重慶市學前教育體制改革政策文本的話語分析*

胡福貞鄧家英　王睿慜　石　敏　何　浩

（西南大學教育學部，重慶　400715）

學前教育體制改革主要涉及學前教育機構及其職責權限制度的改革和各種學前教育管理體制改革。在實際改革過程中，其政策文本的話語狀況作為政策的具體表達，對政策本身的質量及其有效執行都具有重大影響。本研究將重慶市學前教育政策文本作為教育政策分析的基本單位，基于費爾克拉夫的三個向度分析模式“文本—解釋—語境”，[1]同時參照重慶市學前教育政策文本的關聯性，以此展開對重慶市學前教育政策的話語分析。本研究一共搜集到1949～2012年重慶市學前教育體制改革政策文本72份，全部是正式公開發布的紙質文本，采取方便抽樣的方法，抽取其中的39份作為“話語分析”對象（見表1），進行話語形成方式和話語特征的分析，以此揭示重慶市學前教育體制改革過程中政策文本乃至政策本身所存在的突出問題及其成因，并提出完善建議。

一、當前重慶市學前教育體制改革政策文本話語存在的主要問題

自建國以來，特別是改革開放以后，重慶市地方政府依照黨中央、國務院各個階段的學前教育戰略部署和工作方針，結合本地社會文化、經濟背景和幼兒園教育的實際情況制定并執行了一系列地方政策。縱觀這些政策文本，可以發現地方政府對學前教育日益重視；其話語的前瞻性、科學性、針對性、適時性不斷增強；政策發布多方配合性提高，但同時也暴露了諸多問題，主要有：話語指稱多宏大敘事，缺乏明確內涵；話語體系結構較為松散，缺乏周全性；話語風格不穩定，缺乏操作性；話語使用上多有雷同，缺乏創新性等，如表2所示。

（一）話語指稱多宏大敘事，缺乏明確內涵

教育政策的權威性落實在教育實踐中，即體現為實用性。地方學前教育政策不應抽象宏觀，而應內涵明確、具體，以便政策執行。然而，與我國其他很多省市一樣，重慶市頒發的學前教育政策文本一直存在著宏大敘事、缺乏明確內涵的問題，突出表現在以下方面：

表1　用于分析的重慶市學前教育體制改革政策文獻數量統計①

表2　39份樣本話語存在的主要問題比例分布

1.話語內容中多理論論證，缺操作性指南。

教育政策是相關教育權利和利益的具體體現，[2]故而學前教育政策實質上是具有某種“觀念”或“信仰”的社會角色的“代言人”，自然裹挾著濃重的權威色彩，通常通過政策的理論解釋或說明部分來體現。以《重慶市1984至1985學年度幼兒教育工作意見》為例，該政策文件明確規定：“園長是幼兒園的組織者和領導者，必須明確幼兒教育的培養目標，充分認識幼兒園質量的高低不僅關系到一代新人的成長，而且關系到四化建設的成敗和國家的興旺發達。因此，每一個園長要增強責任感，振奮革命精神……園長要積極組織協調各方面工作，調動每一個保教人員的積極性……改變我市幼兒園由于奮斗目標和方向不明確……”。這段文本從“為什么”的角度（“目標關系到……成長……興旺”）解釋向園長提此要求的原由，實質即是對該要求進行理論論證，然后以“所以”的句式給出結論：“因此，每一個園長要增強責任感，振奮革命精神”，并提出工作方法“協調各方”等，最后批判過去沒做好的地方。這種對某理念的解釋論證雖然是必要的，但未實現指導的操作性，也就無法為政策執行者、評估者提供具體有針對性的行動指南，從實踐來看是一種無效的倡導性話語。

