對財政部74號令執(zhí)行中一些問題的思考

張榮秀，李昌容

（1.西南大學(xué) 國資處，重慶 北碚 400716；2.西南大學(xué) 財務(wù)處，重慶 北碚 400716）

《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部74號令，以下簡稱74號令）已經(jīng)于2013年10月28日由財政部部務(wù)會議審議通過，自2014年2月1日起施行。該辦法的實施，規(guī)范了非招標采購程序，使得非招標采購方式簡便快捷的特點得以充分體現(xiàn)。不過，在實際操作過程中，74號令仍然存在一定的局限性，本文旨在結(jié)合工作實際，對如何執(zhí)行74號令進行探討，對該管理辦法中一些局限性條例進行分析，并對如何更好地執(zhí)行該管理辦法提出了改進建議。

1 74號令第三條規(guī)定執(zhí)行中常見問題

74號令第三條規(guī)定：“采購人、采購代理機構(gòu)采購以下貨物、工程和服務(wù)之一的，可以采用競爭性談判、單一來源采購方式采購；采購貨物的，還可以采用詢價采購方式：（1）依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)；（2）依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)；（3）達到公開招標數(shù)額標準、經(jīng)批準采用非公開招標方式的貨物、服務(wù)；（4）按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的政府采購工程。”［1］以上規(guī)定在執(zhí)行中往往存在下述問題：

1.1 不需要政府監(jiān)管部門審批采購方式的貨物和服務(wù)項目，采購人或采購代理機構(gòu)有可能隨意確定采購方式甚至大量采用單一來源方式采購

貨物和服務(wù)采用非公開招標方式采購時，只有達到公開招標數(shù)額標準的才需要進行審批，未達到公開招標數(shù)額標準的不需要審批，由采購人或采購代理機構(gòu)自行確定采購方式。那么，對不需要政府監(jiān)管部門審批采購方式的項目，采購人和采購代理機構(gòu)是否可以隨意確定采購方式？譬如大量采用單一來源方式采購？雖然74號令第38條和第40條中對單一來源程序做出了諸如公示等的相關(guān)規(guī)定，但這僅僅是針對達到公開招標數(shù)額標準且符合《政府采購法》第31條第1款規(guī)定的情形［2］，未達到公開招標數(shù)額標準的單一來源采購程序未涉及到這2條規(guī)定。

單一來源采購是最沒有競爭性的一種采購方式，為了防止采購人隨意采用該種方式，《政府采購法》第31條做出了3種適用條件的限制性規(guī)定。此外《政府采購法》第30條和第32條還對競爭性談判和詢價采購方式做出了限制性規(guī)定。由于《政府采購法》規(guī)范的是集中采購目錄范圍內(nèi)或采購限額標準以上的貨物、服務(wù)以及非招標采購政府工程行為的法律，因此，達到政府采購限額標準以上的公開招標數(shù)額以下的目錄外貨物和服務(wù)，以及公開招標數(shù)額以下目錄范圍內(nèi)的貨物和服務(wù)采購方式的確定，應(yīng)該嚴格按照《政府采購法》執(zhí)行。

74號令對公開招標數(shù)額標準以下的貨物和服務(wù)采購方式?jīng)]有做出審批要求，體現(xiàn)了非招標采購方式簡便，快捷的特點，但卻有可能導(dǎo)致采購人或采購代理機構(gòu)在一定情形下隨意確定采購方式，因此應(yīng)該要求采購人或采購代理機構(gòu)遵照《政府采購法》第30條、第31條、第32條規(guī)定的相應(yīng)條件選擇合適的采購方式，方式一經(jīng)確定，必須嚴格按照74號令規(guī)定的具體操作程序進行操作；如果項目條件并不適應(yīng)《政府采購法》第30條、第31條或第32條的規(guī)定，此時應(yīng)該選擇邀請招標方式采購，理由源自《政府采購法》第29條第2款“采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大”。

