社會組織參與社會管理創新的困境及出路

唐 儉

(中共湘潭市委黨校，湖南湘潭411100)

黨的十八大提出要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。這是黨中央第一次充分肯定現代社會組織在社會管理中的重要作用。截至2012年底，全國依法登記社會組織有49.2萬個［1］，這些社會組織已經遍布城鄉，涉及當前經濟社會發展的各行各業以及社會生活的各個領域。目前我國正處在經濟社會轉型期，社會管理創新為社會組織的發展提供了更為廣闊的空間，但我國社會組織的發展仍處在初級階段，面臨著許多困難。因此要深刻認識當前社會組織參與社會管理創新的重要作用，促進社會組織的良性發展，推動社會和諧進步。

一、社會組織在社會管理創新中的重要作用

一般來說，社會組織是指獨立于政府和企業之外的非政治性的、非贏利性的民間組織，主要包括基層自治組織、人民團體、社會團體、行業組織、中介機構、志愿者組織等，具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。社會管理創新是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程［2］，主要包括理念創新、體制機制創新等。社會組織在社會管理創新中具有重要作用。

(一)推動政府改革，促進政府職能轉變

在市場經濟條件下，世界各國的共同選擇是“小政府、大社會”的治理模式。回顧我國以往的歷次政府機構改革，雖然機構裁撤合并、名稱變來變去，但是經常陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環怪圈。究其原因，關鍵在于政府機構雖然改變，但政府職能轉變不明顯。機構只是載體，職能才是核心。為此，十八大明確提出了我國行政體制改革的目標是建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。目前，第七次重大行政體制改革已拉開序幕，《國務院機構改革和職能轉變方案》亮點紛呈。這次的改革方案，首次在政府－市場－社會這樣一個宏觀國家公共治理層面來考慮政府的職能轉變;理順政府與市場、政府與社會的關系，簡政放權，釋放活力等［3］。這一思路既符合國際公共管理改革的未來趨勢，又緊貼我國改革發展的現實要求。只有社會組織真正進入公共治理領域，切實承擔政府剝離出來的大量管不了、管不好的社會事務，政府才能有效實現政府職能轉變，達到“瘦身健身”的目的。

(二)規范市場行為，促進經濟可持續發展

發達市場經濟國家的經驗表明，企業微觀管理，行業中觀調節，政府宏觀調控，三位一體，共同合作，是更好地發揮市場資源配置中基礎性作用的重要保證，是有利于形成科學發展的宏觀調控體系的內在要求［4］。隨著我國市場經濟的快速發展，社會分工越來越精細化，社會經濟關系日益復雜多變，各類市場主體之間的溝通合作愈加重要。社會組織能夠簡捷高效地做好服務、咨詢、溝通、協調工作，更好地處理企業與政府、企業與社會、企業與員工之間的關系，有助于構建員工、企業、社會、政府四方共贏的和諧勞動關系。尤其是行業協會，對本行業的總體情況了如指掌，能夠協助政府制定和實施行業發展規劃、產業政策;能夠提供政策咨詢，及時反映企業合理訴求;能夠調節國內外經濟糾紛;能夠研究本行業面臨的問題，提出建議，采取措施，從而促進行業的可持續發展。

同時，社會組織是規范市場行為、維護市場秩序的重要力量。一方面，社會組織可以推動行業自律。行業協會把工商企業組織起來，可以通過制定行業公約、行業質量標準、執業紀律等準則與行規，約束、監督相關企業的行為，倡導誠實信用之風，防范和打擊行業內部各種不正當競爭行為，消除市場無序混亂狀態，營造公平競爭的市場環境。另一方面，社會組織能夠促進社會監督。社會組織通過監督環境污染、食品安全等與人們生活和生存環境安全密切相關的領域，既有利于督促政府相關部門完善監管體系，避免政府缺位和尋租，又有利于督促企業落實產品質量安全主體責任，增強社會責任感。

