中國跨行政區民族治理問題研究初探

王蕾

（華東師范大學人類學研究所,上海 普陀 200241）

中國跨行政區民族治理問題研究初探

王蕾

（華東師范大學人類學研究所,上海 普陀 200241）

跨行政區民族是指某些聚居民族被行政體制客觀地劃分為不同政區、轄區和歸屬地而造成一族跨兩地或多地的現象，在歷史時期，這種民族治理模式在維護王權統治和區域穩定上具有十分重要的作用，不過隨著改革開放和市場經濟的發展，打破行政區隔和建立區域一體化的協同機制已是時代所需。

民族區域自治；行政區劃；跨界民族；協同發展

在中國，陌生人見面一般會問你是哪兒人？回答往往是我是某省、縣、鄉、某某村的人，而不是說我是某某民族地方的人。可見一個個體最基本的身份符號不是民族，而是行政歸屬，因為行政歸屬跟許多客觀利益掛鉤，比如你的戶籍、出身，平均經濟水平，你上小學、中學的教育層次，你能獲取的最大行政資源。在中國，除了高考加分這類有民族照顧政策的問題下，才會想到你的民族身份，且只會區分是漢族還是少數民族。那么在日常生活中，民族究竟去了哪兒？民族這個涵蓋十分豐富的歷史、社會、文化概念究竟被什么力量分解了，我們是否能從跨行政區民族的研究上解釋和闡釋民族去了哪兒，應該去哪兒？

“跨行政區民族”這個一個很大的設想，即通過跨境民族問題引入到國家安全和地區治理的問題上來[1]；從民族文化認同到民族旅游開發再到民族社區的交互共生，凡是涉及到跨區域民族地區扶貧、穩定、可持續發展的細節，都需要細致的田野調查和個案研究。其實對于中國民族地區的治理和發展歷來是民族學或民族問題研究的方向，也可以看做是一個十分重要的應用研究理路。

1 什么是跨行政區民族

跨行政區民族指的是因為歷史原因和國家治理的需要，被行政體制客觀地劃分為不同的轄區、分屬不同行政區域的某一少數民族（或族群）；特別是指那些處在政區交界、接壤上的“跨界民族”，他們在長期的歷史生活中交融已久，擁有共同的生態環境、自然地理條件、語言習慣和民俗生活，且保留交通、商貿、婚姻和人際關系上的民間往來；但由于國家行政制度的區隔，在各自身份、戶籍和外在歸屬上又具有明顯對立情緒，“同風同俗不同謀”是其主要特征。跨行政區分為不同的層次，比如廣西和云南的壯族屬于跨省民族，湖南湘西與湖北鄂西土家、云南楚雄與四川涼山彝族屬于跨省（州）民族，而云南麗江納西與迪慶納西屬于省內跨州（市）民族，而廣西的恭城與富川瑤族自治縣屬于跨縣民族。

跨境民族是在現代民族國家的歷史進程中逐漸形成的，諸如我國西北邊疆與西南邊疆，而規劃邊界的主要力量來自于軍事和政治約定，比如南北朝鮮就是由于戰爭和意識形態的差異形成了今天的對峙的局面。因此從國家這一層面來說，首先，跨境民族問題針對的是國與國的民族問題，而跨行政區民族問題針對的是國家內部的治理問題，前者是外交問題，后者是內政問題，二者并無太多相提并論的地方，跨行政區民族問題遠沒有跨境民族問題這樣嚴重，因為這里面沒有軍事和國家政治的博弈，甚至也沒有恐怖分子和族群沖突的問題。和跨行政區民族有關的話題可能只是一些不是問題的問題，比如社會變遷與民族身份認同，老少邊窮地區扶貧，民族地區城市化與生態維護，民族旅游與產業協作等等。為什么說這些問題不是問題呢？因為從傳統中央王朝和現代國家政治自上而下的管理策略來看，將民族地區劃屬不同轄區，主要目的就在于防止少數民族“抱團發展”威脅中央權力的實施和國家控制的需要，另外，改土歸流以后的民族地區，在軍事和政治治理上逐漸被外來的屯軍和流官制度打破，許多民族交融區變成一個個碎片化的模塊，在歷史時期，可能還存在土匪和地方勢力，就是在建國后高度集中的國家信仰面前，一些民族地區仍然很難有外界力量進入，國家采取的治理策略也是扶植當地民族精英，轉換成國家權力的代理人進行全方位的治理，可以說，民族區域“自治”與“分治”相統一，是在一定的歷史和現實條件下出臺的具有中國特色的民族管理模式。