2.敘事內容追求全景性和完美性，缺乏明確內涵。

作為地方性政策文件，其話語應該實現國家級政策文件中所沒有的具體針對性和可操作化。然而，本研究對重慶市政策樣本的分析卻發現，其中大多數雖然敘述完備周全、內容豐富，但都缺乏具體問題和分析，尤其缺乏對重慶市具體情況的具體政策指導。以2011年頒發的《重慶市關于加快學前教育發展意見》為例，該政策明確規定：“積極改善農村幼兒園保教條件，配備基本的保教設施、玩教具、幼兒讀物等……建立健全學前教育以城帶鄉的幫扶機制，開展幼兒教師支教活動，加強城鄉幼兒園園長、教師雙向交流”。這段論述是促進農村學前教育水平提高的措施，本是很好的政策設計，但并未具體列出在省市政府這一級應有的政策執行要件和規則，如城市什么樣的學校里什么樣的教師向農村什么樣的學校流動？流動多久？具體由誰來領導？如何監管和評估支教活動？等等。這一系列具體問題在這段“完美描述”中都未得到解答。

為此，我們查閱了區縣一級的相關政策文件，發現存在以下三種情況：其一，有的區縣并未頒布加快學前教育發展的相關政策文件；其二，有的區縣在所頒布的相關政策中并無城鄉幫扶政策的論述；其三，有的區縣是以園所間的示范輻射引領發展作為替代。以2011年九龍坡區《關于加快學前教育改革和發展的意見》為例，該政策文本只是規定：“建立城鄉學前教育幫扶制度，全區建立百園牽手100所二級以上幼兒園、對口幫扶100所農村園和城市薄弱園，支持市級示范園與城鄉薄弱園、鎮街中心幼兒園與村級幼兒園實行一體化管理，推進城鄉學前教育一體發展”。可見，區縣并沒有配套的落實市級關于城鄉教師雙向流動幫扶的具體規則，只有模糊籠統的描述，從而使學前教育政策一再陷入宏大敘事的“空洞化”境地。

（二）話語體系結構較為松散，缺乏周全性

政策文本話語結構指構成語篇的語句序列，即政策文本內部句與句、段與段以及篇章與篇章之間建立的聯系、形成的整體性意義。如果是一個完整的話語體系結構，語句之間必須相互聯系，語句前后要相互貫通。本研究發現樣本政策文本內部及文本之間的話語體系結構較為松散，缺乏周全性，具體表現如下：

1.政策文本內在結構殘缺，整體性不足。

“一個語法邏輯上完整的公共政策表述可以概括為：現實事態為A，它符合價值標準B，因此應當采取行動C，遵從與否的后果是D”，[3]由此構成一個“應然”意義上的公共政策話語系統。本研究對現有樣本分析發現，其內在結構存在“A”語句信息和“D”語句話語不足的情況。以2006年頒布的《重慶市教育委員會關于規范學前教育機構辦園行為的通知》為例，該政策明確規定：“學前教育機構開設興趣班，必須向區縣教育行政部門申報，經審核批準，到物價部門辦理收費許可證。興趣班不得采用違背幼兒教育規律的內容和方法……不得強迫或變相強迫幼兒參加，應充分尊重家長意愿”。該段話語存在著語句間相互交叉、邏輯混亂、語句信息缺失的現象。其中，語句出現最多的為“C”語句，如“申報”“不得”“尊重家長意愿”，同時交叉蘊含了“B”語句，表明政府對興趣班的價值立場與判斷。然而“B”語句的表達不夠明確，并未標明興趣班的具體規范，其執行的可行性大打折扣。另外，“D”語句缺失，即未說明如何處置沒有按照要求做的學前教育機構，這勢必使得違規現象依舊存在。

2.政策文本話語間的延續性和發展性不足。

“教育政策應該是動態的、過程性的，一個不斷解決在教育實踐活動中出現的問題的過程，一個不斷對已運行的政策補充和修正的過程。”[4]因此，教育政策既表現為某種靜態文本，也表征為政策運行的延續和發展。縱觀現有政策文本，雖說在39份樣本中，有21份樣本在一定程度上對以前頒布的文件主題有所延續，但其發展性明顯不足。以2009年和2012年頒布的《重慶市公辦幼兒園收費標準》為例，見圖1。

