借鑒國外防災經驗進一步完善我國防災體系

黃明光

（浙江育英職業技術學院體藝部，浙江 杭州 310018）

借鑒國外防災經驗進一步完善我國防災體系

黃明光

（浙江育英職業技術學院體藝部，浙江 杭州 310018）

日本、美國、土耳其等國家防災法律與機構的防災經驗，對完善我國的防災法律、建立國家級的自然災害應急管理機構、建立健全巨災保險法律法規，保障災民合法利益；建立城鄉避難場所，減少災害損失具有一定的積極借鑒作用。

國外；防災；法律；自然災害

2013年上半年，受臺風影響，我國福建、浙江、海南等省發生強暴雨，部分城市內澇嚴重；四月份四川部分縣城又發生地震；七月甘肅岷縣漳縣也發生6.6級地震。由此看來，我國預防自然災害的形勢依然十分嚴峻。

因此，借鑒外國優秀的防災經驗，進一步完善我國防災體系具有十分重大的現實意義。

1 國外防災法律與措施

1.1 日本的的防災法律

日本是臺風與地震災害多發的國家，為了抵御災害，防災法律比較健全。

日本的防災法律大體可以分為基本法、預測災難及防災法、災難情況下緊急措施法、災后恢復法以及救災搶險人員機構法等幾大類。據日本官方統計，現有防災法律五十余部。其中有基本法五部、預防災害法十六部、災害應急措施法三部、災民重建與國家救災經費籌集法二十四部、消防組織法五部。除防災法律外，日本是地震頻繁的國家，因此，預防地震的法律也十分健全。以防治地震基本法為例，以《關于推進日本海溝·千島海溝周邊海溝地震防災對策的特別措置法》、《大規模地震對策：特別措施法》等基本法比較著名。從防范災害法律的角度分析，日本較為健全的法律體系，為建立完備的防災抗災與救災一系列組織及措施提供了優越的法律依據。[1]

1.2 美國防災法律與機構

在美國自然災害日趨增多，以及各種政黨的政治壓力下，上世紀七十年代，美國總統卡特發布總統令，把各種抗災、救災機構統一組建為聯邦應急管理局，負責指揮與管理全國的抗災救災工作，任命約翰·莫西擔任首任局長。八十年代，美國國會對七十年代的《救災法》作了重大修改，同時把法律改名為《塔福救災和應急援助法》。該法律規定了聯邦政府與地方各州政府的災害援助經費的分擔比例為3:1，同時規定國家應急管理局組織制定聯邦政府的反應急長遠規劃。為了降低聯邦政府的防災、救災成本，國會將《塔福救災和應急援助法》修訂后，改名為《減災法》。

九十年代，詹姆斯·維特擔任聯邦應急管理局局長。此人上任以后，對美國的減災和救援聯邦行為進行了大規模的改革。維特將治理災害的重點放在預防上，取得了事半功倍效果。此后，聯邦政府依據國家的有關法律，又賦予了管理局具有反恐權利。在增加聯邦應急管理局職權的同時，該局局長的地位提升為內閣成員，借此，提高該局在聯邦政府中的行政級別。聯邦應急管理局一步一步地把防災單一職能向綜合應急管理職能擴展，建立了防治洪水、火災、臺風、颶風、地震等各種自然災害及反恐等人為災害的全方位職能預防與救險一系列有效機制。[2]

1.3 土耳其防災法律

《地震前、后應采取的措施法》是土耳其議會于上個世紀四十年代通過的防災法律之一。在這部法律中，規定了國家有關部門在地震發生后，采取各種措施對災民實施搶救、安置災民工作的條款，運用法律方式規范了政府相關部門負有的防災責任與義務。上個世紀五十年代，土耳其境內曾發生多次山體滑坡、洪水泛濫等一系列自然災害，造成國家和民眾經濟、人員的嚴重損失。出于免除或者減輕廣大民眾遭受自然災害的考慮，議會急需出臺綜合性減災法規，《民防法》就是這一時期的產物。法律條款中規定組建民防隊，承擔土耳其境內各種自然災害的救援任務。以后，在完善《民防法》的基礎上，又制定了《危及公眾生命的自然災害的措施和救助法》。該法規定：災民的永久性住房由國家財政撥款，同時，由國家組織災害基金會。不久，通過修改法律的形式，將煙酒稅收中部分收入作為防災基金。八十年代，土耳其立法機關公布了《緊急狀態法》，該法規定了國家遭遇各類重大災害后，國家有關部門與地方政府的救災責任與義務。[3]

