huì)導(dǎo)致行政規(guī)則制定的“僵化”，因而，行政機(jī)關(guān)天然排斥那些使規(guī)則制定過程正式化的控制機(jī)制，法院也出于權(quán)力分立的考量尊重行政機(jī)關(guān)的判斷。對(duì)此，比較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，聽證機(jī)會(huì)的增多會(huì)降低行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌與實(shí)施政策議程一致性的能力，［5］還有觀點(diǎn)認(rèn)為，聽證致使行政立法的總體環(huán)境更加復(fù)雜與多元化，反而降低了行政機(jī)構(gòu)制定更具接受性的政策的能力。更為普遍的觀點(diǎn)為，由于規(guī)則制定常常是一個(gè)通過調(diào)和不同的利益來定義政策目標(biāo)的復(fù)雜政治過程，嚴(yán)格的聽證程序會(huì)造成行政決策遲延或者直接導(dǎo)致不良政策的形成，并極易導(dǎo)致優(yōu)柔寡斷。［6］

二、美國(guó)行政立法聽證制度形成的準(zhǔn)備期(新政時(shí)期——1946年《聯(lián)邦行政程序法》頒布)

這一時(shí)期可以說是行政立法聽證程序正式形成的準(zhǔn)備期，這一時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)直接反映于1946年《聯(lián)邦行政程序法》的條文中。

(一)正式聽證程序的嘗試

幾乎所有的美國(guó)行政法教科書都會(huì)提及漫長(zhǎng)的“花生醬程序”的慘敗(1)［7］，可以說，1938 年制定的《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》下的正式聽證程序，成為了行政立法正式聽證程序的標(biāo)志，受到了廣泛的批評(píng)。

行政立法程序在《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》第701條的約束下非常嚴(yán)格(2)。根據(jù)該法，食品藥品管理局在發(fā)布正式行政規(guī)則之前，必須做到:(1)舉行公共聽證，為利害關(guān)系人提供聽證的機(jī)會(huì);(2)嚴(yán)格基于聽證筆錄進(jìn)行決策，遵守案卷排他規(guī)則;(3)最終頒布的行政規(guī)則包括以正式聽證筆錄為根據(jù)的事實(shí)認(rèn)定;(4)在行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)足以支撐擬制定規(guī)則的正當(dāng)性之前，必須進(jìn)行嚴(yán)格的審查。

對(duì)于其嚴(yán)格的規(guī)定，國(guó)會(huì)認(rèn)為，為了保障這一領(lǐng)域的行政規(guī)則不會(huì)侵害公眾安全，審判型聽證是非常重要的。事實(shí)上，法院對(duì)于規(guī)則一貫尊重的態(tài)度也通常是在這一領(lǐng)域才會(huì)變得嚴(yán)格。［8］但程序的過度公正也是有昂貴代價(jià)的，產(chǎn)業(yè)巨頭會(huì)無(wú)休止地提出內(nèi)容幾乎重復(fù)的意見，而食品藥品監(jiān)督管理局依法別無(wú)選擇只能舉行聽證，結(jié)果使行政機(jī)構(gòu)陷入冗長(zhǎng)無(wú)用的聽證中，規(guī)則制定過程難以推進(jìn)。一些消費(fèi)者組織為此抗議該條款反而擴(kuò)大了壟斷財(cái)團(tuán)的影響力，反而對(duì)行政立法進(jìn)程起阻礙作用。有批評(píng)認(rèn)為，這樣復(fù)雜的程序甚至有可能會(huì)擾亂公眾，最終阻礙公眾參加聽證程序。

總之，正式的行政立法的程序特點(diǎn)為過分模式化，僵化的程序大大延緩行政規(guī)則制定過程，因而在1946年的《聯(lián)邦行政程序法》中，僅僅當(dāng)法律明確要求行政立法必須依據(jù)正式聽證筆錄時(shí)，才采用正式聽證程序。

(二)公開制度的推進(jìn)

