國外森林可持續經營政策的實踐與啟示

張天陽,劉 凡

1.安徽大學經濟學院，安徽合肥，230601；2.宿州學院經濟管理學院，安徽宿州，234000

20世紀90年代，聯合國環境與發展大會的成功召開預示著可持續發展理念已深入人心，并逐漸用于指導森林經營和林業發展。林業作為國民經濟的重要組成部分，具有產業性、公益性雙重特征，因此能否實現可持續經營對社會經濟影響甚遠。影響森林可持續經營的因素主要有經濟因素、社會因素及政策因素，其中經濟因素和社會因素最終都要通過政策途徑來實現，因此，政策因素顯得尤為重要，必須重視林業政策在森林可持續經營中的作用。本文對芬蘭、美國、日本等國的森林可持續經營政策進行研究，旨在總結其先進經驗，指導我國森林可持續經營實踐。

1 森林可持續經營概述

隨著聯合國環境與發展大會的召開，各國普遍認識到森林的生態功能，可持續發展成為森林經營的重點和林業政策制定的核心。由此，國際社會和學術界對森林可持續經營進行了積極的探索和研究。Maini[1]從森林生態效益出發，認為森林可持續經營是指在林業生產的過程中不僅要關心木材產量，更要重視綜合林業經營，以保持森林環境的生態完整。波爾[2]則著重考慮森林經營的社會效益，他認為森林可持續經營就是通過提高林木產品的產量和質量，增強對社會福利的貢獻度，用靈活的、不間斷的方式保證對社會需求的供應，使其長期處于平衡狀態。而《赫爾辛基進程》則給出常規意義上的解釋，即森林可持續經營是用一定的方式管理、利用林地，并能夠維持森林自身活力和生產力更新、生物多樣性等。同時在不危害其他系統的前提下，實現其社會、經濟、生態功能的協調、可持續發揮[3]97。

2 國外森林可持續經營政策實踐

世界主要林業發達國家森林經營實踐的成功主要得益于完善的法律法規體系和成熟的市場經濟體系。通過法律法規對森林經營主體及相關利益人的權利和義務予以明確規定，成熟的市場經濟體系則為本國森林可持續經營提供了寬松而有效的環境。同時，各國也都不同程度地采取資金扶持、稅收優惠、貸款基金等扶持政策，以實現本國森林可持續經營。現將部分國家為實現森林可持續經營所進行的政策實踐總結如下。

2.1 芬蘭

芬蘭林業立法較為完備，相關法律也在森林經營的實踐進程中不斷完善。早在1886年就制定了全世界第一部《森林法》[4]，主要規范強制性林地更新、間伐等，如該法明文規定：任何人不得隨意砍伐木材，若要砍伐木材必須嚴格按照程序辦理采伐許可證，還要制定重新造林計劃，送當地森林管理協會一起研究決定[5]78，同時交付一定的押金；1917年頒布新的《森林法》，特別強調森林的天然更新和保護幼林；1928年頒布的《私有林法》規定森林的采伐標準，違者將受到處罰；1997年頒布的《可持續林業補貼法》則規定每年提供一定資金用于補貼私人林主進行小樹苗管護、森林道路建設等。同時，通過《林業服務中心法》《林業管理協會法》等組織法規范森林管理工作，提升森林管理水平[6]。

除了制定法律保障森林可持續經營外，芬蘭政府還通過稅收優惠、資金補貼、技術服務等方式確保森林可持續經營。如芬蘭政府通過修正遺產稅和資本稅，提高林農林地經營規模。通過擴大課稅減免范圍，免除第一次間伐銷售所得稅，同時取消林農育林活動中的不合理稅制[7]47。不僅如此，1975年政府規定凡在休耕地上造林，國家將予以15年的補貼并免交土地稅。其他土地造林6年內受災，同樣給予補貼[5]78。另外，芬蘭政府大力推行森林保險制度并為其提供基金補貼，最高補貼金額達到全部損失的2/3，同時還在《森林改良法》中規定，政府必須對私有林主提供免費的技術支撐，對促進森林可持續發展起到積極的作用[8]74。

2.2 日本

日本森林覆蓋率近70%，是世界上綠化面積最高的國家之一，這主要得益于政府的重視和扶持?？梢哉f，日本林業的可持續快速發展是在一系列法律法規有力保障下進行的，其中1978年制定的《森林組合法》為森林組合奠定了法律依據。而2001年日本的《林業基本法》則明確規定林業政策由傳統的以經濟功能為主轉變為充分發揮森林生態、社會、經濟的多項功能，并以此為指導對當時的《森林法》進行了修改，為森林可持續經營奠定了法律基礎。