(三)創新公共服務提供方式，增加公共服務供給

十八大報告明確指出，要加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。政府是提供公共服務的主要責任承擔者，但不是唯一供給主體。隨著公眾對公共服務需求的不斷增長、日益多元化，政府需解決的公共服務和社會管理方面的問題越來越多，過去那種大包大攬公共服務的做法，不僅公共服務提供的效率低，而且質量不高，導致政府不堪重負，公眾怨聲載道。針對這一問題，十八大報告明確指出要改進政府公共服務提供方式。在此背景下，社會組織的參與，能夠創新公共服務提供方式，增加公共服務供給，不斷提高公共服務的效益。比如，大力推進政府購買公共服務。政府購買公共服務，是指政府機關及公共部門按照法定程序和采購目錄，將原來由政府直接承擔或通過事業單位承擔的公共服務事項，以合同方式交予有資質的社會組織(包括民營企業)完成，并根據后者提供服務的數量和質量，按照一定標準進行評估后支付服務費用［5］。政府購買公共服務，可以說是一舉三得:既讓政府部門減輕負擔，從難以顧及的一些公共服務領域脫身出來，又讓社會組織獲得更大發揮作用的空間，有效地將一些公共服務接手過去，還讓公眾的各種需求得到更好的滿足，便民惠民。

(四)化解社會矛盾，促進社會和諧

當前我國正處在黃金發展期，又處在社會矛盾凸顯期，各類矛盾糾紛層出不窮。政府由于掌握資源的有限性和自身能力的局限性，在面對復雜多樣的矛盾糾紛時，顯得力不從心。而社會組織是利益關系的調解器，在化解矛盾糾紛時具有獨特優勢。一是社會組織能夠化解群體內部的利益沖突。一方面，社會組織是群眾自治組織，直接與基層群眾接觸，能夠很快了解矛盾糾紛產生的緣由，及時化解矛盾糾紛，消除群體內部個體之間的利益沖突。另一方面，社會組織能夠及時了解不同個體的意見和想法，使分散的個體利益實現在群體內的整合，避免個體利益沖突的擴大與激化。二是社會組織能夠化解不同利益群體之間的利益沖突。當前我國社會階層分化導致利益主體多元化，利益需求多樣化，利益來源多樣化，利益差別擴大化，利益關系復雜化，利益沖突顯性化。如果存在利益沖突的不同利益群體都有自己的社會組織，那么雙方可以通過各自的組織進行溝通協調，這樣雙方的行為可能會被限制在理性的范疇，避免群體性事件的爆發。三是社會組織能夠實現與政府的溝通協調。一旦政府的行為和公眾的利益發生沖突，社會組織可以通過組織談判、對話等形式，直接影響政府決策。

二、社會組織參與社會管理創新的困境

近年來，社會組織在提供公共服務、規范市場行為、保護生態環境、化解社會沖突等方面做出了重大貢獻。但是，我們也應當看到，社會組織的發展面臨著許多困境，影響其參與社會管理創新。

(一)社會組織獨立性相當缺乏

美國約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心認為，只有符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性五個特征才是完全意義上的非營利組織。而且，民間性原則強調社會組織在組織機構上必須是分離于政府，自治性原則要求社會組織能夠控制自己的活動，具有不受外部控制的內部管理程序。與西方發達國家的社會組織相比，我國社會組織的民間性、自治性還十分欠缺。一方面我國有相當一部分社會組織是由各級黨政部門派生出來的下屬機構，在理念、組織結構、管理體制和經費等方面嚴重依賴政府，其日常活動的開展在很大程度上受到政府主管部門的干預，組織的民間性、自治性嚴重不足，影響其履行社會管理職能。另一方面為了加強對社會組織的規范化管理，我國建立了業務主管單位和登記管理機關雙重管理體制，即使是由民間自發組建的社會組織，也會受到政府部門的干預，使之帶有官民二重屬性，其表達組織成員利益訴求的功能也會因此受限。

(二)社會組織管理的法律法規不健全

目前，我國社會組織領域的法律法規比較滯后，《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》基本上都是程序法，立法層次比較低，有些規定不明確。由于我國還沒有一部統一的、完整的規范社會組織的法律，社會組織的社會地位和作用的發揮受到嚴重影響，這將極大阻礙社會組織的健康發展。同時，也沒有相關法律法規賦予社會組織在社會管理中的權責，直接影響社會組織參與社會管理創新的積極性。

