我國集體土地權利研究
——以權利平等保護為視角

張衛東，張慶云

(1.鐵道警察學院 法律系，河南 鄭州 450000;2.南開大學 法學院，天津 300100)

我國集體土地權利研究
——以權利平等保護為視角

張衛東1，張慶云2

(1.鐵道警察學院 法律系，河南 鄭州 450000;2.南開大學 法學院，天津 300100)

國有土地與集體土地的二元制度格局造成了集體土地權利與國有土地權利上的巨大差異。按照物權法的權利平等保護原則，兩者應處于平等的地位。而保障集體土地與國有土地享有平等的權利本身也是保護公民財產權利的客觀現實需要。我國土地制度的未來改革方向主要從保護農民的土地財產權益著手，重點就是對現行集體土地制度進行改造，賦予集體土地更多的權利，保障集體土體與國有土地權利上的平等，賦予集體土地建設用地使用的權利，完善集體土地的權利體系，保障集體土地所有者的土地財產利益。

國有土地;集體土地;建設用地使用權;權利平等

土地作為重要的生產要素之一，為我國的城市化進程和經濟的快速發展提供了重要的物質保障。現行的土地制度在運行過程中出現了一系列的問題，其根本原因在于國有土地與集體土地的二元制度格局，而現行的法律制度造成了這種二元制度格局，造成了集體土地權利與國有土地權利上的巨大差異。要分析集體土地制度，必須從梳理我國的現行土地制度及相關法律規范入手。

一、我國集體土地所有制的法律分析

我國《憲法》第十條規定:城市的土地屬于國家所有;農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。憲法以根本大法的形式明確了我國土地只能有國家所有和集體所有這兩種形式，對于土地的所有權明確宣示不存在其他任何土地私有形式。但是，在實際的制度運行中國有土地與集體土地作為兩種應當處于同等地位的所有制，在權利配置上卻存在巨大差異。一方面國有土地的權利規范比較完善，在土地用途、使用權流轉、權利抵押方面都形成了一套完備且運行良好的配套制度。而與此相對應的集體土地權利卻存在著天壤之別。二者之間最主要區別就在于建設用地使用權方面的規定。

我國《物權法》將建設用地使用權限定在國家所有的土地之上，反言之，建設用地使用權只存在于國有土地之上，集體土地之上不存在建設用地使用權。而國家所有的土地包括既存的國有土地和征收集體土地轉變為國有土地這兩部分。伴隨著城鎮化的發展，建設用地大幅度增加，城市周邊的集體土地越來越多地被轉變為國有土地，而此時兩種土地所有制權利上的矛盾也集中爆發出來。“在制度設計者的眼里，堅持集體土地所有權，僅僅是在事實上國有化的同時，為了減少制度障礙，而故意保留的一個很大程度上的空殼而已，這使得集體土地所有權，雖然作為公共權力，賦予了基層政府對農村土地進行直接支配的權力，但是從農民的角度來說，其作為一種財產權，很大程度上已經變成了所謂的‘空權利’。”

我國現行土地管理制度的支撐法規即《土地管理法》則是一部以行政管理為本位的法律，其主旨思想是以典型的“行政管理”思想為主，并沒有承襲憲法與物權法對于權利平等保護精神的要求。甚至有學者指出:“《土地管理法》本身的制定在程序上就存在著先天不足，程序違法的嫌疑。”“嚴格管制”思想貫穿了《土地管理法》的始終。針對土地用途轉變的管制，對于農業用地向非農業用地變更用途制定了嚴格的程序，以行政計劃的方式對土地用途變更進行管理，并按照行政權力的劃分將變更土地用途的行政審批方式進行逐級劃分。對于集體土地用于建設用途實行管制制度，并對土地實行嚴格的分類管理制度，以行政計劃的方式對土地這一重要的市場要素進行管理，嚴格規定建設用地只能使用國有土地。對于存在的“小產權房”，這種在集體所有的土地上建設并進行買賣的房屋堅決打擊，客觀上造成了土地建設用地使用權的行政壟斷與市場壟斷。

通過分析可以看出我國的現行土地制度明顯將集體土地與國有土地進行了隔離，將集體土地用途劃分為宅基地、耕地、建設用地等，按照用途進行嚴格管制，使得集體土地不能用作產值更高的商業用途，特別是對于建設用地的使用人只能申請使用國有土地，而集體土地經過征收之后變為國有土地方能成為建設用地，這就使得對于集體土地的補償標準嚴重低于市場價值，造成集體土地所有者土地利益的損失，并因此引發許多社會問題。而對于集體土地設置的種種限制，其實與憲法、物權法的平等保護精神大相徑庭。

