政府轉(zhuǎn)移支付的成本效益分析

王巍

(東北財經(jīng)大學 研究生院，遼寧 大連 116023)

政府轉(zhuǎn)移支付的成本效益分析

王巍

(東北財經(jīng)大學 研究生院，遼寧 大連 116023)

隨著公民對公共服務重視程度的不斷加強，政府的轉(zhuǎn)移支付作為公共服務均衡化發(fā)展的重要手段，也備受關注。通過以成本效益分析作為手段，著重分析了政府轉(zhuǎn)移支付過程中需要考慮的效益和成本因素，并且針對我國現(xiàn)行政府轉(zhuǎn)移支付的進一步完善提出了幾點建議。

政府轉(zhuǎn)移支付;成本;效益

前不久，國務院印發(fā)了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，首次針對國家基本公共服務制定了系統(tǒng)性的中長期規(guī)劃，明確了“基本公共服務制度為向全民提供公共服務的制度，以促進公共服務的均等化”這一目標。國家要實現(xiàn)以上目標，無疑需要龐大的中央財政預算體系和完善的政府轉(zhuǎn)移支付制度的支撐。由此，政府的轉(zhuǎn)移支付制度成為財政領域熱議的話題。在此大背景下，人們更關心的問題是:政府轉(zhuǎn)移支付存在哪些成本和收益?如何才能縮小成本，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)移支付正收益的最大化?因此，在國家進一步加強政府轉(zhuǎn)移支付力度的同時，對于政府轉(zhuǎn)移支付所形成的效益的科學評價就變得尤為重要和緊迫。同時，政府轉(zhuǎn)移支付所形成的社會經(jīng)濟效益也是各級政府需要重點考察的內(nèi)容。

一、政府轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

政府轉(zhuǎn)移支付是由于各級政府間的收入及支出水平存在差異，為了平衡各地區(qū)間的公共服務水平，政府間需要轉(zhuǎn)移支付來使這種地區(qū)間的差異縮小，最終達到相對的平衡狀態(tài)。我國現(xiàn)在存在著多種轉(zhuǎn)移支付實例，如西部大開發(fā)、發(fā)展東北老工業(yè)基地等。完善的政府轉(zhuǎn)移支付制度有利于平衡各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，實現(xiàn)公共服務水平的均衡發(fā)展。

1．基本形式

（1）無條件轉(zhuǎn)移支付。政府實現(xiàn)資金從一方到另一方轉(zhuǎn)移的形式是多種多樣的，其中最常見的形式是無條件的轉(zhuǎn)移支付。無條件轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)中央政府資金轉(zhuǎn)移到地方政府及地方政府之間資金轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移支付形式。這種轉(zhuǎn)移支付是無條件的，接受資金方的政府可以根據(jù)自己的意愿分配資金，給予資金方對資金的用途并不會干預。

（2）專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付一般是指上級政府對下級政府的某些特殊地區(qū)、某些公共設施建設或某個項目等給予的資金支持。這樣的轉(zhuǎn)移支付方式是要求專款專用的，所得款項不得用于其他用途。一般來說，對于專項轉(zhuǎn)移支付資金，上級政府會嚴格審核、監(jiān)督下級政府的用途。一旦另作它用，上級政府也會對下級政府及相關責任人給予相應的懲罰。

（3）隱性轉(zhuǎn)移支付。政府間的免稅、政府間的管制和行政定價等，是隱含的政府轉(zhuǎn)移支付形式。這種轉(zhuǎn)移支付形式也是政府間非常多見的一種形式，雖然其表露并不是十分明顯。政府間的免稅、管制以及行政定價等形式，同樣是在資金上減輕接受資金方政府的負擔，符合轉(zhuǎn)移支付的基本性質(zhì)，也應屬于轉(zhuǎn)移支付的一種。這種轉(zhuǎn)移支付形式一般不涉及專款專用等問題，接受方政府可以自由支配這部分資金。

2．理論依據(jù)

公平和效率是政府轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)。在市場經(jīng)濟條件下，所謂的公平即為財政的平衡、經(jīng)濟的均衡發(fā)展以及公共服務的均衡供應。通過政府的轉(zhuǎn)移支付，使落后的地區(qū)具有為本地區(qū)實現(xiàn)最基本的公共服務的能力，經(jīng)濟才能均衡健康地發(fā)展，最終實現(xiàn)社會的公平。效率則體現(xiàn)為緩解外部性矛盾，使公共服務的效率和水平均有所提高，減少資源的無效流動，減少社會的費用，促進地區(qū)間的競爭，使資源的配置更加合理，從而達到經(jīng)濟均衡發(fā)展、健康增長的態(tài)勢。