圖1　2009年和2012年重慶市公立幼兒園收費標準比較

從圖1可知，2009年、2012年重慶市公立幼兒園的收費標準在三年間未做任何調整。中國社會經濟發展統計數據顯示，2009年1季度和2012年1季度重慶市城鎮人均消費性支出分別為3249元和4363.93元。這也就是說，三年來重慶市經濟水平的提高拉動了城鎮人均消費性支出，城鎮人均教育消費支出作為人均消費性支出的一類也應有所提高。與此同時，2009年和2011年城鎮非私營單位職工平均工資為30965元/年和40042元/年，2012年城鎮非私營單位職工平均工資也有所增加，幼兒教師作為非私營單位職工其工資也該有所上漲。城鎮居民人均教育消費支出增長勢必間接增加幼兒教師工資，但作為二者中介的教育收費標準卻沒有調整。那么，城鎮居民教育消費支出增加部分到哪里去了呢？幼兒教師工資是否實現了合理增長？對這些重要問題，政策文本都未給出合理的解釋。

（三）話語風格不穩定，缺乏操作性

政策文本的話語風格，又稱話語基調。政策文本的話語風格多系指導性、指令性的議論文體，語篇結構呈現出規范且強制性的特點。這一特點使政策文本具有導向作用，是執行者一切行為的依據。因此，一個規范的政策文本應當是話語風格穩定且具有執行細則的。然而分析樣本可知，學前教育政策文本話語風格不穩定，且缺乏操作性。

1.搖擺在指令性與指導性之間，操作性缺失。

我國學前教育的公有屬性決定了教育改革的決策者事實上是各級政府，因此政策文本話語天然具有指令性與指導性，二者的區別在于：前者要求管理對象必須堅決執行并保證完成行政命令；后者只對管理對象提供建議，被管理者可選擇是否聽從，指標不具強制性。但統計樣本發現，有59%的政策樣本話語風格仍存在較明顯的在指令性與指導性之間搖擺、指向不清的現象。以2011年頒發的《重慶市人民政府關于加快學前教育發展的意見》為例，該政策明確規定：“在舊城改造和新區開發過程中，嚴格按照國家有關規定配套建設幼兒園…… 城鎮小區配套幼兒園……由當地政府統籌安排……對閑置和挪作他用的小區配套幼兒園要進行清理整頓，恢復辦園”。該段政策先強調要“嚴格按照國家有關規定配套建設幼兒園”，后提出“對閑置和挪作他用的要進行清理整頓”。一個是“嚴格”，一個是“要”，二者程度上有很大區別，話語風格明顯不統一，使執行者既可以堅決實行、保證完成，也可以不強制執行。可見，這樣的話語風格嚴重阻礙了執行者對政策文本的理解和實施，使得政策文本缺乏可操作性。

2.偏重宏觀指導，缺乏政策執行的剛性力量。

地方政府制定的政策文本是地方政府以國家政策文本為依據，結合本地社會文化、經濟背景和幼兒園教育的實際情況制定的，往往具有鮮明的地方色彩，是國家政策的宏觀指導在地方政策中的具體表現。然而統計樣本發現，在74%的政策文本中，國家權勢話語過于強烈，偏重宏觀指導，缺乏政策執行的剛性力量。以2012年頒發的《重慶市教育委員會關于防止和糾正學前教育“小學化”現象提高保育教育質量的意見》為例，該政策規定：“要按照學前教育師資編制標準，配齊配足幼兒園教師和保育人員，從根本上解決一些地方長期存在的教師數量不足問題……要落實好幼兒園教職工工資、專業技術職稱和社會保障各項政策措施……全面提高幼兒教師和保育人員綜合素質和專業水平”。這是關于師資隊伍建設的政策話語，從中可以看出國家權勢話語過于強烈，偏重國家政策的宏觀指導，而沒有具體的執行細則。在師資隊伍建設上，執行者可能無法理解該如何“從根本上解決長期教師數量不足問題”，如何“落實好教職工工資、專業技術職稱和社會保障措施”。這類政策話語風格不僅誤導和模糊了執行者對改革政策目標的認識，而且減弱了政策文本執行中的剛性力量。

