古德諾的政治與行政理論新探
——民治與效率的價值抉擇及實現之維

邵 騰，張英魁

(曲阜師范大學政治與公共管理學院，山東日照276826)

古德諾是美國行政學的創始人之一。繼威爾遜在美國提出政治與行政二分之后，古德諾對這一早期行政學的重要論斷進行了系統闡述，并進而發展起一整套關于美國政府與政治的理論。其主要政治與行政思想就包含在《政治與行政》這本篇幅短小卻飽含箴言的小書之中。目前國內行政學界已普遍認識到，對于中國所面臨的諸多重大問題——黨政分開、政府責任、行政效率等而言，古氏理論是可資借鑒的，其研究價值自不待言。運用理論指導實踐的前提是正確地認識理論，但當前學者對于古氏理論的解讀仍不夠科學和完整。早期的行政學家西蒙通過考察價值與事實的關系，認為古德諾區分開政治與行政是一種“極端的態度”［1］55。晚近的新公共管理派學者則稱之為“神話”，指責古氏理論有利于逃避責任，并且將政治官員與行政人員、政策與行政進行嚴格分離從一開始就是不現實的［2］30。國內學術界多從“政治－行政兩分法”的角度來闡發古氏理論，對其內在邏輯之展現則著墨不足。曲解、誤解和斷章取義日漸累積，掩蓋了理論本來的光輝。在此情形下，本文擬從古德諾政治與行政思想的語境入手，試提出一種認識古氏理論的新思路，即以古德諾政治與行政思想的價值追求與實現路徑為分析中心，力圖正確地理解政治－行政兩分法的真實意思表示，發掘和展現古氏理論的邏輯和內涵。

一、古德諾政治與行政理論的敘事語境:19世紀的美國社會與政治

19世紀特別是美國內戰結束后，資本主義在美國進入上升階段，美國社會經濟發展極為迅速，社會生活日趨復雜，政府職能隨之擴大。此時，舊的放任政策已然難以為繼，美國政府的行政與管理面臨著新的挑戰。在此背景下，許多政治與行政學者開始思考如何提高政府能力以應對紛繁復雜的社會經濟事務，古德諾便是其中之一。

社會意識是社會存在的反映。要想真正懂得古德諾的政治與行政思想，不僅需要關照美國當時的社會情形，還應該考察19世紀的美國政治現實。古德諾的論述清晰地反映了彼時美國政治語境的四個方面:三權分立、地方自治、政黨分贓與法外制度。

1787年的美國憲法框定了美國政治制度的基本方面。直到19世紀，以聯邦黨人為代表的開國元勛所發展起來的三權分立制衡、中央與地方分權的聯邦制度依然是美國政治生活中的基礎架構。不可否認，任何關于美國政府、政治與行政的論述，都避不開立法、行政、司法相互獨立而又相互制衡的政治權力格局。行政學者羅森布魯姆認為:“在美國，聯邦與州憲法不僅提供了公共行政存在的空間，也同時對其運作形成限制”［3］6。在政治與行政的關系問題上，古德諾也認識到“由于按憲法指定的法律授予了執行和行政官員獨立的地位，所以要在法定的正式政府體制中發揮對行政的必要控制就不可能了”［4］15。

由于源自英國的對于專制政府的恐懼，以及美國自下而上的政治發展脈絡，19世紀的美國在地方治理上呈現自治政府的特點。法國政治思想家托克維爾認為，“美國的地方分權已經達到我認為是任何一個歐洲國家不是覺得不愉快，而是感到無法容忍的地步”［5］98。在《政治與行政》一書中，古德諾花了較大篇幅來述說行政集權與行政分權。對于美國當時的行政分權與地方自治，古德諾進行了精辟的描述:“一方面立法是集權的，另一方面這個立法的行政執行卻是分散的或地方化的。這就是我們習慣上說的地方自治政府的最重要的特征”［4］30。

在政黨政治方面，19世紀的美國流行著政黨分贓制度。該制度源于美國建國初期的“恩惠制”，在安德魯·杰克遜任總統時得以制度化，意指將官職看做戰利品，而“戰利品屬于獲勝者”——由競選中獲勝的政黨候選人分配給其支持者，政府官員隨政黨共進退。按照古德諾的說法，政黨分贓制使得“所有被賦予執行法律權力的官員，主管的或從屬的，委任的或選任的，都置于在美國政治體制中承擔協調政治與行政功能任務的團體——政黨的控制之下”［4］64。