當然，今天談及跨行政區民族很大程度上是在回應民族史或歷史人類學這類微觀研究的問題，因為行政區象征著國家權力，而民族地方象征著民間社會，二者是如何博弈、協商甚至共謀，都是十分重要的學術話題和話語資源。而這些問題的細化也得益于民族學、人類學在中國的深入討論。這些討論究竟有沒有意義？在何種層面上能有益于中國的進步？可能不同的學術流派和學術共同體會給出自己的答案，但總的來說，這類研究會在中國自識和中國共識的上有所貢獻，因為不斷細化和解剖式的調查會呈現更多的素材給那些“大問題”，能有更多豐富的血肉給“中國自古以來就是一個統一的多民族國家”這樣大而化之的表述，而太多細節性的學術討論也會有助于知識生產在不同的學科間甚至千差萬別的社會信息和媒體環境中得到起碼尊重，這種尊重和嚴肅的態度可能是從中國自識走向中國共識的必要條件。

2 跨行政區民族的造成

中國民族行政區劃是一個縱向的管理體系，從學術界關于行政區劃與民族區域政策研究來看，主要集中在民族自治地方的研究，也就是說把民族行政區劃這個可操控的政策工具當初研究的重點，其好處不言而喻，因為是工具，所以對其進行技術調整是相對容易的，無論是針對民族地區穩定還是出于經濟發展的需要，從行政區劃的調整入手往往是比較湊效的。[2]但是，如果把行政區劃與民族地方納入民族理論的研究范疇，其重心不應該是作為制度工具的行政區劃，而是以民族為主體的生態社區和文化空間，應該橫向地看民族地區不同行政區域之間的關系。中國跨行政區民族除了藏、回、滿、蒙、維吾爾這類分布極為廣泛的主體民族外，還有如壯、彝、苗、瑤、土家、納西等南方少數民族，就研究的必要性而言，前者往往是民族問題研究的主要對象，而后者往往在研究上只側重其歷史、文化和社會變遷，所以“跨行政區民族”作為一個微觀社區的研究概念并不針對前者，因為前者往往有更多更好的角度切入，比如藏族與佛文化區，回族及其人口（社區）流動，滿族與清史研究，內蒙、新疆跨境民族問題域游牧文化研究等等，因此，在南方少數民族研究，特別是西南區域研究的層面上，從跨行政區這個角度去觀察一個民族社區，是可能且可行的。這些民族多是山地民族，生活區域固定。民族雜居地帶一般出現在大江大河流域，河谷地帶或高山草場往往是各族群生存爭奪的地方，但是隨著現代行政體系管理的深入，戶籍制度的限制，南方民族地區的人口結構基本定型，沒有較大范圍的移民或族群流動。改革開放以后的人口流動也只是出現在個體或家庭層面，這些民族區域基本上的固定的，而附著其外在的行政區劃也是較為固定的。除了自治縣（市）和自治鄉層面的變動，在省際之間或自治州、地市級的民族地區，行政體制是固定下來的。民族行政區的固定帶來的好處是各鄉鎮、區縣旗、市州盟能更好地依托各自的上級行政，來規劃自己的經濟社會發展，這也是將民族地方劃歸不同行政區管轄的主要目的，因此，從經濟和社會發展的角度看，跨行政區民族擁有各自的行政歸屬其實是一個十分明智的治理智慧，行政區的區隔雖然體現在政策和資源配置層面，但并不阻礙民族地方的民間往來和交流互動，在認同方面也不造成障礙。所以同風同俗不同謀更多地體現不是民族內部自身，而是行政區域之間。比如在文化符號和象征資本的爭奪上，在招商引資、地方產業發展和市場爭奪上，民族內部的不同行政地方其實是既競爭又合作的。

