幼兒園收取“贊助費”現象的原因分析與對策建議*

劉天娥　蔡迎旗

（1華中師范大學教育學院，武漢　430079；2湖北文理學院教育學院，襄陽　441053）

一、問題提出

幼兒園收費問題一直是近幾年公眾反映強烈的民生問題。大家關注的熱點主要聚焦在“入園貴”上，尤其是部分幼兒園收取的高額“贊助費”“捐資助學費”等，家長普遍表示這些費用“讓人不能接受”。為治理幼兒園亂收費現象，政府曾多次出臺政策法規予以禁止，如2003年國務院頒布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》明確指出：幼兒園“不得收取與幼兒入園掛鉤的贊助費、支教費等”。[1]2011年12月，國家發改委、教育部、財政部聯合發布《幼兒園收費管理暫行辦法》再次強調：“嚴禁幼兒園以任何名義向入園幼兒家長收取贊助費、捐資助學費、建校費、教育成本補償費等與入園掛鉤的費用”。[2]這一系列文件的出臺，一方面反映了政府對幼兒園亂收費現象的態度，另一方面也說明了一個事實，那就是幼兒園“贊助費”現象屢禁不止。

從已有研究成果來看，部分幼兒園收取“贊助費”的主要原因在于：其一，優質學前教育資源短缺。能收“贊助費”的幼兒園主要是那些基礎設施好、師資條件好、教育理念好的“三好”幼兒園。[3]目前這類幼兒園在我國還處于供不應求的狀態，由此導致部分幼兒園借助“贊助費”等條件來限制招生名額；二是幼兒園保教費收費偏低，政府對幼兒園財政投入不足等原因導致的。雖然自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》和《國務院當前關于發展學前教育的若干意見》頒布實施以來，各級政府通過多種形式擴大學前教育資源，多種途徑加大學前教育財政投入，2010年全國公共財政預算內幼兒園教育經費為152.5億元，2011年該項經費上漲至218.7億元；[4]2012年，全國幼兒園園數較上年新增14501所，總計達到181251所，[5]但是幼兒園仍然存在收取“贊助費”的現象，因此有必要對該問題進行相應的調查研究，以揭示其真相。

二、研究方法

本研究采用目的性抽樣，選取武漢市H幼兒園為樣本。作為省會城市，武漢市的經濟、教育發展水平均處于該省前列。2011年湖北省幼兒園生均公共財政預算教育經費支出1263.41元，當年全國幼兒園生均公共財政預算教育經費支出為1875.34元。[6]從幼兒園生均公共財政支出水平來看，湖北省在全國基本處于平均水平，武漢市的情況在全國具有一定的代表性。因政府明令禁止幼兒園亂收費，在這種情況下，開展幼兒園收取“贊助費”問題的調查，就可能成為一件不受教育行政部門和幼兒園歡迎的事情。為了減少調查中的阻力，研究者借助私人關系網絡“進入研究現場”。在朋友的幫助下，研究者成功地尋訪了武漢市收取“贊助費”的H幼兒園。

H園是一所事業單位辦幼兒園，現有10個教學班，在園幼兒330人，教職工48人，其中正副園長3人，專任教師22人，保育員11人，教職工與幼兒比為1：6.9，完全符合《幼兒園教職工配備標準（暫行）》的規定。2013年9月至10月，筆者先后對該園領導進行了三次訪談，并對部分幼兒家長及H園所在區教育行政部門負責人等進行了訪談。

三、H幼兒園收取“贊助費”的原因

繼《幼兒園收費管理暫行辦法》頒布實施后，為進一步加強幼兒園收費管理，規范收費行為，湖北省政府于2012年5月1日正式頒布實施了《湖北省幼兒園收費管理實施細則》，但在2013年春季幼兒園報名時，仍有報道稱“學校讓每個家長繳納6000元的贊助費。幼兒園沒有開發票，只說已經留底了?！盵7]幼兒園“贊助費”為什么有禁不止？筆者擬通過分析H園2012年收支明細及園領導、幼兒家長、教育行政部門負責人的訪談筆錄，揭示該園“贊助費”產生的原因。

（一）H幼兒園為什么要收取“贊助費”

1.H幼兒園保育和教育經費收入情況。

《中華人民共和國教育法》第53條明確規定：“企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構，辦學經費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持?！绷硗?，根據非義務教育階段家庭合理分擔教育成本的原則，H園的辦學經費主要包括舉辦單位籌資、政府財政投入和幼兒家庭繳納的保教費三部分。