2 進一步完善我國防災體系若干建議

2.1 進一步完善我國的防災法律

我國從改革開放后，先后制定了一系列防災法律。例如，《突發事件應對法》、《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》、《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等。與國外的防災法律體系向比較，我國還缺少一部防災的基本法。因此，制定《防災基本法》顯得尤為必要。我國自從大力發展經濟建設以來，加上世界氣候條件的惡劣，讓全國人大制定一部《防災基本法》具有十分重要的現實意義。搶險救災是事關社會各方面的行動，非常必要組合社會各種資源，這就需要制定一部《防災基本法》的綜合防災體制的根本性法律，來統一社會各方面的力量?！斗罏幕痉ā房梢砸幎▏遗c地方政府建立防災組織、機構的義務，明確各級政府的責任，在基本法的防災法律原則的統一指導下，結合災害的具體情況，制定專門針對內澇、洪水、泥石流、地震、臺風等相關的法律、法規。

其次，制定《受災補償法》同樣重要。發生各種自然災害之后，受災群眾和災區企事業單位的財產損失，理所當然應該受到政府與保險部門的補償及賠償。同時，國內外個人、政府、慈善機構援助給災區的物資、資金，如何分發給災民與企事業單位，參與救搶險救災的單位及個人的合理損失是否需要國家補償，需要《受災補償法》的法律加以規定。

災害發生后，社會各界、個人捐款及捐物是彌補災害損失的經濟來源之一。但是，在災后自發的的災害捐助過程中，出現了一些需要運用法律手段解決的難題。例如，捐贈單位及個人對捐款使用情況的知情權，捐贈企業及個人應該享有政府稅收政策上的優惠，政府財政撥款與社會捐款使用比例的問題等，都需要通過法律予以法律規定。因此，制定《災害捐助法》也是必要的。

2.2 建立國家級的自然災害應急管理機構

從最近幾十年的災害發生的案例分析，大多數情況下都是自然災害突然發生之后，有關部門才采取緊急救災措施。因此，我國政府必須從被動應付突發事件的體制逐步向積極預測和積極應對突發事件體制的轉變，要加強各部門對突發性災難的綜合性協調能力。建立國家災害應對指揮系統，綜合協調各部門能力。我國管理防災減災的機關，可以參照國外政府的名稱，稱為“防災委員會”、“國家防災部”。[4]由國務院副總理職務的高級行政領導人負責處理包括自然災害在內的各種突發緊急事件。在防災部下設立針對自然災害的機關，例如，自然災害局。該局的主要工作分為常規事務管理與應急管理兩大內容。常規事務主要是組織氣象、地震、防洪等專家對各種自然災害進行預測分析，將專家的預測結論向各級相關部門進行溝通，制定出應對自然災害的計劃。同時，防災部組織專家建立自然災害的預防定期制度，協調有關部門對自然災害作出預警、咨詢、各類業務方面的引導。自然災害發生后，防災部隨即成為國家應對有關自然災害的具體指揮與協調中心，針對已經發生的自然災害進行人力、物質各種資源的調配，在自然災害的預防和災區的重建發揮協調與指揮作用。[5]

2.3 建立健全巨災保險法律法規，保障災民合法利益

根據國際慣例及各國國情，自愿、部分強制、完全強制三類保險形式是西方國家的常見方式。例如，英國洪水保險實行自愿投保形式；挪威災害保險采取部分強制保險，投保火災險種的人才會得到火災的賠償。土耳其地震保險實行的是強制性保險。土耳其國家通過立法手段，強制財產所有權人一定要交納地震險保金。通過強制地震保險辦法來規避地震風險，使土耳其建立全國性的地震保險體系。[6］