做一個大膽的設想，如果現代中國根本不考慮多民族的問題，單純用國家權力勾畫下的行政區劃來管理地方，會出現什么問題？其實最大的問題并不在資源、利益這些切身的事務上面，不進行民族識別可能并不妨礙國家治理系統的運轉，但是民族識別卻是一個可以加分的策略，因為“民族”這個概念可以解釋很多國家話語體系中不能解釋的問題，比如中國自古以來幅員遼闊，是統一的多民族國家；比如人類社會發展的五個階段可以落實了，少數民族至少能說明世界上有只處在封建社會之前的原始社會或奴隸社會；再如少數民族往往受到奴隸主和封建地主壓迫，人民政府解放這些地區，其實是讓各民族人民當家作主；還有如教育、衛生和現代化在少數民族地區的推廣，尊重宗教信仰和風俗習慣，這些依托民族而出臺的國家政策，也是標志其執政能力的重要體現。所以從建國后，出現了諸如翻身農奴把歌唱、劉三姐這類膾炙人口的文藝作品，都是從民族話語中延伸出來的能為執政黨扮演進步與發展形象最好的宣傳。無論馬恩認為最終民族、國家都將消失與否，至少在現代中國建構的過程中，民族與國家是密不可分的，民族之于國家是必要的，國家對于民族而言，是無可替代的。（這里的民族是“民族識別”意義上的民族，不是指民族國家中的“民族”Nation）

3 跨行政區民族治理的當下語境

回到問題中來，如果說跨行政區民族的研究不僅是為了解決中國學術上的“歷史遺留問題”的話，那更多可能是回應上文中那些所謂不是問題的問題了。究竟有沒有必要對這類問題進行民族學的討論？如果說有一個語境可以將“跨行政區”看成是民族地區研究的關鍵點的話，這個語境是什么？

接著上文中建國后中國民族區域自治的發展來講。從新中國的民族地方治理來看，政治層面是極其成功的，因為民族聚居雜居的現實都尚未成為阻礙國家政策強有力的實施，甚至民族團結一度成為國家認同和經濟發展的強大動力（口號），除了意識形態建構和輿論控制的原因外，可能最重要的還是得益于中國行政體制的有效性，這種有效性是基于中國作為現代民族國家強烈的目的性而存在的。從孫中山領導的辛亥革命到蔣介石時期軍閥政權，雖然在政治屬性上屬于資產階級政權的實驗，但就現代中國最核心的國家目的和政治動機來講，都是要改變積貧積弱的王朝統治，建立具有強大競爭力的國家機器，以支撐人口規模巨大的共同體，這個人們共同體在族群概念下就是中華民族，所以從中國現代性的開端談起，民族既是它的手段，更是其終極目的。如果再進一步，把現代中國看成是一個現代公司，那么所有的政治動員、軍事斗爭、社會發展、話語策略乃至行政體制，都是在完成公司的核心目標，即通過提高競爭力實現利潤的最大化，唯一差別的是現代公司的經營者是對董事會負責，而現代民族國家的管理者要對每一位國民和公民負責，也許對于一個資本主義及其發達的國家而言，財團、寡頭、大亨就是國家的董事會，選舉產生的國家領袖或公務人員都是為他們服務的，且國家能維持經濟利益的最大化，就能保證軍事、行政和社會公眾的正常運轉和日常民主。但試想，在一個生產傳統粗放，資本、技術、人力等生產要素低下前提下，要迅速提升這家公司的競爭力，必須有強大的權力運作體系和有效的執行系統，中國自古以來就不乏這樣的治理能力，因此在毛時代，權力作為前臺，充當社會生活的一切成為可能，但是權力前臺極大地擾亂了民眾的日常生活，因此在“有效性”這個問題上，毛時代其實只實現了它的一半，而鄧時代巧妙地將權力前臺隱藏起來，用改革開放，即GDP這個前臺來重新編織這個人們共同體的意義世界，但是不要忘了強有力的國家權力運作結構還在，它作為后臺的執行系統能迅速組織資源、資本、技術和人力，并重新勾畫社會生活。所以拋棄“有效性”的問題談孫、蔣、毛、鄧時代的民族構想，乃至由此從國家與社會的角度談民族區域的研究，都是不可能的。