(三)社會組織社會公信力不高

由于大部分社會組織的產生是一種自上而下的行政行為，缺少社會醞釀的環節，社會組織難以獲得社會的廣泛認同，難將人們的社會責任感轉化為志愿行為，因而社會組織參與社會管理創新缺乏廣泛社會基礎。而且，我國社會組織自身能力不足，加上組織管理不規范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監督，使得它們難以得到普遍的社會公信，難以發揮重要作用。另一方面社會組織的發展缺少來自社會文化方面的支持。公民社會文化是社會組織生長的基石，然而，我國長期以來形成的依附性臣民文化影響深遠，加之市場經濟發展所帶來的拜金主義、利己主義、享樂主義甚囂塵上，社會資本體系全面扭曲，社會組織發展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴重不足，導致公民對社會組織的參與率較低，嚴重阻礙社會組織的發展。

(四)社會組織專業化程度低

社會管理創新是一項復雜的系統工程，對社會組織的專業化要求不斷提高，但是絕大多數的社會組織難以確保社會管理創新所需要的專業人員的參與。我國絕大多數受到政府支持的自上而下的社會組織中，主要工作人員幾乎都來自政府部門，其中有相當一部分是從第一線退下來的離退休人員。很多自下而上的社會組織的工作人員主要是志愿者，沒有固定的人才渠道。專業人才的嚴重缺乏，造成我國社會組織參與社會管理創新時所應該具備的技術和專業能力明顯不足。這使得社會組織不能很好地履行自身的任務和職能，很難向政府及時反映公眾的利益訴求，提出合理化建議，做出實質性工作，最終只能逐漸形式化。

三、推進社會組織參與社會管理創新的對策

要充分發揮社會組織在社會管理創新中的積極作用，需要從政府和社會組織自身兩方面推進。

(一)政府方面

社會管理的治理主體應多元化，政府在社會管理創新中處于主導地位，同時要培育和完善獨立性強的社會組織，充分發揮其積極作用。

1.政府要為社會組織的發展創造良好的法律政策環境

促進社會組織的健康發展，需要創造良好的法律政策環境，使社會組織的基本權利能夠得到法律保障。第一，加強立法。加快制定一部社會組織法，用法律的形式明確社會組織的地位、職能、作用和組織形式，使社會組織的運轉有法可依，維護社會組織自主、自治及其他合法權益。同時，需以法律法規的形式明確社會組織參與社會管理的法律地位和社會角色，并依法積極推動社會組織參與社會管理創新;以法律法規形式規定志愿者參與社會管理的權利和義務，保護志愿者的合法權利，建立起志愿者維權機制，推進社會組織志愿服務制度的建立和完善。第二，納入經濟社會發展規劃，把加強社會組織建設作為創新社會管理體制和推進基本公共服務均等化的重點內容，在經濟社會發展總體規劃中統一部署安排。第三，積極推進社會組織登記的管理創新，拓展社會組織直接登記的范圍。今年《國務院機構改革和職能轉變方案》明確指出:重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。這一改革既能促進社會組織的培育發展，又能推進政府職能的轉變，為社會組織在社會管理創新中發揮協同作用拓展了空間。第四，出臺具體的、可操作性的公益事業金融、財政支持政策和稅收減免政策，使社會組織擁有必須的公益基金，促進社會組織持續健康發展，充分發揮其利益協調功能。如美國政府對非營利組織的優惠政策主要是稅收優惠，特別是聯邦稅法的優惠。聯邦稅法對非營利組織的優惠分為兩部分:一是對非營利組織獲得的捐款減免稅收，二是向非營利組織捐贈的機構和個人可以享受稅收優惠［6］。廣州市在2010年出臺了《廣州市社會組織發展專項資金管理暫行辦法》，通過財政撥款、福彩公益金安排和社會捐助等多渠道籌資，設立社會組織發展資金，扶持政府重點培育發展的行業協會、公益服務類社會組織、社區社會組織和農村專業經濟協會。

2.政府要與社會組織建立合作互助關系

在社會管理創新中，政府與社會組織的關系不是互相替代、互相對立的關系，而應是合作互助、良性互動的關系，共商和研討治理對策、共同實踐治理方案以及互相監督治理行為。一方面，政府對社會組織的信任投入的多少直接關系到社會組織被賦予行動權力的大小和獲取社會資源的多少。因此政府應改變自己是社會管理創新的唯一主體的角色定位，對社會組織要由原來的過于嚴格管制逐漸轉變到規劃、引導、協調以及必要的扶持，充分發揮社會組織在維護公眾利益、提供公共服務、反映訴求、調解糾紛、化解矛盾方面的重要作用。另一方面，各個社會組織在不違背社會整體利益和國家利益的前提下，應該獨立自主地開展工作。在社會管理創新中，社會組織應該堅持價值中立，既不能為某些政府部門所左右，也不能倒向某個或某些利益受損群體一邊。只有這樣，才能更好地發揮利益協調和利益表達的作用。