（四）話語使用上多有雷同，缺乏創新性

國家宏觀政策為地方制定相關政策明確基本方向，地方政策文本在沿襲上一級政府文件時，除了在政策精神上需與國家政策保持一致外，更應依據自身實際情況加以具體化，因地制宜地制定出能解決地方學前教育發展現實問題、體現地方差異性的政策。而統計39份政策樣本，研究者發現67%的地方學前教育政策文本在話語使用上多有雷同，未能凸顯地方性的具體訴求，缺乏創新性。以《國務院關于當前發展學前教育的若干意見（2010）》《重慶市人民政府關于加快學前教育發展的意見（2011）》《重慶市大足區關于加快學前教育發展的意見（2012）》三份不同層級政策文件中關于經費投入與保障的政策文本為例，提取主題關鍵詞，結果見圖2。

圖2　不同層級政策文本關鍵詞分析與比較

由圖2可知，三個不同層級政策文本的關鍵詞有較多雷同，忽略了個性化、創造性地結合地方特色和困境制定解決方案。事實上，重慶市38個區縣中，各區縣面臨的發展實際條件和困難不同，發展方向也各有側重，但目前各區縣的政策文本大多措辭相仿，分類闡述方式類似，話語主題關鍵詞雷同，限制了不同地區自主性的發揮，也就難以因地制宜、創造性地進行地方學前教育體制改革實踐。

二、存在問題的原因分析

（一）各級政府政策話語權失衡

話語權是話語主體意志能否得以表達的基本保障。從我國學前教育改革的歷史軌跡來看，“改革大多以政策模式為主導，采取自上而下政府主導的強制性改革方式”，[5]且在實踐中“自上而下”常常更多體現在集中貫徹實施國家層面的宏觀政策上，而缺乏在國家宏觀政策指導下的結合當地幼教實際需要進行的因地制宜的具體研究和實踐。[6]這種決策機制使得地方政策話語難以由下往上傳導，由此地方黨委及地方政府的政策決策表達經常失語，常常“依葫蘆畫瓢”使地方政策文本偏重宏觀指導，而難以有效觸及并解決教育實踐中的深層問題。同時，我國地方政府往往以行政管理方式為主，在擁有強勢話語權的“官僚化”傳統下，研究咨詢者、政策執行者（地方幼教機構）、大眾傳媒和個人話語權缺失，幼教機構、幼兒和幼兒家長等利益相關者的切實需要或利益訴求在現行的教育政策中無從表達。“正如德羅爾所言，發展中國家的教育決策體制一般非常簡單，主要決策權都掌握在國家行政機構中”，[7]因此政策話語多是從政策決策者的視角闡述，表現出全景性、完美性的敘述結構，而缺乏明確內涵，也就無法解決家長、幼兒園、教師切實關心的問題。

（二）政策話語主體單一

政策話語主體指在政策制定過程中起影響作用的群體，包括“決策主體、行為主體、利益主體。”[8]決策主體指在政策制定過程中起決策作用的政策制定者，主要是政府或教育主管部門及其理論研究者；行為主體指在政策實施過程中指導或進行政策實施的群體，主要是幼兒園管理者與教師；利益主體主要是幼兒和家長。縱觀重慶市學前教育改革現實，政策制定過程中話語主體基本限于政府、教育主管部門和地方教育主管部門，其他政策話語主體由于政策制定具體程序和過程的不規范、政策制定的信息資源不透明、話語主體發聲渠道不完善、話語主體對政策話語權的忽視等原因，被排斥在政策制定過程之外，由此導致政策話語主體單一。