3．理論基礎

（1）公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論是政府轉(zhuǎn)移支付的理論基礎。由于公共產(chǎn)品存在著非競爭性和不可排斥性，所以公共產(chǎn)品會導致市場失靈，這樣，就需要政府參與市場經(jīng)濟，提供公共產(chǎn)品。從其收益范圍來看，公共產(chǎn)品又可分為全國性的公共產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品。全國性的公共產(chǎn)品由中央提供，滿足全國的公共需要;地方的公共產(chǎn)品由某一地方的政府提供，滿足本地區(qū)的公共需要。

地方性公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的一個組成部分。由于財政運作機制一般是由各級政府或轄區(qū)的多級單位執(zhí)行的，因而公共產(chǎn)品也由不同級別的政府機構(gòu)提供。以此公共產(chǎn)品理論來劃分各地方政府的財政支出和收入，往往會造成各地區(qū)財政狀況的不平衡，甚至存在很大的差異。這樣，政府的財政轉(zhuǎn)移支付就成為調(diào)節(jié)各地區(qū)財政平衡的重要手段。正是由于單靠市場不能有效地提供公共產(chǎn)品，從而產(chǎn)生市場失效問題，政府才有必要提供公共產(chǎn)品和干預經(jīng)濟。

（2）“以足投票”理論。“以足投票”理論是由美國經(jīng)濟學家蒂波特提出來的，其大意是人們可以通過這種方式顯示其偏好。根據(jù)“以足投票”理論，人們的意愿是會自動聚集到他們認為具有對自己有利的公共服務的地方去。在勞動力要素自由流動的市場機制下，如果居民對當?shù)卣峁┒愂张c公共服務組合不滿意，就可以遷居到其他地區(qū)，這樣人口自由流動最終將導致基本公共服務大致均衡化。但這一理論的限制因素也很多，如就業(yè)、搬遷費用、文化等等，這些均會影響“以足投票”的實現(xiàn)。

二、政府轉(zhuǎn)移支付的成本分析

在對政府轉(zhuǎn)移支付的成本進行考察時，主要考慮以下幾方面成本:

根據(jù)巴班斯基教學過程最優(yōu)化理論，教學組織形式有全班教學、分組教學、個別教學等三類，“三種教學形式各有優(yōu)缺點，在每一具體場合都必須考慮其最優(yōu)組合”[11]。

1．顯性成本

（1）資源配置成本。對于政府轉(zhuǎn)移支付成本的考察，首先應考慮資源配置成本。政府轉(zhuǎn)移支付的根本目標就是要達到資源的有效配置，實現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。因而資源配置成本在政府的轉(zhuǎn)移支付中占有非常重要的地位。資源的稀缺性決定其必須運用在最合理、最有效、最高收益的位置上，而無效的利用會造成資源的浪費和損失。所以，應考察資源配置成本，使資源高效利用，減少損失。

（2）執(zhí)行和遵從成本。政府的任何政策和措施在實施和執(zhí)行的過程中都會發(fā)生執(zhí)行和遵從成本，政府的轉(zhuǎn)移支付也是如此。政府的轉(zhuǎn)移支付涉及到中央政府向地方政府以及地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付形式，在這些轉(zhuǎn)移支付形式的實施過程中，會涉及到物品的轉(zhuǎn)移成本，還有人力成本等等。這部分在政府轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行過程中發(fā)生的成本，都應包括在執(zhí)行與遵從成本之內(nèi)。政府轉(zhuǎn)移支付的形式越復雜則會產(chǎn)生越高的執(zhí)行與遵從成本。同樣，如果轉(zhuǎn)移支付會使許多人受益，將會比受益范圍相對較小時更加難以執(zhí)行，會產(chǎn)生相對較高的執(zhí)行遵從成本。所以，在對一項政府轉(zhuǎn)移支付措施的執(zhí)行與遵從成本進行考察時，還要考慮成本與受益的比例指標，從而更加完整地對執(zhí)行與遵從成本進行分析。