那么，“有效性”作為語境在民族地區是如何展開的？前文提到，設立民族地方的目的并不是要保持這些民族地方的傳統一成不變，不是為了保護文化的多樣性，恰好相反，設立與漢族傳統具有差異性的民族地方，其目的反而是實現國家治理的標準化，少數民族雖有自由信仰宗教、使用文字或風俗習慣，但在土地制度與自然資源的歸屬、民族內部階級屬性的劃分、國家政策的上傳下達、民眾教育和知識認知上都和國家保持高度一致。標準化在毛時代是絕對真理，但是改革開放以后，國家有效性的策略有所轉換，即鄧小平著名的“貓論”和先富理論，隨著經濟發展速度的快慢，區域差異開始顯現，民族地區在建國初期所建立起來的民族平等感慢慢失去，以至于后來逐漸用老少邊窮來形容這些地方，到今天為止，許多民族地區仍未脫貧，原因有許多種，不能完全怪國家沒有支持，也不能完全怪地方政府不作為。[3]但是就區域發展的角度看，民族地方要趕超發達省份實屬不易，因此強調民族地區的標準化管理已經不合時宜了，今天全國各個省份乃至省內的各行政區之間都是相互競爭的局面，但是民族地區又有所不同，因為缺乏必要的資源、資本和人才支持，所以大部分依靠國家扶貧政策和，地方永遠缺乏能動性，等靠要是改革開放以來民族地區常見的毛病，相比建國后早期的建設熱情，這些地區的人除了依靠外出務工以外，再無太多的生存致富途徑了。所以現在的跨行政區民族問題的調查往往會看到各區域之間分而治之，各謀出路，但只能是共同貧窮，因為大部分的行政力量被花在了搶政策、走關系、等扶貧款的事務上。利用共有的自然地理生態條件和產業優勢，改善民族地區間交通狀況，調整區域間資源配置，擴大區域間資金、人才和物流渠道，將分散劣勢變成集成優勢，這些都是今后跨行政區民族地方協同發展的主要方向。[4]

4 余論

將民族的主體性從跨行政區的區隔中提煉出來，從民族地方歷史、生態、資源、文化等角度對分而治之的現狀進行統籌規劃，有助于區域間的信息共享、物資流動和優勢互補，且能充分激發民族追求自我發展和自我實現的內驅力，且在全球化發展和差異化競爭的環境下，特別是山區民族必須具有地方性的經濟支柱和產業支撐，同時在新型城鎮化的要求中，如何保護好這些地區的生態環境和文化遺產，都是發展語境中有待跨行政區民族去統籌、平衡和協商的。總之，在新的時代背景下，民族地區的發展，“民族”不應該缺位，民眾自身不應該缺位，從跨行政區的研究中尋找老少邊窮地區的致富之路，目的不是打破行政區劃，建立無差別的民族地方，而是要強調政府職能的轉變，為區域民族的繁榮發展提供互利合作、協同雙贏等橫向拓展的機遇。

筆者曾就跨行政區民族地方發展問題，先后在湘鄂渝武陵山經濟協作示范區，貴州黔東南苗族自治州、云南麗江市和迪慶州等地做過田野調查，跨行政區只是了解民族文化變遷的一個分析性概念，尚無法成為一個族群理論的解釋性概念，因此該提法是出于筆者研究的需要，權當一個切入的視角，概念本身無進一步深化的必要，而比較重要的是這些民族聚居區域的細致調查和個案研究，特此說明。

[1]安儉.論當代跨國民族問題的幾個特征[J].西北師范大學學報(社會科學版)，2007,（6）.

[2]田燁.新中國民族地區行政區劃研究[D].中央民族大學博士論文，2009.

[3]王建民.扶貧開發與少數民族文化——以少數民族主體性討論為核心[J].民族研究，2012,（10）.

[4]張友.民族地區行政區劃改革研究[M].北京：民族出版社，2010,（10）.

The Research on Minority Governance to Cross Administrative Region in China

WANG Lei
(Institution of Anthropology of East China Normal University, Shanghai 200241)

The Minority cross administrative regions means that some areas inhabited by the same Minority are divided into different administrative regions, areas under jurisdiction by the political and administrative system. It is a kind of phenomenon of“one Minority, multi-regions”, In the historical period, this kind of Minority governance mode played an important role in maintaining the stability of rules and regions. The reform and opening up and the development of market economy urge the break of the administrative region partition and the establishment of cooperative mechanism of regional integration.

Regional Autonomy of Ethnic Minorities;Administrative Division;Cross-Border Minority;Cooperative Development.

D633

A

1672-2094(2014)03-0036-04

責任編輯：鄧榮華

2014-04-18

王 蕾（1989-）,女，湖北荊州人，華東師范大學人類學研究所碩士研究生。研究方向：族群人類學。