政策話語內容宏大敘事、空洞、缺乏操作性等問題的產生與政策話語主體單一有著必然關聯，主要體現在：第一，政府、教育主管部門和地方教育主管部門主要關注和解決總體思路、宏觀決策問題，若作為政策話語的最主要主體乃至惟一主體，必然會導致宏大敘事、缺乏具體針對性和實踐操作性等現實問題；第二，理論研究者作為教育現象的研究者和教育規律的探究者，是反思教育實踐并指導教育實踐的重要主體，其關于具體教育政策的內容及其價值定位的思考與判斷具有舉足輕重、不可替代的作用。若這一群體在政策制定過程中缺席和失語，既可能造成政策話語本身的科學性和合理性缺乏必要論證，且會進一步固化既有的行政話語權過大、政策話語空洞的問題；第三，教育政策應是指導解決教育實踐過程中的具體困難的文本，這些具體困難是政策實施者與教育實踐者在政策實施和教育教學過程中發現的。教育政策制定過程中政策實施者與教育實踐者這類話語主體的缺席往往導致政策本身“不接地氣”，無法解決實際問題；第四，家長與幼兒作為學前教育事業的最主要利益主體，也應當在教育政策制定過程中具有一定的發言權。在當前政策文本制定中，家長與幼兒的實際缺席，既反映出教育政策制定者在價值定位時的強權意識，也是導致政策文本空洞化的重要原因。

（三）政策話語價值定位含糊

價值“是現實的人同滿足其某種需要的客體的屬性之間的關系。價值本質上是一個現實性的關系范疇。”[9]具體來說，研究教育政策的價值定位問題，就是探討和確定教育政策的基本價值特征。教育政策的基本特征有三個向度：價值選擇、合法性和有效性。[10]本研究據此分析了現有39份樣本資料，發現重慶市市級和其區縣學前教育體制改革政策存在以下價值定位方面的問題：第一，政策話語價值選擇不明確。教育政策指向解決什么樣的教育問題，其價值選擇就體現什么樣的具體內容。由于地方政府對本地區學前教育問題缺乏根本性的認識，對本地區學前教育政策往什么方向發展、指向解決什么樣的教育問題思考不夠，導致政策價值選擇所要體現的具體目標定位過高或者籠統宏大、含糊不確定；第二，政策話語合法性不足。政策話語的合法性主要體現在政策價值選擇的合法性上。教育政策的合法性本質是其合目的性，只有那些符合并最終能夠滿足利益主體（如幼兒）的需要和利益的政策選擇才會被大眾認可、承認和自覺服從。然而地方政策往往多表達的是地方政府或行政機構的意志，其利益主體的話語權缺失，導致利益主體的需要和利益得不到滿足，因此政策話語的合法性受到質疑，政策文本的操作性必然受到阻礙；第三，政策文本話語有效性不足。一個有效的教育政策，其實施過程需要進行評估、反饋和修整，否則很難達到預期目標。然而本研究發現，39份重慶市學前教育政策的實施過程都缺乏價值分析和監控，未適時公布政策實施的形成性評價，協調糾正其中的偏差，這必然會削減政策價值的定位及其有效性。