一方面，在法律規(guī)定了嚴(yán)格的正式聽證的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)幾乎完全失去了裁量權(quán)，行政立法嚴(yán)重遲滯并且數(shù)量銳減;另一方面，在法律沒有要求時(shí)，行政立法程序嚴(yán)重不公開不透明，連公開都做不到，更遑論聽證。

有鑒于此，1935年《聯(lián)邦公報(bào)》(Federal Register)應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)會(huì)于1935年通過了《聯(lián)邦公報(bào)法》，要求國(guó)家檔案館負(fù)責(zé)編輯和出版《聯(lián)邦公報(bào)》，統(tǒng)一公布各行政機(jī)構(gòu)頒布的行政規(guī)則，所有的總統(tǒng)公告和行政命令，以及總統(tǒng)認(rèn)為具有普適性和法律效力的或國(guó)會(huì)要求公開的文件。此外，它還刊登會(huì)議通知、機(jī)構(gòu)活動(dòng)、政策陳述等信息。雖然1935年法并沒有規(guī)定《聯(lián)邦公報(bào)》必須公布行政機(jī)關(guān)擬制定的規(guī)章，但畢竟走出了聽取意見的第一步——信息公開，為1946年《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)通告的規(guī)定打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)對(duì)公眾參與重要性的承認(rèn)

1941年行政程序委員會(huì)在對(duì)后來《聯(lián)邦行政程序法》的制定起到直接作用的報(bào)告中總結(jié)到，聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定程序“必須給予所有受影響的個(gè)人充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)、自己所知范圍內(nèi)的事實(shí)以及每一個(gè)替代方案對(duì)其帶來的風(fēng)險(xiǎn)與收益。”由于民主正當(dāng)性的缺失，“規(guī)則制定過程中的公眾參與對(duì)于拘束行政機(jī)關(guān)行為并保護(hù)私人利益至關(guān)重要。”這一論斷言簡(jiǎn)意賅地說明了公眾應(yīng)當(dāng)有參與規(guī)則制定過程的權(quán)利。“公眾參與最為重要的作用在于幫助厘清信息和事實(shí)，增大作出公正明智決定的可能性。”［9］

1941年報(bào)告對(duì)行政立法公眾參與重要性的承認(rèn)，為評(píng)論程序奠定了良好的基礎(chǔ)。在大多數(shù)情況下，只有相對(duì)簡(jiǎn)單的評(píng)論程序，才能同時(shí)降低行政立法成本和個(gè)人參與成本，實(shí)現(xiàn)聽取意見的目標(biāo)。

三、《聯(lián)邦行政程序法》確定不同類型聽證適用范圍的努力

根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，在沒有法律特殊要求的情況下，行政機(jī)關(guān)制定立法性規(guī)則只需遵循非正式的通告評(píng)論程序，它的要求是:(1)行政機(jī)關(guān)在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布它的建議規(guī)則的一般通告;(2)給予利害關(guān)系人通過評(píng)論參與制定規(guī)則的機(jī)會(huì)，包括書面聽證或者非正式的口頭聽證會(huì);(3)所頒布的規(guī)則必須對(duì)有規(guī)則制定根據(jù)和目的的簡(jiǎn)明扼要的一般性說明。(4)除在某些例外情況下，實(shí)質(zhì)性規(guī)則必須在其生效前不少于30天公布。(5)各行政機(jī)關(guān)必須給予全部利害關(guān)系人以頒布、修改和廢止規(guī)則提出申請(qǐng)的權(quán)利。

而如果法律要求行政立法必須依據(jù)聽證筆錄進(jìn)行決策時(shí)，則應(yīng)適用正式的審判型聽證程序，具體要求為，將上述的第(2)條要求換成《聯(lián)邦行政程序法》第556和557條規(guī)定的適用于個(gè)案裁決中的正式聽證程序。對(duì)于非立法性規(guī)則，《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定其無(wú)需任何聽證程序。

四、美國(guó)行政立法聽證審慎地蓬勃發(fā)展階段(《聯(lián)邦行政程序法》頒布至今)