3.政府要加強公民意識的培養和志愿精神的培育

為了更好地發揮社會組織的功能，必須重構其社會支持網絡，增強公民對社會組織的信任度和參與意識。第一，加強公民意識的培養和教育。我國憲法第三十五條規定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”公民作為公民社會的主體，有權利建立自己的利益表達組織。落實和維護公民結社權、促進公民訴求順暢表達必須加強公民意識的培育。增強公民意識，一方面要培育公民文化，培養公眾的政治意識、自身權利意識、主體意識等，樹立正確的權利觀念和維權意識，引導公眾以理性的方式來表達自己的利益訴求，形成有利于培育公民行使結社權、維護自身利益的社會氛圍。另一方面要開展公民教育，“受過良好教育的公民因為有健全的認知技巧，學歷高的公民政治關心程度也高，這在某種程度上強化著教育與政治參與的關系”［7］。這說明提高公眾的整體文化素質對于增強他們參與社會組織的意識、利益表達能力至關重要。同時培養公民有序、理性的參與意識，必須依據公民參與意識培養的特殊性，運用正確的教育原則和方法。政府部門及社會管理者在公民出現對社會問題不理智的認識時，要及時引導教育。第二，大力培育志愿精神。志愿精神是指基于人文關懷、權益維護、社會責任、公益利他等的精神，是公眾參與社會生活的一種非常重要的方式，是公民社會和公民社會組織的精髓。培育志愿精神有利于社會組織的健康發展和不斷壯大。江蘇宿遷市建立治安志愿者積分管理機制，對人民群眾的善行實行獎勵，充分調動了人民群眾的積極性，形成了良好的社會風氣，增強了人民群眾的安全感和幸福感。

4.政府要加強對社會組織的監管

目前有的社會組織走上了追求營利的市場發展道路，有的管理存在問題，產生負面影響，既降低了社會組織的社會公信度，又打擊社會公眾的捐款和志愿服務熱情，因此政府加強對社會組織的監管迫在眉睫。政府加強對社會組織的監管不是去干涉社會組織的具體事務，而是保證社會組織的性質、資格、運行程序和服務內容等符合法律的規定，推進社會組織的規范發展。政府對社會組織的監管可從以下兩方面入手:一是加強日常監管和年度檢查。要通過日常監管和年度檢查，嚴格按照相關條例，使那些長期不開展活動名存實亡、嚴重違規、社會公信力差的社會組織主動注銷或撤銷登記，優化社會組織的整體水平。二是逐步實施對社會組織的科學評估。評估的目的是進一步規范社會組織的行為，明確發展方向，同時也是登記管理機關創新管理模式，充實服務內容，加強與社會組織互動的途徑。美國慈善信息局制定了衡量基金會好壞的9條標準，其中包括:董事會管理職能、目標、項目、信息、財政資助、資金使用、年度報告、職責、預算。它每年分4次公布對全國幾百家基金會的測評結果，公眾往往根據它的公報來決定給哪個基金會捐款［8］。另外，要加強對社會組織負責人的監督約束，使他們在外部壓力下避免機會主義行為和道德風險的出現。

(二)社會組織方面

以社會組織為主體的公民社會的存在是社會得以實現良好治理的重要保證。社會組織充分發揮自身在社會管理創新中的重要作用，需要建立健全各種機制，積極探索各種方式，從多方面努力。

1.大力加強社會組織內部管理機制建設

目前我國大多數社會組織能力不強、公信力不高的一個重要原因在于社會組織內部治理機構不健全。為此，一是完善以理事會制度為核心的治理結構。西方國家非營利組織的決策與執行結構普遍較完善，大都采用理事會領導下的機構負責制。借鑒西方國家經驗，我們要建立由機構的創始人、出資人、政府代表和機構內部人員等組成的理事會。理事會是社會組織的最高決策機構，主要負責制定組織章程、確立目標、選聘組織負責人、批準計劃和預算、監督組織的運營狀況等。同時，理事會還要處理好與政府主管部門的關系，接受政府部門的指導和監督。另外，非常有必要在理事會之外設立監事會，對組織的年度財務審計報告和日常活動進行監督。二是建立科學決策、財務管理、內部監督等制度。科學決策能提高社會組織的效益。社會組織應成立一個智囊團，為決策提供參謀咨詢作用，成立一個信息收集部門，為決策提供及時準確信息，成立一個方案策劃部門，為決策提供可行方案。社會組織要建立健全內部財務管理制度，如會計核算制度、資產管理制度和內部控制制度等;根據需要合理設置財務機構，配備財會人員;規范接受捐贈和資助行為;規范稅務和票據管理。