（四）政策制定過程缺乏規范

教育政策的制定是一個動態的行為過程，應當有相對規范的程序，其過程大體上包括“教育問題識別到問題進入議事日程、政策方案設計與選擇的合法化。”[11]我們查閱了2006年施行的《重慶市人民政府重大決策程序規定》（以下簡稱《規定》），其政策文本話語操作性缺失的主要原因在于：第一，政策制定者的資質無法考究。政策制定者的身份、資質密切關系著政策制定的合理性，而《規定》并沒有明確規定政策制定者的資質標準；第二，教育決策的主體構成和決策程序缺乏合理性。在該《規定》中，從決策主體構成來看，過于強調領導者的話語主體地位。從政策議案裁定來看，教育政策的形成一般包括確定政策問題、制定解決問題的方案、篩選方案和決定預選方案等幾個環節，但我們并未看到《規定》經歷了這樣的決策程序；第三，在政策執行過程中宣傳、解讀的環節缺乏，主要體現在一項教育政策制定后缺乏必要公示，我們在收集總體樣本時基本上都無法在相關政府部門門戶網站上或地方過期重要報紙中完整搜集到相關文本資料，而是通過其他各種渠道才匯集出總體樣本，可見政策文件在公開、公示的過程中沒有受到地方政府及相關部門的重視，各相關主體要想第一時間確切了解學前教育政策動態是十分不便的。

（五）政策話語運行保障缺失

一項教育政策要發揮其效用，勢必離不開對其政策運行的保障，主要包括機構的保障和法律法規的保障。從機構保障上看，我們查閱有關重慶市教育委員會機構設置與職責的規定，發現市教委并未單獨設置管理、監督學前教育事業的機構。從法律法規保障上看，目前國家未出臺學前教育方面的單獨法律，必會影響學前教育政策貫徹執行的強制性。從教育政策執行動態的角度看，教育政策的執行本應包括政策宣傳、解讀、執行、反饋和調整五個環節，[12]但針對39份樣本的分析卻發現，地方政策文本在頒行后，除三年行動計劃有推進情況的反饋外，均無法找到政策頒行后的反饋和評價報告。這必然導致政策話語運行最終難富成效，更勿談實現對政策的調整和再執行。

三、完善建議

事實上，據我們的初步比較分析，上述問題不僅重慶市存在，在我國其他省市也不同程度存在著，某種意義上可以說這些問題是我國學前教育地方政策話語的共通性問題。基于現有調研和已有相關研究，我們提出如下完善建議：

（一）應提升政策話語的專業威權

政策話語的專業威權，指政策話語應當以相關事業的發展規律為前提，具備一定的政策話語特性，明確政策話語的強制性、權威性等，具體表現在以下方面：

第一，學前教育事業及其發展所需的教育政策具有區別于其他教育政策的特殊性，要求政策制定者充分關照學前教育事業發展的內在規律和特點。“我國的學前教育具有兩個基本性質：是社會主義教育事業的組成部分，也是社會公共福利事業。”[13]這決定了學前教育具有“教育性”和“公益性”的特點。因此，有關學前教育政策在規劃學前教育中長期發展時，必須首先明確學前教育事業的發展特性，準確定位學前教育在社會系統中的地位和作用，才能明確政府對于學前教育的責任，才能統籌規劃學前教育事業發展的路徑。第二，明確學前教育政策話語的權威性和強制性。為保證政策的有效執行，地方政府及相關部門必須明晰政策文本的權威性，應運用政策本身的權威性和強制性來規范政策的話語行為，從而提高政策話語的執行效度。第三，建立民主參與的決策制度。民主是一種制度安排，只有把民主參與內容制度化，使用制度對其加以確認和保證才是真正的民主，主要體現在：一是內容和程序上保障利益主體參與政策決策過程的權利；二是建立決策權利分立制衡制度，具體化為建立普通公眾、民間中介機構、政策研究組織參與決策、監督決策、評估決策的制度化渠道。