（3）監(jiān)管成本。在政府轉(zhuǎn)移支付的顯性成本中，監(jiān)管成本也是我們必須考慮的一部分內(nèi)容。在政府轉(zhuǎn)移支付政策從制訂、實施到實施后成果的檢驗，都少不了相關部門的指導和監(jiān)督，這樣必然會產(chǎn)生監(jiān)管成本。政府的政策實施，需要有關部門的宏觀控制來保證政策實施的有效性，這是必不可少的一個環(huán)節(jié)。監(jiān)管成本的多少與政府轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)和復雜程度有著直接的關系。因而，政府的轉(zhuǎn)移支付要在環(huán)節(jié)上力求精簡，以減少監(jiān)管成本的支出。

2．隱性成本

（1）腐敗成本。在政府轉(zhuǎn)移支付的過程中，腐敗現(xiàn)象也是屢見不鮮的。許多政府官員會利用權力之便，把政府的錢在轉(zhuǎn)移支付的過程中轉(zhuǎn)移進自己的腰包，這樣，就造成了政府財產(chǎn)的流失，形成了腐敗成本。轉(zhuǎn)移支付過程中透明度較低、監(jiān)管力度不夠、轉(zhuǎn)移支付政策存在漏洞、政府官員道德缺失等都是形成腐敗成本的重要原因。另外，腐敗成本的形成一般比較隱蔽，不同案例中腐敗成本的差異也較大，這樣會造成對轉(zhuǎn)移支付過程中腐敗成本的計量比較困難，甚至是無法計量。所以，對腐敗成本的計量只能根據(jù)項目本身來進行合理的估計。

（2）時間成本。政府轉(zhuǎn)移支付涉及到中央政府的資金轉(zhuǎn)移到地方政府的過程，所以會產(chǎn)生一定的時間成本。政府的轉(zhuǎn)移支付，一般中央需要對全國各地區(qū)征稅，然后對這部分稅金進行合理的分配，在經(jīng)過復雜的審批過程后再到地方政府。地方之間的轉(zhuǎn)移支付一般情況下也需要中央的參與，也需要重復上述的過程。這就需要很多時間成本，即需要很多時間才能將資金轉(zhuǎn)移到接受方地方政府的手中。時間成本也屬于隱性成本的組成部分，所以其計量也相對困難。時間成本的計量可以利用貨幣的時間價值和市場經(jīng)濟的通貨膨脹(或緊縮)率來計算，這樣，可以相對準確地計算出政府轉(zhuǎn)移支付的時間成本。

（3）風險成本。任何方案的實施，都要考慮方案所要承擔的風險。轉(zhuǎn)移支付方案依據(jù)前提不同，承擔方案風險也會不同。但是，需要了解的是，在方案實施之前，沒有人可以保證百分之百會成功。一項政府轉(zhuǎn)移支付方案實施后，其獲利小于其成本，就可以說是一項不成功的方案，這就是方案所要承擔的風險成本。方案風險成本的計量、如何減小風險成本是在訂立方案前必須要考察的內(nèi)容。

（5）其他成本。政府的轉(zhuǎn)移支付方案可能還會存在其他的隱性成本:如政府的轉(zhuǎn)移支付，可能會增加其他納稅人的負擔，造成部分納稅人不滿情緒。這樣的情況會使政府的公信力有所下降，造成政府的損失，這也應該包括在隱性成本之內(nèi)。

三、政府轉(zhuǎn)移支付的效益分析

在政府轉(zhuǎn)移支付的過程中，形成的收益可能是正效益，也可能是負效益。所以，在此過程中，要加強正效益，減小負效益，使轉(zhuǎn)移支付可以為地方政府帶來更多的收益。

1．正效益

政府轉(zhuǎn)移支付是在市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)的政府與地方之間財力均衡發(fā)展的一種手段。我國的政府轉(zhuǎn)移支付呈逐年增長的趨勢，并取得了相應的成效。

（1）減輕下級政府的負擔，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。政府之間的收入狀況會由于地區(qū)間的差異而無法達到完全的一致，我國現(xiàn)階段有很多地區(qū)政府的財政狀況還處在比較緊張的階段，這使得當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展也相對滯后。財政的轉(zhuǎn)移支付可以解決這一問題，這迎合了政府轉(zhuǎn)移支付的目的，扶植和幫助相對較困難的地區(qū)，幫助解決政府財政困難狀況，使政府可以有資金為當?shù)氐木用穹眨龠M困難地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。這樣的扶植方式也幫助了當?shù)氐木用瘢话阏鄬щy的地區(qū)，也是居民的生活水平相對困難的地區(qū)。政府可以利用轉(zhuǎn)移支付的財政收入幫助當?shù)匕l(fā)展與地區(qū)相適應的產(chǎn)業(yè)，吸引外部投資的增加，幫助當?shù)鼐用窠鉀Q就業(yè)、福利等關系到民生的重要問題，帶領當?shù)氐木用癜l(fā)家致富，擺脫貧困的帽子。