當(dāng)行政立法需要聽取意見的理念深入人心后，行政立法聽證的混亂狀態(tài)卻招致了理論界與公眾的普遍不滿。一方面，用以嚴(yán)格保護(hù)利害關(guān)系人聽證權(quán)利的正式聽證程序?qū)е铝诵姓⒎y以容忍的遲滯;另一方面，非正式的通告與評(píng)論程序中的書面評(píng)論是否是一種聽證形式也引發(fā)了公眾的質(zhì)疑;并且，以解釋性規(guī)則為代表的大量行政規(guī)則逃逸于通告與評(píng)論程序之外也引發(fā)了學(xué)界的批評(píng)。在這樣的情況下，如何厘清不同類型的聽證程序，以理性對(duì)待行政立法聽證，成為后《聯(lián)邦行政程序法》時(shí)代關(guān)注的重點(diǎn)議題。

(一)對(duì)書面評(píng)論是一種聽證形式的承認(rèn)

在《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的通告與評(píng)論程序中，利害關(guān)系人可以在行政機(jī)關(guān)發(fā)布擬制定規(guī)則通告后，通過口頭或書面形式向行政機(jī)關(guān)提供意見和建議。在這里，書面形式與口頭形式并沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，即使書面表達(dá)意見，也是由行政機(jī)關(guān)記錄在案，然后和所有收集來的信息一起進(jìn)行考慮，換言之，通告與評(píng)論程序中不包含利害關(guān)系人相互之間的質(zhì)證過程，因此，它是一種特殊的聽證方式，是書面聽證(paper hearing)。

通告評(píng)論程序是權(quán)衡了公眾對(duì)聽證權(quán)利的主張和行政立法過程對(duì)效率的要求之后的結(jié)果，事實(shí)上，很多情況下，受影響的利害關(guān)系人并不滿意于這樣的書面聽證，當(dāng)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則時(shí)必須聽證時(shí)，利害關(guān)系人往往更愿意將這里的聽證理解為正式聽證而不是通告與評(píng)論程序。但在權(quán)衡了聽取意見的需要與行政效率之間的關(guān)系后，通告與評(píng)論程序作為保障行政立法正當(dāng)性的適宜聽證程序，獲得了法院的承認(rèn)。

在1972年的United States v.Allegheny－Ludlum Steel Corp(406 U.S.742)案中，最高法院以一致同意的方式判決，在沒有事實(shí)爭(zhēng)議、僅有政策爭(zhēng)議的準(zhǔn)立法性行為中，書面評(píng)論的方式符合法律的要求。在 1973年的 United States v.Florida East Coast Railway(410 U.S.224)案中，法院進(jìn)一步闡明了其立場(chǎng)。在該案中，原告認(rèn)為州際貿(mào)易委員會(huì)在行政立法過程中會(huì)未提供利害關(guān)系人口頭提供意見的機(jī)會(huì)，并認(rèn)為，即使不采用《聯(lián)邦行政程序法》所規(guī)定的正式立法程序，州際貿(mào)易委員會(huì)也會(huì)必須采用審判式聽證程序，通告與評(píng)論程序?qū)μ囟ǖ睦﹃P(guān)系人構(gòu)成了偏見。最高法院駁回了上訴人要求口頭陳述證據(jù)、交互質(zhì)問對(duì)方證人、向立法機(jī)構(gòu)口頭陳述觀點(diǎn)等主張。法院認(rèn)為，如法律要求舉行聽證會(huì)，則依照553節(jié)要求舉行即可，也就是說書面評(píng)論滿足聽證的要求。最高法院在判決中明確表示，在行政立法中，通告評(píng)論程序一般而言是符合正當(dāng)程序要求的。只有當(dāng)行政立法只涉及一個(gè)單獨(dú)的主體時(shí)，口頭聽證方為必要之程序。在該判決中，法院區(qū)分了“after hearing”和“on the record after agency hearing”，認(rèn)為聽證不只是正式規(guī)則制定程序，聽證還包括書面評(píng)論。(3)