在《政治與行政》一書的開篇，古德諾就發人深省地指出“同法定的制度一樣，法外的制度也決定政府體制的特點”［4］1，“對各種政治力量的活動和作用進行研究，一般會使敘述更正確更確切”［4］3。20世紀初的美國政治學家本特利同樣反對19世紀那種描述性的、以憲法和制度定向的研究，強調經驗研究［6］305。古德諾所說的法外制度，主要指政黨制度。在美國當時的政治生活中，政黨制度一方面在選舉等重大事務中發揮著巨大的作用，另一方面又缺少必要的法律承認和規范，因而處于一種“尷尬”的境地。

總體而言，憲法和法律鑄就的分權制衡與地方自治格局，政黨分贓制以及法外制度在美國政治上的實在影響，構成了古德諾政治與行政思想的政治語境，這是我們在解讀古德諾思想與著作時應該特別注意的。

二、古氏對美國政府的診斷:民治不足與效率低下

通過深刻地考察19世紀的美國政府與政治，古德諾對美國政府與政治作出了兩點判斷:其一，美國政府尚不能滿足民治政府的要求;其二，美國政府的行政效率還有待提高。

(一)民治的欠缺

古德諾對于何為民治政府作出了自己的回答，提出了民治政府應具備的兩個條件:“整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實際控制;而同樣喪失了黨的信任的政黨領袖，也應退出對黨的實際控制。”［4］86這即是說，民治政府應該是這樣的:人民有能力迫使一個政黨交出執政權，而且一個政黨能夠迫使其領袖走下權力的前臺。從這種對于民治政府的界定出發，古德諾委婉地判定當時的美國政府還不是民治政府:“首先，它不容許輕易地收回一個失去了人民信任的黨對公共事務的控制權力。其次，如果黨員不贊成政黨領袖提出的政策，它沒給黨員權力，使他們能令人滿意地、較容易地改變黨的領導。”［4］93現代學者伯恩斯在論述民治的實質時寫道，制憲者要的是一個受到限制但又能發揮作用的政府［7］549。而在19世紀的美國政治生活中，政黨政治居于主導地位，掌管政黨的黨魁在幕后發揮著舉足輕重的作用。但是政黨與黨魁缺乏公開的合法化定位，再加上分散的行政權力與責任，承擔著大量政治工作的美國政黨實際上是不負責任的。換言之，作為主權的所有者——人民無法控制政黨與政治權力。正是從這個意義上，古德諾認為美國政府不夠民治。

(二)效率的低下

古德諾認為，一方面政黨分贓制使得美國政黨對于行政的控制超過了必要的限度，各種行政官員一律不加區別地由選舉產生，但“半科學、準司法和準商業或商業”［4］50等行政活動需要的是長期任職以便在長期實踐中獲得熟練技能，這便損害了行政效率;另一方面，按照管理的一般原則，適度集權的體制有利于實施控制，提高效率。美國的行政分權則使得政治對于行政的控制在某些方面又是欠缺的。古德諾認為，政治對于行政缺乏必要的控制同樣有損于行政效率。與古德諾同時期的行政學家伍德羅·威爾遜對美國政府作過一個精彩的比喻，“我們的政府就像一個身強力壯的青年，其機能已經發展，身體已經長成，動作卻變得笨拙了。它所具有的生活技能與其精力和年齡的增長不相適應。它具備了力量，但沒有相應的行為”［8］12－13。古德諾與威爾遜的著述表明，行政事務的擴張與政府效率的低下之間的矛盾，是當時的美國政府亟需解決的問題。

民治程度不高、缺乏行政效率是古德諾對于19世紀美國政府與政治的診斷。《政治與行政》一書中“民治”、“效率”兩個詞的出現頻率相當高，貫穿于全書論證的始終。古德諾甚至專辟一章來詳論民治政府。這足以反映民治與效率在古德諾政治與行政思想中的核心地位。用古德諾的話來說，“實現民治政府和高效率的行政這兩個一切政治體制應該達到的首要目的”［4］146。古德諾所提的一些重大問題，如政黨控制、某些行政人員長期任職、政黨的法律地位、黨魁等等，其出發點和落腳點都是提高行政效率，實現民治政府。因而我們可以得出結論，民治政府與行政效率實際上是古德諾政治與行政思想的價值追求，是古德諾探索政治與行政邏輯的目標。正是為了實現行政效率和民治政府這兩項價值追求，古德諾在區分政治與行政兩種功能的前提下，對美國政府與政治的改進提出了體系化的路徑選擇。