二、我國集體土地所有制與國有土地所有制權利不平等分析

《憲法》規定了國有土地制度與集體土地制度，基本法律應秉承憲法的精神要求，在權利制度的設計上對兩種所有制一視同仁、平等保護。現行土地制度對國有土地的用途沒有限制措施，允許國有土地使用權的自由流轉、抵押等。而將集體土地使用權劃分成土地承包經營權、宅基地使用權等基本權利，并對集體土地這些權利的流轉和抵押設置了限制或者禁止規定，并明確禁止將集體土地不經征收程序用作建設用地。集體土地必須通過征收變為國有土地的身份后才能被賦予建設用地使用權力，是我國當前土地管理制度上的制度缺陷，從制度方面造成了兩種所有制的客觀不平等。

雖然《物權法》被順利地通過實施，但是平等保護的精神并未落在實處。雖然《憲法》和《土地管理法》規定的是基于“公共利益”的需要可以對土地進行征收，但是“公共利益”在法律上至今未有明確的界定，基層政府常以“公共利益”為名大肆征收土地。由于實行按土地原用途進行補償的原則，對征地補償的標準相對于土地的市場價值極低，征地程序也十分不規范。而集體土地經過征收之后變為國有土地才能成為建設用地，并且按照土地的農業用途而非市場價值進行補償。因此，集體土地被征收成為國有土地才能用作產值更高的用途，是集體土地與國有土地不平等的重要表現。集體土地與國有土地的地位和權利不同，導致了土地權利體系的分割。集體土地權利不能被自由地轉讓、抵押。

集體土地與國有土地的不平等導致集體土地只能被政府獨家強制征收，出讓土地的所得歸政府所有，農民僅能根據農業用途獲得補償。而政府將土地用途的控制與所有權性質的變化捆綁在一起，建設用地只能是國有土地的實踐操作也無法使農民分享土地非農化的增值利益。政府壟斷建設用地的出讓扭曲了土地市場，不斷涌現出一批批“地王”。房地產開發的準入是市場化的，建設材料、施工等建設因素也是市場化的，而土地則由政府獨家壟斷供應。一方面政府以高價出讓土地;另一方面強力調控高房價，開發商作為企業追求利潤最大化是其本性，高昂的土地成本助推了建設成本增加，加上住房的剛性需求，造成房價長期居高不下。高房價同時導致了經濟發展的內需不足。此外，政府壟斷建設用地使用權的出讓還為腐敗提供了尋租的空間，為官僚在土地建設市場中貪污腐敗創造了機會。地方政府承擔著發展本地經濟的職責，各個地方政府為了招商引資、興建基礎設施、開辦工業園區需要獲取土地。而建設用地的使用人為了滿足房地產開發、工廠的建設等需要只能從政府手中購買土地使用權，土地使用權的定價權掌握在政府的相關人員手中，即便是公開的招投標拍賣也阻止不了利益輸送的路徑。競爭是市場經濟的核心和靈魂，如果允許農村集體土地直接進入建設用地供給市場就會在土地市場中引入競爭機制，形成平等競爭土地市場局面。

土地問題在本質上是土地權益的利益控制和分配問題，土地權益關乎農民的利益。隨著城市化和工業化的快速發展，土地部分由農業用途轉向工商業等非農業用途不可避免，而政府通過土地用途變更管制，使得政府成為唯一的土地收購者和出售者，以低價向農民收購后高價出售使農民的土地利益受到侵害。另一方面又使商品房用地的價格畸高，阻礙了中產階層的形成，抑制了社會購買力，造成社會消費過度集中在地產行業，限制了其他行業的投資發展。

三、我國集體土地建設用地使用權的未來展望

1．我國集體土地建設用地使用權的設立

2007年通過實施的《物權法》僅規定了國有土地的建設用地使用權:“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”。集體土地建設用地使用權尚不是一項法定權，為了促進集體土地權利完善，有必要設定集體土地的建設用地使用權，使之成為與國有土地建設用地使用權一樣的法定物權。允許農民和農村集體自主根據社會經濟發展需要將土地用于建設用途，讓集體組織成員參與集體土地的處置與利益分配是解決當前土地問題的根本之策。

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出:“……逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，……在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”中央決策層為下一步的集體建設用地制度改革指明了方向。集體建設用地使用權的設立體現了國家與農民群體之間的利益關系，制度變革的背后體現出利益關系的調整，解決我國的農民、農村和農業問題在根本上需要放權于民、讓利于民，讓農民享有更加完整的土地財產權利，為其發展提供更多的自治空間，激發他們的創造性，為新一輪的改革開放增添活力。