考慮到林業的公益特性和產業特征，僅僅依靠法律法規的保障是難以實現森林可持續經營的，因此，結合林業自身特點，日本政府對林業采取了積極的扶持政策。(1)稅收優惠政策。日本以所得稅為主，在現行稅制中與林業密切相關的稅種有15種[9]63，但考慮到林業的公益性和產業性，對森林經營活動采取了一系列優惠政策。如在日本，對合理的林地轉讓扣除5 000萬日元后納稅，同時免征土地固定資產稅，保安林免征事業稅、林業用輕油稅。另外，在所得稅的征收上，日本稅法進行了如下規定：如果按照法律規定制定并嚴格實施森林計劃，在計算銷售收入時，可以扣除20%的立木生產成本；在計算征稅額時，實行“5分5乘法”。這樣，在一定程度上會使征稅額變小，利于林業生產者[10]88。(2)林業資金補助。包括對種苗培育、更新造林、林道建設、林業技術普及等森林經營活動進行資金補助。長期以來，日本林業資金補助已發展為一項長期制度，且有明確的資金來源。就林道建設項目而言，全國90%的私有林林道建設資金由財政補貼，3%通過申請政策性貸款，只有7%是自籌資金。1947年，日本開始對更新造林進行補貼，其中中央財政補貼40%，地方財政補貼10%。而在1956年制定的《林業相關事業補助金等的支付綱要》中對造林補助標準進行了調整，規定所有造林項目的補貼率均不低于40%，最高達到68%[11]43-45。(3)設立林業專用貸款?？紤]到林業生產周期長、收益低等特點，日本政府設立了專用資金對林業進行貸款，包括林業改善資金、農林漁業金融公庫等，以解決林業融資難的困境，其中農林漁業金融公庫支持更新造林、撫育、間伐、農林牧復合經營等有利于森林資源與生態保護的經營方式，償還期限為15～35年不等，貸款利率為0%～1.85%不等[11-12]。

2.3 美國

盡管美國沒有頒布《森林法》，但涉及林業的法律法規和條例卻有100多種，對林業的可持續經營起到了積極的推動作用。如1891年頒布了《森林保留地條例》，標志著美國森林保護和資源管理工作的法制化；1960年頒布了《森林多種利用及永續生產條例》，擴大了國有林的利用范圍，實現了由傳統的木材生產為主向經濟、生態、社會多效益利用的現代林業的轉變；1976年頒布《國有林經營法》對國有林的經營活動提出了更高標準的要求，規定國有林經營單位定期更新林業計劃，一般為10～15年更新一次。為了保證這些法規的實施，美國林務局針對不同時期的問題和特點，在廣泛聽取各方面意見后，編制10年規劃，每5年修訂一次且不得任意變更，以保證規劃的時效性和法制性。

美國政府對森林資產及銷售森林產品取得的收入征收各種稅款，如所得稅、財產稅、產品稅、遺產稅等，增加財政收入的同時，更是通過稅收杠桿實現森林資源的可持續開發。(1)稅收優惠。1980年，美國為鼓勵私有林主造林實施免稅政策，規定私有林納稅人每年可減免1萬美元的造林投資稅，當年先退9%，其余91%按7年的期限平均退還[13]18。同時為加強森林資源的開發和保護，美國政府設置標準林場，通過免稅等優惠政策鼓勵私有林主加入“標準農場”。為鼓勵造林更新，美國國會更是通過了一項長期決策，即只要在私有土地上進行更新造林，其費用可以在當年納稅時相應扣除，但扣除額不得超過1萬美元。(2)創新征稅方法。為了改善森林經營條件，增加林地面積，提高經營水平，美國對產品稅進行創新，通過設置一定的條件，分為強制性征收和可選擇性征收。如開征可選擇性產品稅的州規定了最小立木蓄積量、制定林地經營計劃并保證一定時間內使土地用于林業生產等條件，而開征強制性產品稅的，要求所有林主必須在森林采伐時繳納產品稅。通過產品稅不同的征稅方法，推遲了林木的采伐，有利于森林資源的保護和永續利用。(3)規定稅收收入的使用范圍。如美國亞拉巴馬州稅法規定：至少85%的采伐稅稅款要用于森林保護工作。阿肯色州則要求除去3%的采伐稅款用作管理費外，其余97%全部歸入州林業基金。森林稅收收入的再投資支持森林各項經營活動，極大地促進了當地林業發展。

除此之外，美國政府為促進林業發展，實現森林可持續經營，還采取了一系列扶持政策。例如“退耕還林”政策，美國聯邦政府規定，如果現有農田原先是林地，就務必進行退耕還林，且在5年內政府連續補助111美元/公頃。為進一步鼓勵更新造林，政府無償地向私有林主提供40%的更新費用；同時政府還對小林主的防火防蟲給予無償援助，小私有林主造林使用苗由政府補助1/3[13]18。