三、實現民治與效率兩重價值:功能性前提與系統化策略

后世對于政治行政二分法的詬病甚多，像新公共管理者一類的批評家明顯將其看作早期行政學的一個典范來大加鞭撻。回歸古德諾原著，我們可以看到古德諾并無將其樹為行政學典范的意圖，而且其真實內涵與后世的不少解讀(如前所述西蒙的評論)也是大相徑庭。筆者認為，古德諾之所以提出政治行政的區分，主要是基于當時的政治現實，通過確立一種功能性前提，為其后續理論探索與改革主張做準備。

古德諾認為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能”［4］13。前者即政治功能，后者即行政功能，這是政治行政二分法的基本含義。但是，古德諾是著眼于孟德斯鳩的三權分立學說提出這一論點的。傳統上人們認為，美國的政治體制是三權分立學說在實踐中的摹本，而古德諾從美國真實的政治生活出發，認為三權分立學說的“極端形式對任何具體的政治組織都是行不通的”［4］8，現實中的政府只有兩種功能，兩項權力，這就是政治與行政。古德諾進而引用美國法院的判詞——“在各政府機構領地的交界地區都存在著‘公地’，每個政府機構都必須容忍其他機構占用公地”［4］9，來說明他所謂政治與行政的劃分只是功能意義上的，而絕非機構意義上的。“盡管人們能夠區分開政府的兩種職能，但卻無法嚴格地規定這些功能委托給哪些政府機關去行使”［4］10，具體而言就是，“以執行國家意志為主要功能的政府機關，經常地，事實上是通常的，又被賦予表達國家意志的具體細節的職責……以表達國家意志為主要職責的機關，即立法機關，通常又有權用某種方式控制以執行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執行”［4］10。這是對于古德諾政治行政二分的完整理解，它本身已經闡明，政治與行政是含混一體的，區分只是相對的功能意義上的。有學者認為，這種政治與行政的區分“對于行政學的形成和發展有著至關重要的意義……有助于政府管理者正確地識別政治問題和行政問題，從而正確地選擇政府的行為策略”［9］。如此看來，常見的斷章取義式的解讀及批評多少有些草率。

正確全面地理解古德諾對于政治行政在功能意義上的相對區分只是第一步，除此還應探明這種區分在古德諾政治行政思想中的作用。在政黨分贓制盛行的年代，要把行政從強大的政黨政治中解脫出來，離不開政治與行政兩種功能的劃分。正是威爾遜、古德諾等人把政治和行政區分開來，方才為進一步摒棄政黨分贓制、堅持公務員制度做好了理論上的保障工作。也就是說，兩種功能的劃分對于文官常任、價值中立的文官制度意義重大，而且只有區分開原本混沌的政治與行政功能，才談得上下一步政治對行政的適度控制問題，也就是政治與行政的協調問題。此外還需進一步指出，協調終究只具有手段意義，民治政府與行政效率才是終極價值。在古德諾的理論體系中，政治與行政在功能意義上的相對區分有著基礎性地位，正是在此基礎上，古德諾提出體系化的改革策略，從政治對行政的適度控制、行政的適度集權和賦予政黨合法地位三個方面，系統地指明了美國政治改革的方向。

具體而言，政治與行政之間必須取得協調，而協調的可行途徑是政治對行政的適度控制。政治對行政的適度控制，又離不開行政的適度集權。三權分立使得英國式的立法機關對行政機關的控制不可能在美國實現，而只能訴諸法外調節即政黨，因而前文所述政黨的“尷尬”境地就不得不做出相應地改變。因此，古德諾發展出的改革策略是系統化的，松散的表象之下暗含著內在的邏輯，目標直指民治政府與行政效率。