為了貫徹《憲法》確定的國有土地與集體土地兩種所有制，落實《物權法》的平等保護精神，保護農民對土地的財產權，緩解因為土地問題引發的社會沖突，促進土地市場的健康發展，將集體土地建設用地使用權法定化，使其成為一種新的用益物權十分必要。

2．我國集體土地相關權利保障的措施完善

社會經濟發展日新月異，土地的利用狀況也必然發生改變，改革開放至今的幾十年里，城鄉經濟面貌發生了巨大歷史變化，也正體現了土地利用的變化。建設用地使用權的設立是對現有建設用地的現狀予以承認，賦予權利，也為以后由其他類型的土地轉化成建設用地提供法律保障。法律制度應該為土地利用狀況的變化提供適用的規則，為土地用途的變更鋪設流通的管道，而不能試圖固化土地的利用現狀。集體土地權利的載體是農民腳下的土地，如果我們認可土地是農民的一項財產，集體土地上的土地承包經營權、宅基地使用權等權利是他們的私權利，也應賦予集體土地不同類型的權利的同時允許權利之間的相互轉換。如果仍然堅持嚴格的土地用途管制，并將價值更高的建設用地使用權把控在政府手中，勢必違背了憲法與物權法保護公民私權的精神。

當前，城市的土地及房屋登記已經趨于完善，但是農村的土地及房屋登記仍十分落后，不利于便捷、迅速交易，已經限制了經濟快速發展，迫切需要建立統一的土地登記制度。伴隨著農業規模經濟的發展和工業化的快速推進，土地的流轉明顯加快，我國農村當前的家庭承包經營模式是30多年前根據當時落后的生產力狀況確立的，近年來機械化水平大大提高，數十年未變的模式早已不能適應當今大規模生產的需要。為了提高農業生產效率，增強農業競爭力，必須實行規模化經營，土地的集中是大勢所趨，不可避免，土地的統一登記制度作為交易的保障急需建立。農業用地轉為建設用地會使土地的價值更為凸顯，土地的產權不清將導致激烈、多發的社會沖突，危害社會的安定。土地登記制度的完善應該最大可能地尊重現實，我國農村土地家庭承包經營制度已經實行多年，為農村社會的穩定和經濟的發展發揮了巨大作用，登記制度也應將此歷史事實作為社會秩序予以固定，將家庭承包經營下的土地直接登記在該家庭名下，使其對未來形成穩定的預期，增加對土地的投入，愛惜和合理利用土地。集體土地的登記還應當將宅基地、建設用地、荒地等與耕地一并登記，做到所有的土地都能找到相應的權利人。土地登記制度的完善是不動產交易的前提和必要條件，應建立準確、有效的針對所有土地(包括集體土地與國有土地)統一登記制度。一套完整的土地權利登記體系可以明確權利、定止紛爭，減少土地的交易所花費的時間、成本和風險，促進土地市場的有序發展。建立全國統一的不動產登記制度對于實現交易當事人取得物權的預期，降低不動產交易的成本，促進交易的快速進行，完善市場經濟體制都大有裨益。

［1］陳小君．序言［M］//農村土地法律制度研究——田野調查解讀．北京:中國政法大學出版社，2004．

［2］孫憲忠．爭議與思考——物權立法筆記［M］．北京:中國人民大學出版社，2006．

［3］李鳳章．通過“空權利”來“反權利”:集體土地所有權的本質及其變革［J］．法治與社會發展，2010(5):20．

［4］譚崢嶸．征地沖突與征地制度的完善［J］．求是，2011(1): 214．

［5］張淑萍．論私有財產權的憲法保護［D］．北京:中國政法大學，2005．

The Study of Collectively-owned Land——From the Perspective of the Equal Rights Protection

ZHANG Wei-dong1，ZHANG Qing-yun2
(1.Department of Law，Railway Police College，Zhengzhou 450000;2.Department of Law，Nankai University，Tianjin 300100，China)

The pattern of binary systems of state-owned land and collective land results in great differences between the rights of collective land and state-owned land．The rights of property law advocate that the principle of equal protection of property rights is to protect the objective needs of citizens．Both should be in equal status in accordance with the principle of equal protection of property law．Safeguarding the equality of the collective land and state-owned land is the objective need of protection of citizens'property rights．Future land reform in China should be primarily to protect farmers'land property rights and to transform the system of collective land，to offer collective land more rights，to protect the equal status between them and to protect the vital interests of land owners．

land system;collectively owned land right;rights of construction land;equal rights

D922.3

A

1672－9617(2014)03－0323－03

(責任編輯 伊人鳳 校對 祁剛)

2013－12－17

張衛東(1984－)，男，河南新鄉人，碩士研究生。