法院的寬松態(tài)度實(shí)際上肯定了行政機(jī)關(guān)采取簡(jiǎn)易的非正式聽證方式制定規(guī)則，二十世紀(jì)七十年代，行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)則的利用得到了急劇地?cái)U(kuò)展。［10］

(二)適用正式聽證程序的領(lǐng)域變革

鑒于正式聽證程序的嚴(yán)重弊端，二十世紀(jì)四十年代后期和五十年代初期，紐約律師協(xié)會(huì)的食品、藥品化妝品法事務(wù)部發(fā)起了對(duì)定義藥品成分名稱的規(guī)則制定程序進(jìn)行修改的修正案，得到了食品藥品管理局和產(chǎn)業(yè)界的一致認(rèn)同，該修正案即為1954年的Hale修正案，在這份修正案中，對(duì)于沒有爭(zhēng)議的(non－controversial)規(guī)則，不需要通過聽證進(jìn)行詳細(xì)的事實(shí)認(rèn)定。

1967年，美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局在發(fā)布依據(jù)《合格包裝與標(biāo)簽法》而制定的行政規(guī)則草案后，收集了超過300份評(píng)論意見，50個(gè)以上受到擬發(fā)布規(guī)則不利影響的利害關(guān)系人的公共聽證請(qǐng)求。美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局考慮了這些反對(duì)意見，進(jìn)行了少量的修正，并拒絕了所有的要求公共聽證的請(qǐng)求。拒絕對(duì)依據(jù)《合格包裝與標(biāo)簽法》制定的行政規(guī)則進(jìn)行公共聽證，無(wú)疑是美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局行政規(guī)則制定程序的重大調(diào)整，這說明，正式聽證程序最堅(jiān)固的陣營(yíng)，也已經(jīng)松動(dòng)了。現(xiàn)在，國(guó)會(huì)已經(jīng)很少會(huì)在法律中規(guī)定行政立法必須遵循正式聽證程序，法院也對(duì)立法中的聽證要求作靈活解釋。

(三)混合聽證程序的出現(xiàn)

由于行政機(jī)構(gòu)對(duì)于規(guī)則的依賴日增，簡(jiǎn)單依據(jù)通告與評(píng)論程序制定的行政規(guī)則的正當(dāng)性受到越來越多的質(zhì)疑，國(guó)會(huì)開始尋求通過授權(quán)法規(guī)中的條款，補(bǔ)充法律有關(guān)正當(dāng)程序的最低限度標(biāo)準(zhǔn)，以拘束行政機(jī)構(gòu)裁量權(quán)，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定的公開性與回應(yīng)性。法律通常規(guī)定混合程序以要求行政機(jī)關(guān)擴(kuò)展規(guī)則制定參與者的正式對(duì)抗權(quán)，這在60年代后期與70年代的立法中尤其普遍，譬如，1970年的《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》等。

混合程序下的口頭辯論，往往限定于特定問題，不似正式聽證那般耗時(shí)，也在一定程度上彌補(bǔ)了非正式程序?qū)ο鄬?duì)人權(quán)利保護(hù)不利的狀況。混合聽證程序是正式聽證程序與非正式規(guī)則制定程序的折中，但其設(shè)立初衷更傾向于彌補(bǔ)正式聽證程序靈活性不足的確定，允許口頭辯論與交叉質(zhì)詢的特征使之更多地被視作正式聽證程序的變通。

符合這一發(fā)展趨勢(shì)的立法有，美國(guó)《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》規(guī)定，利害關(guān)系人有就擬發(fā)布規(guī)章的異議提起公共聽證的權(quán)利，對(duì)于聽證的通知同樣要在《聯(lián)邦公報(bào)》上進(jìn)行登記，所有認(rèn)為自己利益受規(guī)則影響的勞工均有權(quán)要求參加聽證。

但是，這一發(fā)展進(jìn)路也并不是沒有受到質(zhì)疑的，二十世紀(jì)八十年代后期，由于混合式行政規(guī)則制定程序的應(yīng)用增多，造成了行政立法數(shù)量銳減的局面，也導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)采取越來越多的手段規(guī)避行政立法程序，譬如下文中將提及的臨時(shí)規(guī)則的發(fā)布。