我國的《保險法》屬于自愿的商業保險行為。對待自然災害造成的災害，《保險法》不適用。西方國家的保險制度證明，國家沒有專門的法律強制，自然災害造成的災害就無法理賠。因此，需要借鑒西方發達國家運用立法的手段，積極推廣巨災保險業務，以便減輕自然災害的經濟損失。一個自然災害頻繁的國家，應該運用國家立法的方式，來推廣巨災理賠法律，這樣在遭遇自然災害發生后，企業與個人需要大量賠償的困難時刻，就會有法可依。因此，建立巨災保險制度的第一步就是要通過國家立法，將巨災保險制度歸入國家防災、減災防范體系之中，國家制定《巨災保險法》，從立法保障、保險理賠制度等一系列制度保障，這樣才能運用商業保險法的方式，保證在我國高效地實行巨災理賠制度。

2.4 建立城鄉避難場所，減少災害損失

在氣象、地震預報系統預測到自然災害將要發生前，當地政府與有關部門應該將處于災區的民眾，有組織、有計劃、分階段地遷移到避難場所。許多防災的案例證明，城鄉災害避難場所的科學分布與修建的數量及規模，會直接到決定著救災搶險的效果，對穩定災區民眾的人心和減少災區人員的傷亡，產生巨大作用。所以，城鄉災害預防管理機關必須在災害應急預案及救災經費支出方案中有避難場所修建的計劃。城鄉防災體系一般具有避難建筑的修建、避難場地管理、災民生活必需品的儲備、統籌和劃撥等方案。城鄉防災預案中對各地應急避難場所的地理分布、場所設施、臨時食堂、臨時醫院等做出細致的規劃。防災指揮中心應依據城鄉居民人數的規模及預測到的避難條件，將避難場修建或者預定在城鄉的各個地區，以方便災民在自然災害發生前后的極短時間內順利進入避難場所。城鄉防災預案中要在確保避難所能夠充分滿足避難災民的規模及人數的同時，應隨著城鄉經濟生活水平化的發展，逐步提高避難所內部的設施和條件。[7]

總之，科學預防各種自然災害，系一個涉及社會各方面工作的系統工程，需要政府、機關、企業等不同部門的統一協調，才能有效預防與消除。除了經濟責任外，更重要的是一種社會責任。因此，這一課題值得學術界深入研究。

[1][4]楊東.論災害對策立法[J].法律適用，2009（12）：11-15.

[2]姜付仁，姜斌.美國災害管理體制與政策演變[J].水利發展研究，2009（3）：62-66.

[3]吳瑾冰.目觀：日本、美國、土耳其自然災害立法[J].防災博覽，2004（2）：7-8.

[5]沈金瑞.預防和應對我國自然災害的思考與建議[J].赤峰學院學報(自然科學版)，2008（6）：72-73.

[6]陳宇峰.巨災保險制度：國際經驗及我國的路徑選擇［J］.上海保險，2012（4）：50-54.

[7]周文彧.發達國家城市綜合防災的啟示[J].城市減災，2007（3）：17-19.

Learn from Foreign Experience of Disaster Prevention to Further Improve China's Disaster Prevention System

HUANG Mingguang
(Zhejiang Yuying Vocational and Technical College, Hangzhou Zhejiang 310018)

The disaster prevention experiences of the national laws and institutions in Japan,American and Turkey have positive influence on the improvement of China's disaster prevention law,the establishment of national natural disaster emergency management mechanism, establishment and perfection of the huge insurance laws and regulations, protection of the legitimate interests of the victims, establishment of urban and rural places of refuge, and reduction of disaster losses.

Foreign Experience;Disaster Prevention;Laws;Natural;Disaster.

D93/97;X43

A

1672-2094(2014)03-0030-03

責任編輯：張隆輝

2014-03-24

黃明光（1955-），男，廣西桂林人，浙江育英職業技術學院體藝部教授，浙江大學博士。研究方向：法律、災害預防。