1.2 達到公開招標規(guī)模標準的政府采購工程采用非招標方式采購的，缺乏和相關(guān)法律法規(guī)相銜接的審批規(guī)定

74號令第3條對依法不采用招標方式采購的政府工程未作出審批方面的規(guī)定。依法不進行招標采購的政府工程，可以采用談判方式（競爭性談判和單一來源）但不能采用詢價方式采購。74號令第三條第四種情形包括達到公開招標規(guī)模標準和未達到公開招標規(guī)模標準兩種情況，未達到公開招標規(guī)模標準的政府采購工程采用非招標方式采購的不用審批是可以的，但達到公開招標規(guī)模標準的政府采購工程有屬于《招標投標法》第66條［3］和《招標投標法實施條例》第9條［4］規(guī)定的特殊情形的也可以不進行招標，按《招標投標法實施條例》規(guī)定，此類情形須經(jīng)項目審批、核準部門或有關(guān)行政監(jiān)督部門審批或核準。因此，74號令在執(zhí)行過程中應(yīng)該就第3條第4種情形里達到公開招標規(guī)模標準的政府采購工程，采用非招標方式采購的審批問題與《招標投標法》和《招標投標法實施條例》進行銜接。

集中采購目錄以外且采購限額標準以下的貨物和服務(wù)類政府采購項目，不在《政府采購法》規(guī)范的范圍內(nèi)，可由采購人自行確定采購方式。為保證采購過程的陽光透明，此類采購還是應(yīng)盡量采用政府采購方式進行。

2 參加投標或競爭性談判的供應(yīng)商不足3家或?qū)嵸|(zhì)響應(yīng)招標或談判文件要求的供應(yīng)商不足3家時的應(yīng)對問題

74號令第27條第2款規(guī)定：“公開招標的貨物、服務(wù)采購項目，招標過程中提交投標文件或者經(jīng)評審實質(zhì)性響應(yīng)招標文件要求的供應(yīng)商只有2家時，采購人、采購代理機構(gòu)按照本辦法第4條經(jīng)本級財政部門批準后可以與該兩家供應(yīng)商進行競爭性談判采購。”此處對2家供應(yīng)商投標或?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標文件要求的供應(yīng)商只有2家的情形作出了經(jīng)過批準后可變更為與2家進行談判的特殊規(guī)定，這與財政部18號令（以下簡稱18號令）第43條關(guān)于“投標截止時間結(jié)束后，參加投標的供應(yīng)商不足3家及符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門審核，在招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定的情況下，可采用競爭性談判、詢價或者單一來源方式采購”［5］的規(guī)定是相銜接的。但是，對于投標截止時間結(jié)束后，提交投標文件或?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標文件要求的供應(yīng)商只有1家的情形下，經(jīng)審核批準后可改為單一來源采購的問題，74號令并未有涉及，缺乏與18號令的銜接。因18號令和74號令同屬部門規(guī)章，根據(jù)立法法第82條規(guī)定［6］，兩者的法律效力是相當?shù)摹Ｒ虼耍舨少忢椖壳闆r符合18號令第43條第1款第1種情形規(guī)定，經(jīng)過設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門批準，可改用單一來源方式采購。確定采用單一來源方式后，必須嚴格按照74號令規(guī)定的單一來源程序執(zhí)行。

74號令第8條規(guī)定，競爭性談判小組或者詢價小組應(yīng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于3家的供應(yīng)商參加談判或者詢價；第33條規(guī)定，采用競爭性談判方式采購的，提交最后報價的供應(yīng)商不得少于3家；第35條規(guī)定，談判小組應(yīng)按照最低評標價原則提出3名以上成交候選人，并編寫評審報告；第37條規(guī)定，在采購過程中符合競爭要求的供應(yīng)商或者報價未超過采購預(yù)算的供應(yīng)商不足3家的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當終止競爭性談判采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。由此可見，競爭性談判必須要求響應(yīng)談判文件要求且報價未超過采購預(yù)算的供應(yīng)商達到3家才能成功。由于競爭性談判沒有如本規(guī)章第27條第2款那樣的特殊規(guī)定，因此，若提交談判響應(yīng)文件或?qū)嵸|(zhì)滿足談判文件要求的供應(yīng)商不足3家的，應(yīng)該終止本次采購并重新開展采購活動。