2012年，H園共招收327名幼兒，其中本單位子女130名，單位外子女197名。舉辦單位對H園實行差額撥款，按單位職工子女每生每年8000元保教費標準予以撥款，2012年共撥付100萬元幼兒教育經費，其中40萬元作為在編教職工的基本工資，剩余60萬元作為單位子女保教費用，差額部分由幼兒園自籌。H園所在區政府根據區財政教育預算，對本區內集體、企事業單位及社會團體辦幼兒園的財政投入標準為300元/生/年。據此，2012年，區政府對H園的財政投入為9.81萬元。

為落實《湖北省幼兒園收費管理實施細則》精神，武漢市物價局聯合教育、財政部門印發了《市物價局市財政局市教育局轉發省物價局省財政廳省教育廳關于對武漢市公辦幼兒園收費項目和標準及有關問題批復的通知》，對武漢市公辦幼兒園保教費標準作了調整：武漢市內市級示范園為400元/生/月。[8]據此，H園收取單位外子女保教費4000元/生/年，因舉辦單位已投入，故收取單位職工子女保教費1200元/生/年，年收入保教費共計94.4萬元。同時，收取單位外子女每生每年4000元“贊助費”，總計78.8萬元。舉辦單位籌資、區政府財政投入、幼兒家庭繳納的保教費和“贊助費”共計283.01萬元，具體見公式（1）：

2.H園保育費和教育費成本支出情況。

《湖北省幼兒園收費管理實施細則》明確規定：“公辦幼兒園保育費和教育費成本包括以下內容：教職工工資、津貼、補貼及福利、社會保障支出、公務費、業務費、設備購置費、修繕費、幼教用書、冷暖費、幼兒活動和學習生活用品等正常辦園費用支出。不包括災害損失、事故、經營性費用支出等非正常辦園費用支出。”一般認為，幼兒園經費支出主要包括人員經費和公用經費兩大項目。[9]據此，筆者將教職工工資福利及社會保障支出等歸為人員經費；公務費、業務費、設備購置費、修繕費等歸為公用經費。

首先是H園人員經費支出情況。

H園現有教職工48人，其中在編人員17人，該園為全體教職工繳納了“五險一金”，且實行同工同酬制度。接下來，筆者以A教師工資收入來說明H園年人員經費使用情況。A教師，學前教育專業大學本科畢業，入職一年，其月工資包括：崗位工資590元，薪級工資125元，百分之十（國家規定中小學教師不低于公務員工資的鼓勵性工資）72元，地區補貼350元，生活補貼530元，服裝津貼（該單位統一著裝）118元，交通及資料補貼500元，應發合計2285元；個人繳納醫療保險45.43元、養老保險153.71元、失業保險 19.21元，合計218.35元，A教師當月實發工資2066.65元，年工資24799.8元。根據湖北省《關于全省義務教育學校實施績效工資的意見》相關要求，H園于2010年開始實施績效工資制度，強調教師獎勵性績效直接與工作量和實際貢獻掛鉤，具體項目包括帶班津貼、保教津貼、教育教學成果獎勵等。2012年，A教師獎勵性績效及單位福利（包括婦女節、教師節、中秋節以及春節福利各500元）合計1,5734元。這樣，A教師2012年收入為40533.8元。因多數教職工入職比A教師早，收入自然也較之高，因此2012年H園支出教職工工資、津貼、補貼及福利共計218.88萬元。此外，根據《中華人民共和國社會保險法》及相關法規的要求，H園為教職工繳納了“五險一金”。2012年，H園支出教職工社會保障經費35.26萬元，再加上教職工工資、津貼等，共支出人員經費254.14萬元。

其次是H園公用經費支出情況。

H幼兒園2012年收支明細顯示，該年度公用經費支出情況具體如下：公務費（包括購買辦公耗材費、印刷費、郵電費、綠化費等）4.8萬元；業務費（包括教師外出進修培訓費、園本培訓費、外出學習差旅費等）14.5萬元；設備購置費（包括購置辦公設備、教學設備、教玩具設備以及廚房設備等費用）5.1萬元；修繕費（包括幼兒園室外游戲設備、塑膠場地及地板門窗、辦公及廚房設備等維護及修繕費用）4.7萬元；幼教用書（包括期刊雜志、圖書及報紙等費用）2.2萬元；水電費5萬元；幼兒活動和學習生活用品費用（包括教學用具及材料、臥具等費用）3.6萬元。這樣，2012年H幼兒園共支出公用經費39.9萬元。