3 國外森林可持續經營政策特點與啟示

3.1 國外森林可持續經營的特點

縱觀部分林業發達國家的林業政策實踐，其林業政策總體來說是寬松而有效的，具體呈現出以下四個特點。

3.1.1 政策保障到位

完備的法律法規、具體可行的政策舉措是國外林業經營的一大特點。根據國外經驗，為保護森林資源的多功能開發，實現森林可持續經營，國家有必要通過具體的法律法規對森林經營者及利益相關者的行為進行約束，對林地用途、森林采伐等進行監督。

3.1.2 政策目標多樣

國外森林經營政策不僅考慮到森林保護問題，還考慮到森林經營者的利益訴求。其政策目標呈現多元化的趨勢，包括生物多樣性、涵養水源、防止水土流失、增加就業、提高林業產值等，真正實現生態效益、社會效益、經濟效益三者的融合。

3.1.3 政策組合完備

政策目標的多樣性要求森林經營者既要獲取利潤又要保護森林生態，而單一的政策手段難以實現。國外較為成熟的做法是多個政策手段并用，如資金補貼與稅收優惠相結合、貸款基金與森林保險相結合、宣傳教育與嚴厲處罰相結合[14]，進而共同發揮作用。

3.1.4 政策創新積極

除了傳統的以政府主導的林業政策外，國外非常注重市場的作用，積極引入市場機制，創新林業政策。通過政府參與創造公正公平的市場環境，同時引進林業保險制度、林業造林貸款等，讓森林經營者通過市場機制能獲得更多的收益。

3.2 幾點啟示

通過研究國外林業發達國家的森林經營實踐，其相對成熟的森林可持續經營政策體系給我國森林經營實踐提供如下啟示。

(1)加大政策扶持，改善林業發展環境。我國政府應進一步加大政策扶持力度，為林業發展創造寬松高效的政策環境。首先，制定優惠的資金補貼政策。根據國外林業發達國家的經驗,我國政府應在苗木培育、更新造林、修建林道、森林保護等森林經營環節給予一定的資金補貼，以提高林業生產單位實施森林可持續經營的積極性。其次，實施稅收優惠政策。政府可以在稅收方面給予一定的優惠，以減輕林業生產單位的稅費負擔，以利于林業發展，最終實現惠民、利民的政策目標。最后，設立專門的信貸基金。由于林業投入大、生產周期長等特點，使林業發展很難進行必要的融資，這就要求政府給予專門的信貸支持。同時針對林業發展的特點實施貸款優惠，降低貸款利息、延長貸款時間、增加小額貸款等。

(2)引入市場機制，增強政策的適應性。隨著集體林權改革的深入進行，傳統的以政府主導的森林政策已經無法滿足可持續發展的需要，因此建議引入市場規則，創新森林經營政策。一方面政府積極參與制定公正公平的市場交易準則，為林業發展創造良好的市場環境，同時引入林業保險等制度以適應當前的林業發展。另一方面積極引導林農參與林業合作組織。從產權上來說，我國的集體林權改革分權到戶的思路與國外林業發達國家私有林經營有些類似。針對林業私有產權的弊端，國外大都采用建立林業合作組織的方式予以克服。因此，建議政府引導農民積極參與林業合作組織，提升森林經營者市場交易的話語權，維護自身利益。同時也便于林業技術的推廣及林業相關部門的監督與管理。

(3)健全法律法規，保障政策順利執行。國外普遍認為，通過具體的法律法規對林業經營者及相關利益者進行約束，保障政策的落實是實施森林可持續經營的必要條件。而我國盡管也制定了《森林法》《森林采伐管理辦法》《森林病蟲害防治條例》等法律法規，但由于部分具體法規可操作性不強，森林經營者參與意愿不高，致使其沒有達到預期的效果。因此，只有不斷地研究與實踐，并借鑒林業發達國家的實踐經驗，我國整個林業法律體系才能不斷完善，進而推動我國森林可持續經營。

4 結束語

國外林業政策取決于當地當時的社會環境、林地條件、林產品市場及政府自身等因素。因此，對于發達林業國家不同的林業政策，我國不應照學照搬，而應因地制宜，有選擇地借鑒、吸收并加以創新。但無論如何，首先，應保證政策的合法性，政策是通過公眾參與及法定程序產生的；其次，確保政策的可操作性，確保政策可以高效實施；最后，保持政策的穩定性，林業發展是一個長期的過程，嚴防朝令夕改。

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