實際工作中，由于一些行業(yè)較為特殊、一些設(shè)備技術(shù)較為復(fù)雜等原因，存在制造商較少或只有2家的情況。即使在競爭性談判文件沒有不合理條款、采購公告時間和采購程序符合規(guī)定的情形下，當遞交談判響應(yīng)文件或者實質(zhì)性響應(yīng)談判文件要求的供應(yīng)商只有2家時，只能終止采購。重新組織采購時若繼續(xù)采用競爭性談判方式的，很可能仍然面臨供應(yīng)商數(shù)量不足3家的情形，采購仍然失敗。若改用詢價方式，同樣不能滿足3家以上供應(yīng)商要求，改用單一來源方式則更不符合條件要求。遇此情況應(yīng)首先選用招標方式采購，只有這樣才能在投標商數(shù)量不足3家或?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標文件要求的供應(yīng)商不足3家的情況下執(zhí)行18號令第43條規(guī)定，經(jīng)過財政部門審核批準后改為2家談判或詢價采購。顯然，這樣的操作與非招標采購方式簡便快捷的特點不相符。因此，對于較為特殊的競爭性談判項目，遇競標商只有2家或?qū)嵸|(zhì)性滿足談判要求的競標商只有2家的情形，可以作出例外規(guī)定或參照74號令第27條第2款執(zhí)行。

3 已開發(fā)的網(wǎng)上競價系統(tǒng)操作要求與74號令中關(guān)于詢價文件貨物品牌等的規(guī)定相矛盾的處理辦法

74號令第10條第2款規(guī)定：“談判文件、詢價通知書不得要求或者標明供應(yīng)商名稱或者特定貨物的品牌，不得含有指向特定供應(yīng)商的技術(shù)、服務(wù)等條件。”

74號令出臺以前，在實際操作中，不少地方的詢價文件都指定了具體品牌和型號的，一些網(wǎng)上競價系統(tǒng)必須填寫品牌型號才能進入下一競價程序。我們知道，品牌一經(jīng)指定，即是同一制造商的產(chǎn)品在銷售，即使參與報價的供應(yīng)商有3家以上，其價格實質(zhì)上也是受一個制造商控制的［7］。實踐中還常常會遇上未成交供應(yīng)商投訴成交供應(yīng)商未獲授權(quán)的問題，而獲得授權(quán)的供應(yīng)商報價往往遠高于未獲授權(quán)供應(yīng)商的報價。品牌的預(yù)先指定，客觀上形成了這個品牌的壟斷銷售，報價只要不超過預(yù)算都會成交，而預(yù)算往往也是用戶在咨詢過該品牌制造商價格的基礎(chǔ)上編制的。因此在實際采購活動中，制造商往往把精力放在推薦自己的品牌上，一旦用戶選定了哪家的品牌進行詢價，這家制造商的營銷就成功了。這與政府采購需要引入充分競爭機制［8］的初衷相違。為了杜絕這種情況，74號令在第10條第2款明確規(guī)定詢價采購不能指定品牌，不得有指向性條件。為了不違反規(guī)章規(guī)定，那些已開發(fā)的需要指定品牌型號進行詢價的網(wǎng)上競價系統(tǒng)，應(yīng)該修改軟件模塊，取消對品牌指定的硬性要求，經(jīng)過財政部門審查通過后方能使用于實際采購活動。