綜上可見，2012年H幼兒園保育費和教育費成本支出294.04萬元（見公式2），其中人員經費占總支出的86.43%，基本符合基礎教育階段成本結構中人員成本份額高于公用成本份額的一般特征。從上文分析可知，該年度H園共收取辦學經費283.01萬元，入不敷出，尚有近11萬元的辦學經費缺口。試想，如H園取消“贊助費”，而區政府財政投入和舉辦單位籌措的辦學經費仍維持現有標準的話，這個缺口無疑會進一步擴大，接近辦學經費總額的1/3。

據H幼兒園園長說，十多年來該園沒有新增教師編制，如果僅接納本單位子女入園的話，現有在編教職工是足夠維持幼兒園正常運轉的。但是，目前該園2/3的學位提供給了周邊居民子女，為此幼兒園不得不外聘大量教職工，由此帶來的人員經費問題一直是幼兒園巨大的經費壓力。該園長坦言，幼兒園也不想違規收費，但區政府的財政投入只能用于幼兒園的設備投入、師資培訓等，舉辦單位的出資也僅限于發放在編教職工的基本工資和福利、補貼本單位子女的保教費，聘用教職工工資福利和維持幼兒園正常運轉的其他費用（如水電費、電話費、維修費、業務費等）都要幼兒園自己籌措。對于單位外子女入園免收“贊助費”的要求，幼兒園確實不能滿足，因為一旦開了這個口子，幼兒園面臨的經費壓力將更大，幾乎難以為繼。

（二）H幼兒園何以能收“贊助費”

幼兒園收取的保教費及辦園經費不能滿足其正常發展需求時，在沒有其他經費支持的情況下，幼兒園不得不收取“贊助費”，這是H園收取“贊助費”的客觀原因。但是，為什么H園能收到“贊助費”呢？凱恩斯學派認為需求決定供給，如果沒有需求的話，幼兒園即使想收“贊助費”也是空想，因此要探尋H幼兒園收取“贊助費”的原因，幼兒家長也是不可不考慮的因素。

從經濟學角度來講，家長繳納幼兒園“贊助費”的行為實際上是一種教育尋租行為。[10]收取“贊助費”的幼兒園與薄弱幼兒園相比，具有供給優質學前教育的壟斷權。隨著經濟和教育發展水平的提高，越來越多的幼兒家長認識到學前教育尤其是優質學前教育的重要性，于是家長采取各種方法進行尋租活動，以便子女獲得受優質教育的機會。筆者對H園繳納“贊助費”的幼兒家長訪談也證實了這一點。這些家長選擇H園的主要原因如下：其一，H園保教質量高。家長普遍反映，作為非專業人士，他們對幼兒園教育質量的分辨只能從外在條件入手，如H園是市級示范園，是事業單位舉辦，令人放心；師資隊伍水平高，這一點在H園師資隊伍介紹中得到了印證。該園現有22名專任教師，其中碩士學位1人，大學本科13人，其余均為?？茖W歷；2名教師具有中學高級職稱，小學高級職稱5人，小學一級職稱6人。其二，幼兒園硬件設施好，有音樂室、繪本館、圖書館等多個功能室，活動室配有空調、電子白板等；幼兒園環境好，戶外場地生均面積3.8平方米。其三，H園離家近，班級規模比較合適（平均每班32人），孩子能得到更好的照顧。其四，周邊民辦幼兒園收費過高，保教費標準為1200～2500元/生/月，且教師專業水平良莠不齊。

現在讓我們把目光投向H幼兒園所在區。目前，H園所在區擁有幼兒園75所，其中民辦幼兒園42所，公辦幼兒園33所，包括區屬教辦園17所，剩余16所為集體辦園和企事業單位及部隊辦園。該區教育局幼教科負責人告訴筆者，教辦園的辦園成本主要由政府承擔，全區17所教辦園每年財政投入需6000多萬元，在財力有限的情況下，區教育局對集體辦園、企事業單位辦園和其他部門辦園只能按300元/生/年予以財政投入，并規定幼兒園不得將該項經費用于發放教職工工資福利，只能用于幼兒園建設（如設備更新、教師培訓等）。該負責人坦言，區政府用于學前教育的財政經費僅僅能夠維持在編教師基本工資的發放，對困難家庭幼兒的入園資助、對集體辦園和企事業單位辦園等進一步加大財政投入，目前還比較困難。