（二）多途徑協調不同利益主體

學前教育政策制定的利益主體指“影響學前教育政策制定目標的實現或受學前教育政策制定目標實現影響的團體或個體。”[14]從上述分析不難看出，在當前政策制定過程中各相關利益主體存在“缺位”的實然狀態。為此，第一應擴大政策決策主體的范圍，使決策主體多樣化，并讓多元利益主體充分表達他們的利益和要求，保證決策過程的合法性。第二，應明確政策制定過程中各利益主體參與和利益表達的法律法規，即以制度或法律的形式將各利益主體參與政策制定的權力范圍、參與政策制定的比例、參與政策制定的方式方法確定下來。第三，應建立健全政策信息公開制度，保障政策信息開放透明，以便各利益主體能及時了解政策制定的出發點和價值目標，并提出合理有效的意見。第四，應完善和拓寬“缺位”利益主體的利益表達途徑，完善教育政策制定聽證制度和電子政務。第五，應提高各利益主體的參與意識，并主動創造機會發出自己的聲音，為政策的制定執行建言獻策。鑒于各利益主體自身參與能力有限，政府應著力幫助各利益主體提高參與公共事務的技能、增強參與的有效性，從而科學有效地彰顯各利益主體應有的主體地位。

（三）明確話語價值定位

要保障教育政策定位的清晰可辨，首先從價值選擇上，應標明政府的作為與不作為、支持鼓勵與禁止的行為，才能提高政策文本話語的規范性。為此，地方政府及相關部門在政策制定中，必須明晰政策文件的禁止性、命令性、指導性等話語內容，落實實際發展狀況調查，依據地方的具體特點、優勢、劣勢制定出有針對性、創新性的政策，給執行者提供充分可行的行動依據，以解決地方學前教育突出的實際問題。其次，從政策實施的意義上看，保證政策的有效性就是要確保政策制定與政策結果的高度一致性，政策制定者應改變對教育政策內容價值的認識，僅制定出理想的教育政策并不代表教育問題就能得到理想化的解決，這將混淆教育價值的虛擬價值與現實價值。政策制定者一方面要將政策制定與實施程序科學化、合法化，另一方面要將政策實施的過程納入動態評價系統，及時反饋、記錄已頒布的政策效用情況，保證教育政策手段性價值的實現。

（四）建立政策話語運行保障機制

要實現學前教育政策話語的有效運行就應當為它的運行提供系統的法律、制度、倫理保障，其中最為關鍵的是建立政策制定與執行評估督導機制。

第一，應為學前教育事業的發展提供法律保障。學前教育是終身學習的開端，國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業，國家和地方應當首先從法律法規的合法性高度明確我國學前教育的這一性質與地位，明晰學前教育事業的發展方向。第二，應為學前教育政策制定、執行提供制度和機構上的保障。建立一系列協調學前教育政策制定者和執行者的行為及其相互關系的制度，關鍵是建立學前教育政策評估機構和規范標準；明確學前教育政策由誰制定及制定者的合法地位，保持其工作的獨立自主性。第三，應為學前教育政策提供倫理保障。教育政策的話語主體包括教育行政管理者、關注及能夠參與教育決策的人群、研究教育政策的學者、傳播教育信息的公共傳媒人員。這些相關主體應不斷提高自身綜合素質，提高分析和判斷教育問題的能力，確立符合時代、社會需要的政策價值取向，并在行為上遵循倫理原則和道德規范。

總之，地方學前教育的政策文本是地方政府規劃發展學前教育事業的智慧載體，它的科學性、有效性關系到千萬個幼兒園園所的發展和家庭的幸福。所以，如何將國家的宏觀政策與地方實際情況相結合，制定語義明確、切實可行、有組織制度保障、既發展又延續的學前教育政策，是政策制定和實施主體必然要考慮的關鍵問題。我們期待對重慶市學前教育政策文本的話語分析，能促進地方政府完善學前教育政策，提升學前教育政策文本話語的科學合理性。

注釋：

①表中時間段是以建國以來我國社會發展大背景下學前教育發展主要階段為依據劃分的，其中從新中國成立至文化大革命之前為學前教育發展的起步期；文化大革命期間為學前教育發展的停滯期；改革開放至2009年為學前教育發展的平穩期；2010年至今為學前教育迅猛發展期。

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