4 競爭性談判成交原則不應(yīng)采用一刀切方式

《政府采購法》第38條第5款規(guī)定“采購人從談判小組提出的成交候選人中根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商”；《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫2007［2］號）第3條規(guī)定“采用競爭性談判方式或詢價方式采購的，應(yīng)比照最低評標價法確定成交供應(yīng)商，即在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下，以提出最低報價的供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商”［9］；而74號令第36條第2款規(guī)定“采購人應(yīng)當在收到評審報告后5個工作日內(nèi)，從評審報告提出的成交候選人中，根據(jù)質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性要求且最后報價最低的原則確定成交供應(yīng)商”。可見，雖然都是要求采用最低評標價法評審，但前2個法律規(guī)范要求的是質(zhì)量和服務(wù)相等前提下的最低價成交，后一個法律規(guī)范要求的是質(zhì)量和服務(wù)滿足實質(zhì)要求前提下的最低價成交。最低評標價法適用于標準定制商品及通用服務(wù)項目，而根據(jù)74號令第27條規(guī)定的競爭性談判的條件可以看出，競爭性談判談的往往都是一些特殊復(fù)雜的項目，若采用最低評標價法評審，可能導(dǎo)致許多因質(zhì)量服務(wù)優(yōu)而成本相對較高的供應(yīng)商不愿參與競爭，使得參與談判供應(yīng)商數(shù)量不足法定的3家而致采購失敗，即使重新組織談判采購，除了出現(xiàn)諸如延長了采購時間，增大了采購成本等弊端外，還很難保證再次采購一定成功。此外，從貨物全壽命周期成本［10］的角度出發(fā)，質(zhì)量和服務(wù)優(yōu)的產(chǎn)品可能由于初期投入成本大，后期運行、維護費及處置凈成本更小或壽命周期更長等原因使得總成本反而更小。正是因為這些原因，74號令出臺以前，很多采購機構(gòu)均按照《政府采購法》和財庫2007［2］號文規(guī)定的成交原則中“質(zhì)量和服務(wù)相等”這個條件進行比較和選擇。

由于同行業(yè)不同品牌間貨物的質(zhì)量和服務(wù)是不相等的，它們之間就不能簡單地進行價格比較，這個理由一定程度上是成立的。而74號令規(guī)范的“質(zhì)量和服務(wù)均滿足采購文件實質(zhì)要求的前提下的最低價”成交原則，堵住了利用質(zhì)量和服務(wù)是否相等來打擦邊球的渠道，能夠迫使企業(yè)降低成本，從而提高政府采購資金使用效益；但是政府采購利用的是公共性財政資金，在培育市場體系、促進市場經(jīng)濟發(fā)展方面也肩負著使命，應(yīng)該正視追求產(chǎn)品性能質(zhì)量差異是企業(yè)立足和生存之本，最低報價明顯影響政府采購公正性。低價中標會出現(xiàn)新一輪的歧視現(xiàn)象［11］，限制了充分市場競爭。這些都是該規(guī)范條款中局限的地方。

競爭性談判成交原則問題應(yīng)該站在更宏觀的角度并結(jié)合競爭性談判的實踐經(jīng)驗進行規(guī)范，在控制高價中標方面不能采用一刀切的方式，較為特殊的項目也應(yīng)允許采用綜合評分法進行評審。