(四)對(duì)不需聽證領(lǐng)域的反思

針對(duì)前述四種完全豁免聽證程序的例外情形，最具爭(zhēng)議的是非立法性規(guī)則聽證程序的完全豁免以及幾類重要領(lǐng)域的聽證豁免。對(duì)于這些例外情形，發(fā)展趨勢(shì)是更審慎地對(duì)待、更嚴(yán)格地限制。

雖然《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)解釋性規(guī)則、政策陳述、程序性規(guī)則、組織規(guī)范與實(shí)踐守則不要求通告，但一些行政機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)實(shí)體法律的授權(quán)，必須對(duì)解釋性規(guī)則進(jìn)行通告，如州際貿(mào)易委員會(huì)、證券交易委員會(huì)、和聯(lián)邦電信委員會(huì)。在1969年的Texaco v.FPC(412 F.2d 740)案中，法院要求，當(dāng)行政規(guī)則對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響時(shí)，行政機(jī)構(gòu)在行政立法過程中必須履行《聯(lián)邦行政程序法》所要求的程序，行政機(jī)構(gòu)不得通過將行政規(guī)則歸入解釋性規(guī)則或一般性政策陳述，以規(guī)避法律規(guī)定的程序性要求。換言之，即使當(dāng)初的解釋性規(guī)則頒布時(shí)并沒有進(jìn)行通告與評(píng)論程序，但是如果解釋性規(guī)則的實(shí)質(zhì)性變更對(duì)行政機(jī)關(guān)外部當(dāng)事人產(chǎn)生了重要的利益影響，其變更程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)行通告與評(píng)論。

除卻解釋性規(guī)則，《聯(lián)邦行政程序法》第553(a)(2)條的聽證豁免爭(zhēng)議也很大，關(guān)于關(guān)涉行政機(jī)構(gòu)管理或人員以及公共財(cái)產(chǎn)、信貸、許可、福利和合同的規(guī)則制定程序無(wú)需通告與評(píng)論程序。由于公共利益的需要，規(guī)則制定過程必須聽取利害關(guān)系人意見的觀念已經(jīng)深入人心，因此，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到，第553(a)(2)條排除的事項(xiàng)在某種程度上必須嚴(yán)格限制在保護(hù)那些與參與過程中的公共的需求相沖突的社會(huì)利益上。

還有一種常用的規(guī)避聽證程序的方法是發(fā)布“臨時(shí)——最終”(interim－final)規(guī)則，即行政規(guī)則以臨時(shí)規(guī)則的形式即時(shí)生效，公眾可以對(duì)其發(fā)表評(píng)論，除非爭(zhēng)議很大，否則臨時(shí)規(guī)則即為最終規(guī)則。國(guó)會(huì)在1988年通過立法要求，臨時(shí)規(guī)則的有效期為三年，以避免一些行政機(jī)關(guān)經(jīng)常頒布臨時(shí)規(guī)則，卻一直不頒布最終規(guī)則。

五、結(jié)語(yǔ)與啟示

觀察美國(guó)整個(gè)行政立法聽證制度的發(fā)展史，并不是按照時(shí)間的推進(jìn)簡(jiǎn)單呈現(xiàn)出一個(gè)聽證制度從無(wú)到有、聽證權(quán)利從少到多的過程。譬如，1938年的《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》就規(guī)定了正式聽證程序;1946年的《聯(lián)邦行政程序法》已然確立了非正式的通告與評(píng)論程序以及嚴(yán)格的審判型聽證程序，但1956年的 Albert v.Public Serv.Comm.(209 Md.27)案仍然表示，在行政規(guī)則塑成之前，行政機(jī)關(guān)不需要舉行任何形式的聽證，在1973年的United States v.Florida East Coast Railway(410 U.S.224)案中，法院還在澄清，如果法律要求行政立法聽證，那么通告與評(píng)論程序即可。