（2）扶植相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。市場經(jīng)濟的不均衡發(fā)展需要政府的引導和扶植。在無政府的市場經(jīng)濟條件下，市場經(jīng)濟部門的發(fā)展會出現(xiàn)以下問題:首先是一些與民生息息相關部門的利潤較低，甚至是無利可圖而導致本部門在市場上非常的稀少，根本無法滿足居民的基本需求;其次是一些經(jīng)濟部門雖然有利可圖，但是進入的門檻非常高，可能需要大量的前期資金投入或較高的技術投入等等，這樣使得私人投資者望而卻步。在以上這兩種情況下，政府的作用就會顯現(xiàn)。政府可以通過向相關產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，扶植本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。通過資金的轉(zhuǎn)移支付可以增加投資者的利益，也可以降低投資者的初始投資成本，使投資者增加相關產(chǎn)業(yè)的投資。政府通過增加或減少轉(zhuǎn)移支付金額，平衡市場各項產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況，使市場達到一種相對均衡的狀態(tài)。

（3）促進社會資源有效配置。社會資源的配置在市場經(jīng)濟條件下有時會出現(xiàn)偏差，這就需要政府的介入。政府通過轉(zhuǎn)移支付可以引導投資者把資源投入到更加需要的地方上去，使得資源的配置更加有效合理。資源的稀缺性使得投資者會把其全部投入到利潤最高的部門中去，但是這樣的資源配置方式未必是合理和有效的。許多對居民生活有益或必需的產(chǎn)業(yè)可能無法得到相應的資源而影響其發(fā)展。在這種情況下，政府可以通過轉(zhuǎn)移支付的形式，增加投資者的利益，促進投資者的資源投入，使資源的配置更加合理，更加有利于居民的生活。

（4）協(xié)調(diào)地區(qū)間和行業(yè)間的貧富差距。從我國現(xiàn)階段的發(fā)展狀況來看，我國存在著地區(qū)間發(fā)展不平衡，東西部貧富差距大等問題。同時，我國行業(yè)間的貧富差距也非常突出。這種地區(qū)、行業(yè)間的差異一方面會影響貧困地區(qū)及貧困行業(yè)領域里人們的生活質(zhì)量;另一方面也會滋生人們的不滿情緒，影響社會的團結(jié)，甚至影響國家的發(fā)展。所以，貧富差距的問題是我國現(xiàn)階段急需解決的問題。為解決這一問題，我國出臺了許多的政策和措施，其中政府的轉(zhuǎn)移支付就是一項重要的措施。我國的西部大開發(fā)政策、東北老工業(yè)基地振興等都是轉(zhuǎn)移支付政策的具體實施過程。政府的轉(zhuǎn)移支付把資金從相對富裕的地區(qū)轉(zhuǎn)移到相對貧困的地區(qū)，從利潤相對較高的行業(yè)轉(zhuǎn)移到利潤相對較低的行業(yè)，有效地縮小了地區(qū)、行業(yè)間的貧富差距，消除了人們的不滿情緒，為國家的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

2．負效益

我國政府轉(zhuǎn)移支付制度在各級政府的不斷努力下，初見成效。但是，要實現(xiàn)公共服務均衡化，形成規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度這一目標，還有很大距離，并且在實施中還會產(chǎn)生一定的負效應。

（1）收入效應。中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移支付，給地方政府帶來了很多的正效益，但是，也不得不看到中央的轉(zhuǎn)移支付給政府帶來的負面效益，其中，收入效應就是負效益之一。所謂收入效應，是指地方政府接受中央補助款后，由于可支配收入上升，從而放松對課稅的努力，結(jié)果使私人部門支出增加。地方政府在收到中央政府的轉(zhuǎn)移支付款后，自然會使政府的收入增加，這樣會使政府的負擔減輕，這固然值得欣喜。但是，在政府沒有財政壓力或者說財政壓力減輕的時候，往往會產(chǎn)生一種懈怠的情緒，使得地方政府稅收的積極性降低，不再為籌集政府資金而努力，形成政府轉(zhuǎn)移支付的負效應。