四、對策建議

（一）大力發展普惠性幼兒園

政府要大力發展普惠性幼兒園，緩解供需矛盾，以此遏制幼兒園收取“贊助費”現象，尤其是在當前全面放開“單獨二胎”政策的背景下。相關研究顯示，該政策實施后一兩年，每年因此增加的人口數量將在一兩百萬，[11]兩到三年后，這部分幼兒入園的需求隨之產生，由此導致幼兒教育將在中國教育序列中首當其沖迎來“大考”，幼兒教育的承載能力和普惠程度再次面臨嚴峻考驗。為此，政府部門應及時根據這一變化，對幼兒園的建設早做打算，大力發展普惠性幼兒園，以緩解“入園難”“入園貴”的問題。普惠性幼兒園是符合人民群眾根本利益的幼兒園，它應當具備以下條件：首先是面向大眾；其次是價格公道，教育質量有保證；再次是具備優質資源，幼兒園良性發展。[12]當然，普惠性幼兒園的構建是一項系統工程，必須通過政府部門的宏觀調控來實現。

（二）政府應加大對集體辦園、企事業單位辦園的財政分擔比例

據教育部統計數據顯示，2012年全國教育部門辦園36992所，占全國幼兒園總數的20.4%，民辦園占68.8%，[13]其余10.8%的幼兒園為地方企事業單位、部隊、其他部門及集體辦幼兒園，如何對這部分幼兒園辦園經費予以支持，以增強他們的服務能力，是一個值得深思的問題。盡管這部分幼兒園在某種程度上都帶有“公辦”的性質，[14]但在財政投入問題上，卻與政府和教育部門辦園有著天壤之別。有調查顯示，國家財政性教育經費中約有69.3%用在了少數政府和教育部門辦園身上，[15]除極少數公辦園能夠獲得財政全額撥款外，其余大部分公辦園只能獲得財政差額撥款。針對這種情況，政府應加大對集體辦園、企事業單位辦園的財政分擔比例。令人欣喜的是，學前教育三年行動計劃在這方面已有突破，三年來各地政府積極扶持企事業單位辦園、集體辦園和普惠性民辦園，采取補助生均經費、以獎代補、派駐公辦教師、免費培訓教師等方式，已經扶持6.9萬所幼兒園，受益幼兒約1000萬人次。[16]各級政府部門應以此為契機，進一步細化幼兒園生均教育經費撥付標準，不僅要研制政府和教育部門辦園的生均財政撥款標準，也要研究企事業單位、社會組織等部門辦園的生均財政撥款標準，以保障這部分幼兒園的正常運轉，鼓勵其為社會提供更多優質的學前教育服務。

（三）按成本核算，制定合理的幼兒園收費項目和標準

有學者提出，不同類型幼兒園的成本計算是不同的，應按“經常性成本”和“基本建設成本”分開來計算。政府和教育部門辦園、國有企事業辦園只收“經常性成本”；集體辦園和私人辦園實行“全成本”收費；私人辦園的“基本建設成本”實行分年度收回成本的方法。[17]除此之外，政府部門在計算辦園成本時還應考慮以下兩點：其一，隨社會的發展，保教條件需要改善，再加上物價水平的上漲，必然導致幼兒園公用成本的不斷上漲；其二，當前各行各業人員的工資福利待遇都在改善，幼兒園教師低收入現象應得到改變。[18]因此，相關部門應依據生均成本、當地經濟發展水平、人民群眾的承受能力制定合理的收費標準,嚴格按照《幼兒園收費管理暫行辦法》的要求實行“一費制”，只向幼兒收取保教費，防止各種以特色為名的收費。

（四）引導幼兒園科學管理，提高經費使用效益

引導幼兒園科學管理，尤其要加強園所財務會計制度建設，完善經費使用內部稽查和內部控制制度。首先，科學制定經費預算。幼兒園可以按照一定的編碼規則將所有資金進行項目管理，細化指標控制，不同的項目用不同的收支控制科目進行控制。做到每個項目都有預算，所有項目都有責任人。其次，加強經費使用監督，強化重大項目建設和經費使用全過程審計，確保經費使用規范、安全、有效。第三，努力建設節約型幼兒園。幼兒園應堅持資源優化配置與節約使用相結合原則，堅持勤儉辦園，杜絕鋪張浪費；認真貫徹中央精神，加強公務接待、因公出差等經費管理；加強水、電、油等耗材費用支出管理；建立健全幼兒園資產配置、使用、處置管理制度，提高經費使用效益。