為什么會(huì)呈現(xiàn)這樣一種交錯(cuò)的局面?一個(gè)可能的解釋是:聽證作為一個(gè)具有多重維度的制度，國(guó)會(huì)、行政機(jī)關(guān)和法院都在不同的含義上使用它，聽證制度整體的發(fā)展，更傾向于是一個(gè)不同的聽證程序逐步定位的過程，更具體地說，亦即在行政效率與民主正當(dāng)性之間，明晰不同類型聽證適用范圍的過程。

我國(guó)的行政立法聽證，一直以來受到了社會(huì)的廣泛批判，“聽證就是走過場(chǎng)”成為民眾的對(duì)聽證的最大印象，要求更嚴(yán)格聽證制度的呼吁不絕于耳。事實(shí)上，我們需要的并不僅僅是一個(gè)更為嚴(yán)格的聽證程序，而是發(fā)展出一套既能保證行政效率，又不至于傷害民主正當(dāng)性的制度安排。具體而言，我們可以在醫(yī)藥衛(wèi)生、食品安全與勞動(dòng)健康保障等領(lǐng)域規(guī)定并落實(shí)類似于美國(guó)法上的正式聽證程序，保障訂立規(guī)則過程中不同利益主體的意見充分辯論，依照聽證筆錄進(jìn)行決策;而網(wǎng)上征求意見程序，即類似于美國(guó)的通告與評(píng)論程序，作為大多數(shù)行政立法收集意見的主要渠道，通常情況下，行政機(jī)關(guān)公布行政立法草案，并接受公眾評(píng)議即可;在爭(zhēng)議較大的情況下，也可以召開口頭聽證會(huì)，這樣的聽證會(huì)的性質(zhì)不同于正式聽證會(huì)，通常不提供參加者交叉質(zhì)詢的機(jī)會(huì)，即使在一些情況下允許交叉質(zhì)詢，該聽證會(huì)的聽證筆錄也不是行政立法的唯一基礎(chǔ)，其他沒有通過聽證會(huì)而是書面表達(dá)的意見同樣應(yīng)當(dāng)納入行政機(jī)關(guān)的考慮。在這一過程中，信息公開與說明理由是至關(guān)重要的，行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政立法的制定基礎(chǔ)與目的的陳述中，對(duì)于為何制定該規(guī)范的原因，為何拒絕吸納來自各方面的對(duì)規(guī)則的批評(píng)，為何拒絕評(píng)論中提出的替代規(guī)則，都需要給出詳盡的說明。

注釋:

(1)一個(gè)關(guān)于花生醬是否應(yīng)當(dāng)包含90%的花生或者87.5%的花生的聽證和司法審查時(shí)間，長(zhǎng)達(dá)11年，記錄達(dá)到7700頁(yè)。

(2)公共財(cái)產(chǎn)指那些美國(guó)政府或規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有的財(cái)產(chǎn)，包括政府受理信托財(cái)產(chǎn)或保管的財(cái)產(chǎn)。由于郵政系統(tǒng)屬于豁免范圍，所以郵費(fèi)費(fèi)率也屬于聽證程序的豁免范圍。

(3)值得注意的是，在Allegheny－Ludlum案中，九位聯(lián)邦最高法院大法官達(dá)成了一致意見;而在Florida East Coast案中，道格拉斯大法官和斯圖爾特大法官則發(fā)表了反對(duì)意見，認(rèn)為該案與 Allegheny－Ludllum案不同，Allegheny－Ludllum案中的行政規(guī)則完全是立法性的，而Florida East Coast案涉及到新的金融責(zé)任的創(chuàng)制，決定了衡量金融責(zé)任的方法，盡管是準(zhǔn)立法性的，卻也具有裁決性。在反對(duì)意見的壓力下，倫奎斯特大法官在其主筆的判決中更加全面地分析了行政規(guī)則與裁決中對(duì)聽證不同要求，尤其是法院在正當(dāng)法律程序條款下對(duì)兩類相關(guān)案例的不同處理。

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