（2）替代效應。政府轉(zhuǎn)移支付的負效益還包括替代效應。所謂替代效應，指的是地方政府在接受中央補助款后，提供公共物品的實際成本下降，從而傾向于進一步擴大公共支出規(guī)模。由于替代效應的作用，政府會把資金、資源投入到一些毫無意義的項目中去，給國家的資源造成不必要的浪費。同時，政府轉(zhuǎn)移支付的款項可以說大部分來自于稅收，這樣也會給居民造成不必要的負擔，影響國家經(jīng)濟的發(fā)展。

四、完善我國政府轉(zhuǎn)移支付的對策

（1）改進政府轉(zhuǎn)移支付模式。目前我國政府轉(zhuǎn)移支付的模式還是比較復雜的，缺乏嚴密、統(tǒng)一的制度。因此要依法簡化轉(zhuǎn)移支付的模式，歸并轉(zhuǎn)移支付的形式，使轉(zhuǎn)移支付在更加簡單、透明的環(huán)境下完成。現(xiàn)階段，我國可以把轉(zhuǎn)移支付分為“一般轉(zhuǎn)移支付”和“專項轉(zhuǎn)移支付”兩大類。“一般轉(zhuǎn)移支付”主要是稅收返還、體制補助等形式，主要指政府為支持某地方建設，使地區(qū)間均衡發(fā)展、縮小貧富差距的一般性轉(zhuǎn)移支付;“專項轉(zhuǎn)移支付”包括專項撥款等形式，主要用于對特殊地區(qū)，如特殊貧困地區(qū)、受災地區(qū)，以及特殊扶持項目的撥款。完善中央直接向各級政府轉(zhuǎn)移支付的模式有利于節(jié)約時間成本，減少腐敗成本，而改進政府轉(zhuǎn)移支付模式，是完善政府轉(zhuǎn)移支付的核心內(nèi)容。

（2）解決地方政府財政收入困難，避免貧富差距的進一步擴大。我國城鄉(xiāng)差距過大仍然是政府需要解決的最重要問題之一。我國的基本現(xiàn)狀是:不同省份間的貧富差距很大，而同一省之間的城鄉(xiāng)貧富差距甚至超過前者。我國政府對于稅收收入的劃分采用統(tǒng)一的標準，沒有充分考慮地區(qū)間的差異，這樣的劃分方式會造成貧富差距進一步拉大的嚴重后果。在這種情況下，必須充分利用政府的轉(zhuǎn)移支付政策，使財政相對寬裕地區(qū)的稅收收入適當?shù)叵蜇斦o張、相對落后的地區(qū)轉(zhuǎn)移，平衡各地區(qū)的發(fā)展狀況。與此同時，還要通過完善財政體制、政策，訂立更加合理的財政分配指標，支持落后地區(qū)的發(fā)展，縮小貧富差距，緩解地區(qū)之間的矛盾。

（3）完善立法。我國政府轉(zhuǎn)移支付的立法監(jiān)督力度相對于發(fā)達國家還顯得明顯落后。我國轉(zhuǎn)移支付缺乏完善的立法程序的管理和監(jiān)督，因此必須要加強轉(zhuǎn)移支付的法律監(jiān)督管理，使得轉(zhuǎn)移支付政策的實施更加完善、合理、有效率，為轉(zhuǎn)移支付提供更加有力的法律保障。政府應盡快制定政府轉(zhuǎn)移支付的相關法律，在全國范圍內(nèi)實施，在更加規(guī)范的環(huán)境下實施政府的轉(zhuǎn)移支付政策。另外，值得一提的是，政府的法律要與政府的財政改革進程相適應，以此來保證法律的可行性。

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Cost-effectiveness Analysis of the Government Transfer Payment

WANG Wei
(Department of Graduate，Northeast University of Finance and Economics，Dalian 116023，China)

As public service has been continuously paid more attention to by more people，and the government transfer payment，as an important measure of the equalization development of public service，has attracted a lot.This paper analysizes the factors of benefit and cost in need of being considered in the process of government transfer payment.It also puts forward some suggestions based on the improvement of China＇s current government transfer payment.

government transfer payment;cost;benefit

F812.2

A

1672-9617(2014)01-0068-04

(責任編輯 祁剛)

2013-08-05

王巍(1986-)，女，沈陽人，博士研究生，主要從事財政學稅收籌劃研究。