2.建立健全社會組織參與社會管理創新的機制

一是加強利益訴求表達機制建設。社會組織能夠及時了解公眾的需求，利用組織優勢，在組織內部實現個體利益的整合，提高訴求表達的質量，促進訴求表達的理性化。當前要大力培育代表社會公共利益和邊緣群體利益的基金會、慈善機構、環保團體等社會組織，充分發揮其利益表達、利益協調功能，更好地促進政府與民眾之間的良性互動與合作。二是加強矛盾糾紛調解機制建設。社會組織是群眾自治組織，直接與基層群眾接觸，能夠很快了解矛盾糾紛產生的緣由，及時化解矛盾糾紛，消除個體之間、群體之間的利益沖突。當前要積極構建第三方人民調解機構，建立和完善人民群眾自己化解人民內部矛盾的自治機制，充分發揮社會組織的矛盾調解功能。三是完善弱勢群體幫扶機制。由于政府財政的承受能力與現階段緩解弱勢群體問題的需求之間存在著較大差距，政府對于弱勢群體的幫扶有點力不從心，而社會組織在弱勢群體利益維護方面能夠更好地發揮“查漏補缺”的作用。因此應當大力發展與弱勢群體有關的社會組織，如針對弱勢群體的法律援助組織，職業培訓和技能學習組織，失地農民援助組織等。

3.積極探索社會組織參與社會管理創新的形式

一是大力發展行業協會商會。行業協會商會能夠維護行業利益、規范行業行為、促進行業發展。目前的行業協會會員利益代表性不全面，覆蓋面不廣，發展不均衡，很難收集相應的行業信息，整合行業間利益訴求。鑒于這種現狀，政府應擴展行業協會的行業協調管理職能，除了那些行政審批、行政許可之外，與行業管理相關的技術性、服務性的事務，政府應逐漸將職能轉移給行業協會，使其能真正實現會員的合法利益和合理要求。二是培育發展城鄉社區服務類社會組織。城鄉社區服務類社會組織產生于社區、服務于社區、活動在社區，能滿足社區居民多樣化的社會需求，彌補政府和市場的不足。針對城鄉社區服務類社會組織服務能力不強，資金人才匱乏的現狀，需加大對其的扶持引導力度。政府要實行登記制和備案制兩種并行的管理制度;通過制定稅收政策和購買公共服務等方式，為城鄉社區服務類社會組織提供資金支持;研究解決社工的身份定位和待遇保障問題，吸引更多的人才從事城鄉社區服務類社會組織工作。三是培育發展基層民辦非企業單位。根據我國基層民辦非企業單位的實際情況，一方面應盡快出臺有關民辦非企業單位員工就業和社會保障方面的政策措施，另一方面要采取購買經營、購買服務、委托服務等多樣化的扶持辦法，支持其發展。上海市從上世紀90年代中期開始，就在社區建設中探索將部分社區養老服務委托社會組織進行運作管理，培育出如浦東新區羅山會館等一些成功的模式。

［1］中華人民共和國國務院新聞辦公室.2012年中國人權事業的進展［N］.人民日報，2013－05－15(019).

［2］楊建順.社會管理創新的內容、路徑與價值分析［N］.檢察日報，2010－02－02(003).

［3］盛若蔚.國務院機構改革四大亮點［N］.人民日報，2013－03－11(006).

［4］張高陵.行業協會商會社會責任研究［J］.社團管理研究，2010(10).

［5］凌之敏.購買公共服務助推政府改革提速［N］.嘉興日報，2011－03－17(002).

［6］王勁穎，沈東亮，屈濤，劉忠祥.美國非營利組織運作和管理的啟示與思考:民政部赴美國代表團學習考察報告［J］.社團管理研究，2011(3).

［7］王浦劬.政治學基礎［M］.北京:北京大學出版社，1995.

［8］張奇林.美國的慈善立法及其啟示［J］.法學評論，2007(4).