政治適度控制行政。古德諾對此表達了兩重意思:一是政治應該控制行政，二是這種控制不應超過必要的限度。他認為“民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為后者理所當然地比執行機構更能代表人民”［4］14，所以政治控制行政是建設民治政府的必然要求。那么政治對行政的適度控制，其“度”又在何處?古德諾指出，從事半科學、準司法和準商業或商業活動的人員、“龐大的職員和辦事人員階層”［4］50應是長期任職的。在這里，古德諾實際上劃定了一個相對清晰的行政區域，該區域不受政治的干涉，以便通過長期任職獲取熟練技能，從而保證行政效率。

行政上適度集權。古德諾認為當時的美國“各州在發展著一種非常分散的行政體制”［4］66，而“地方自治政府傾向于犧牲國家利益”［4］32，“國家(或州)法律不被貫徹執行，或者被修改以后貫徹執行”［4］30，因而應在行政上適度集權。“只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治與行政功能之間必要的協調”［4］72。在集權之后，行政首長控制下級官員，進而通過政黨控制行政首長來實現政治對行政的必要控制。

在19世紀的美國，政黨在國家政治生活中活動廣泛、職權重大卻又不負責任，這體現在古德諾所說的徇私舞弊的選舉、屢見不鮮的腐敗、政黨的目的性存在等。雖然政黨不負政治責任，但古德諾在考察英國政黨和黨魁的發展史后，認為政黨與黨魁不可取消，人們應該做的不是消滅政黨與黨魁，而是使之真正擔負起責任來［4］11。為達到這個目的，古德諾提出了三項具體措施:第一，公開化，公司與政黨的賬目應該公開，以方便人民監督政黨;第二，在法律上承認政黨，將其作為一種合法的政治團體納入法制化管理渠道;第三，以法律規范選舉的過程，保證選舉結果的公正，從而使人民可以通過選舉，行使政治權利，使黨魁和政黨變得負責。

四、古氏政治與行政理論的整體評價

古德諾的政治與行政思想自有其邏輯。他從考察美國實際的政治生活出發，在功能的意義上區分了政治與行政兩種政府功能，以民治政府和行政效率為價值追求，深刻地論述了適度行政集權、政治適度控制行政、將政黨的運行與黨魁的活動納入法律途徑等美國政府與政治中的重大問題，留給后人一筆寶貴的思想財富。

古德諾并沒有具體地論說行政的過程、工具和政策，而是高屋建瓴地把握美國政治與行政的架構層面，探討政治與行政的協調、民治與效率的實現。古德諾兼顧正式制度與法外制度的務實研究，也值得后世深思和學習。“被引用遠勝于被閱讀的文獻”［10］的評價，對于《政治與行政》也是適用的。“政治與行政兩分法”，不是流傳于后世的笑話，而是在政黨分贓制的年代為保障公務員改革所做的理論基礎。筆者認為，政治行政兩分法的政治意義是大于其學術意義的，對此的理解不應簡單地根據道聽途說，而應回歸古德諾論著的原文，回歸19世紀的美國政治現實。另外，行政學在百年之間，關于公平、民主、效率等行政價值的爭論從未停止過。古德諾認為民治政府與行政效率并重，二者缺一不可，這是我們在行政學的研究中應該關注的，即要特別注意權衡復雜沖突的價值。

正所謂他山之石，可以攻玉。有學者指出:“古德諾的理論雖歷經百年之久，但政治與行政二分思想作為西方政治文明，對現今中國具有一定的借鑒意義”［11］10。當然，古德諾就美國國情發展起來的理論，并不一定適合中國的政治環境。古德諾所提倡的部分行政領域和人員不應受到政黨的控制，這與中國黨管干部的原則是沖突的，我們必須堅持黨對公務員隊伍的領導。但是古德諾思想中追求民治政府與行政效率，與我國建設民主政治和高效政府的目標存在一致性，政治控制行政也就是我們所說的政府應該真正為民負責。政治控制行政的限度問題，亦對我國黨政分開問題有所借鑒，那就是真正把黨從繁重復雜的行政事務中解脫出來，以專注于大政方針。古德諾主張以法治黨，對于我國政黨依法活動也是具有啟發意義的。無論是執政黨，還是民主黨派，不僅都要在憲法和法律的范圍內活動，而且還應逐步探索創立具體的法律形式，以進一步規范政黨活動，使之發揮最大化的作用。當然，以上只是粗線條地描述古氏理論與中國現實的某些關聯。本文的目的在于研究如何正確認識古氏理論這樣一個基礎性問題，希望對后續相關研究有所裨益。

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