（五）排除干擾，減輕幼兒園的經濟負荷

當前，幼兒園的經濟負荷主要源自內外兩個方面。內在負荷主要由人員經費、公用經費等因素造成，幼兒園可以通過完善管理體制等方式予以解決。外在經濟負荷則主要在主管單位和教育部門本身，這是幼兒園自身力所不能及的，比如收取房屋租金的問題。一些新建小區的幼兒園建成后，教育部門從開發商手中接管后，以租賃的方式把這些園所出租給集體或個人，要求承辦人每年上繳幾十萬元的租金。這無疑加大了幼兒園的成本。幼兒園費用的負擔最終會轉嫁到幼兒家長身上，加重學前兒童家庭的經濟負擔。鑒于此，政府必須為幼兒園排除干擾，嚴禁任何部門以任何理由向幼兒園收取不當費用，讓幼兒園從各種“迎來送往”的繁文縟節中解放出來，輕裝上陣，為幼兒及其家庭提供優質的保教服務。

（六）加強幼兒園監管，嚴懲違規收費行為

不可否認，有些幼兒園收取“贊助費”是為了補充教育成本，保障保教質量，但是有些幼兒園卻是憑借自身具有供給優質學前教育資源的壟斷權，坐地起價收取“贊助費”，屬于典型的亂收費。教育主管部門應加強幼兒園收費監管，具體措施如下：其一，堅決按照《幼兒園收費管理暫行辦法》來明確收費項目，不得巧立名目變相收費；其二，幼兒園要通過設立公示欄、公示牌、公示墻等形式，向社會公示收費項目、收費標準等相關內容；其三，加強對幼兒園收費的監督檢查。將幼兒園收費作為本地區治理教育亂收費和每年開展的教育收費專項檢查的重點內容之一，督促幼兒園依法經營，自覺執行國家制定的幼兒園教育收費政策；其四，加強對幼兒園收費許可證年審，對違反規定的，將不再核發收費許可證；其五，依法查處亂收費行為。對有違規收費行為的幼兒園予以嚴厲懲處，如處以高額罰金、實行幼兒園降級制度等。條件成熟時，可以將《幼兒園收費管理暫行辦法》升格為條例或法律，使幼兒園的收費做到有法可依，使亂收費得到依法查處，并追究相關人員的法律責任。如果違規的成本很高，亂收費現象自然就會減少，甚至杜絕。

注釋：

①I為辦園經費收入；Fr為舉辦單位籌資；P為在園幼兒總數；F為政府生均財政投入標準；P1為單位內子女在園人數；Fe1為單位內幼兒保教費標準；P2為單位外子女在園人數；Fe2為單位外子女保教費標準；S為年“贊助費”標準。

②C為幼兒園保育費和教育費成本支出；Cp為幼兒園人員經費支出；Cm為幼兒園公用經費支出。

參考文獻：

[1]關于幼兒教育改革與發展的指導意見［EB/OL］.http://news.06abc.com/20080327/5420.html,2013-10-8.

[2]幼兒園收費管理暫行辦法［EB/OL］.http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2011tz/t20120105_455074.htm,2013-10-15.

[3]賴長春.幼兒園高收費現象的本質、成因及對策[J].學前教育研究,2009,(2).

[4][6]教育部財務司,國家統計局社會和科技統計司編.中國教育經費統計年鑒2011[M].北京:中國統計出版社,2012:4,633.

[5][13]中華人民共和國教育部.幼兒園園數、班數[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/201308/156409.html,2013-10-9.

[7]武漢將查幼兒園亂收費,物價局一周內公布調查結果[EB/OL].http://hb.sina.com.cn/city/csgz/2013-03-08/102458044_2.html,2014-2-27.

[8]武漢市采取措施規范幼兒園收費管理[EB/OL].http://www.hubei.gov.cn/zwgk/zdlyxxgk/jghsfxx/jgjd/201210/t20121017_415869.shtml,2013-10-9.

[9]張燕.學前教育管理學[M].北京:北京師范大學出版社,2009:193.

[10]劉焱,宋妍萍.幼兒園“贊助費”取消后的制度設計[J].中國教育學刊,2013,(2).

[11]“單獨二胎”效應:年新增人口一兩百萬[EB/OL].http://www.yicai.com/news/2013/11/3121874.html,2014-3-2.

[12]秦旭芳,王默.普惠性幼兒園的內涵、衡量標準及其政策建議[J].學前教育研究,2012,(7).

[14]馮曉霞.大力發展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本[J].學前教育研究,2010,(5).

[15][17]王化敏.加強幼兒園收費管理,促進幼教事業健康發展:14省、市收費調查結果及政策建議[EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/ae13cd679b6648d7c1c746c3.html,2013-9-5.

[16]教育部舉行新聞發布會，介紹學前教育三年行動計劃有關情況[EB/OL].http://www.cnsece.com/article/9943.html,2014-3-4.

[18]萬慧穎,姚偉.中國農村學前教育投資模式探索[J].湖南社會科學,2013,(3).