5 競爭性談判中唱標環(huán)節(jié)的合規(guī)性問題

在實際工作中，許多采購機構(gòu)對競爭性談判組織了開標儀式并進行了唱標（公布談判響應(yīng)文件第1輪報價），讓供應(yīng)商在相互知道對方價格基礎(chǔ)的情形下制定降價策略進行競爭，這種做法對購買方有利。盡管《政府采購法》第38條第4款規(guī)定談判的程序為“談判小組所有成員集中與單一供應(yīng)商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關(guān)的其他供應(yīng)商的技術(shù)資料、價格和其他信息”。但他們在開標儀式上唱標（公布談判響應(yīng)文件第1輪報價）的理由是《政府采購法》并沒有規(guī)定談判正式開始以前不能唱標（公布談判響應(yīng)文件第1輪報價），當然法律也并未規(guī)定談判開始以前應(yīng)該唱標（公布談判響應(yīng)文件第1輪報價）。74號令規(guī)定的競爭性談判程序中也沒有談判開始前需要唱標（公布談判響應(yīng)文件第1輪報價）的表述，這和《招標投標法》第36條及18號令第40條規(guī)定的開標程序中需要公開宣讀投標人名稱、投標價格等的內(nèi)容表述是不一樣的。

一切采購均應(yīng)依法而行，法律及規(guī)章沒有規(guī)定的環(huán)節(jié)，實際工作中不應(yīng)該隨意添加。因此，競爭性談判項目不應(yīng)該唱標，只有在最終確定成交情況后才能公布成交價格。

6 采購預(yù)算公布以公布價格幅度為佳

74號令第11條規(guī)定，談判文件、詢價通知書應(yīng)當包括采購預(yù)算等內(nèi)容。公布采購預(yù)算固然好處很多，如：有利于潛在供應(yīng)商迅速做出是否投標的判斷；有利于供應(yīng)商根據(jù)預(yù)算制定可行的競價方案，使不同的供應(yīng)商在同一起跑線上競爭；有助于提高采購效率等［12］。但由于我國政府采購現(xiàn)階段還不能完全實現(xiàn)科學(xué)化、精細化的預(yù)算管理，要想制定準確的預(yù)算還有很長的路要走，在現(xiàn)階段公布采購預(yù)算也有諸多弊端。譬如，若預(yù)算低了，公開之后可能導(dǎo)致沒有供應(yīng)商參與競標的情況出現(xiàn)；若預(yù)算高了，公開之后可能引導(dǎo)競標價均向這個金額靠攏［12］，影響充分競爭，甚至造成圍標串標。

鑒于公開采購預(yù)算各有利弊，而74號令已明確規(guī)定需要公開采購預(yù)算，那么現(xiàn)階段應(yīng)該如何公開呢？中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院徐煥東教授建議公開價格幅度，在采購中設(shè)置金額上下限，但幅度不能太窄，20%～30%左右，這樣既能增加采購的技術(shù)性，也能增加商業(yè)競爭性［13］。

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［1］中華人民共和國財政部.政府采購非招標采購方式管理辦法［Z］.2013-12-29.

［2］中華人民共和國主席令.中華人民共和國政府采購法［Z］.2002-06-29.

［3］中華人民共和國主席令.中華人民共和國招標投標法［Z］.1999-08-30.

［4］中華人民共和國國務(wù)院令.中華人民共和國招標投標法實施條例［Z］.2011-12-20.

［5］中華人民共和國財政部.政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法［Z］.2004-08-21.

［6］中華人民共和國主席令.立法法［Z］.2000-03-15.

［7］趙昌文.授權(quán)投標引發(fā)問題的思考［EB／OL］.（2007-05-30）.http：／／www.chinabidding.com／zxzx-detail-1401148.html.

［8］黃春杭.對政府采購價格管理引入競爭機制的思考［J］.財會研究，2008（24）：62-63.

［9］中華人民共和國財政部國庫司.財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知［Z］.2007-01-10.

［10］馬正紅.全壽命周期成本引入政府采購的可行性分析［J］.中國政府采購，2012（11）：62-63.

［11］趙昌文.對競爭性談判評分辦法的一些看法［EB／OL］.（2007-04-12）.http：／／www.enet.com.cn／article／2007／0412／A20070412536843.shtml.

［12］零度.公開政府采購預(yù)算應(yīng)積極主動［N］.政府采購信息報，2013-08-05（002）.

［13］周黎潔.公開采購預(yù)算是時候了嗎［N］.中國財經(jīng)報，2010-03-03（007）.