生態旅游中的生態法律問題保護
——以環境承載能力為視角

李曉琪

（四川大學法學院，四川 成都 610225）

生態旅游中的生態法律問題保護
——以環境承載能力為視角

李曉琪

（四川大學法學院，四川 成都 610225）

生態旅游已經成為當今公民對休閑旅游的普遍選擇，2013年出現的多次因旅游人數超出景區最大客流承載數量導致的公共事件，讓我們看到更深層次的需要關注的生態承載能力的考量。生態環境保護是可持續發展戰略的要求，國家根本法的《憲法》對環境做出了要求，體系化的環境保護法律法規對生態環境做出要求。但法律對生態旅游中的法律制度的缺失忽視了環境承載能力，使得政府、景區開發商、公民對生態旅游中的義務認識不明的問題有待解決。

環境承載能力；生態旅游；生態環境保護；法律制度

生態旅游的初衷是借助保護區良好的生態環境，獲取一定的經濟效益，同時以經濟效益鞏固生態環境質量的穩定與提高，形成一個互惠互利的良性循環的發展模式。[1]但管理上的失職、環保法制的不健全、游客的暴增等都對旅游景區的生態環境長生了惡劣影響，與生態旅游的初衷產生了分歧。

國家旅游局局長邵琪偉在2013年召開的全國旅游工作會議上預計2012年我國旅游業總收入約2.57萬億元,同比增長14%，并表示“2013年全國旅游業發展的預期目標為:旅游總收入2.85萬億元，增長11%；國內旅游32億人次，增長10%?！盵2]生態旅游最早在1983年由世界自然保護聯盟提出，為迎合公民對生態旅游的強烈需求，各地掀起了一股旅游開發風，過度、盲目開發等現象在全國各地頻繁出現，造成資源和環境破壞問題日益突出。景區超負荷運作，忽略生態安全本身，對景區的生態承載量置之不理，大力開發資源、破壞景區的環境。

1 生態旅游的法律屬性

環境承載能力，強調自然環境的容量，強調在數量上不能超出自然環境或生態環境的最大調節能力。環境具有自我恢復能力，在一定的范圍內，人類利用資源、生活排污都能通過時間，自然自我吸收、轉化，不會破壞生態平衡，影響人類生存。反之，超過這一范圍，忽略環境承載能力的大氣污染、水污染、土壤污染以及資源的濫用等，都將對人類賴以生存的生態環境中造成不可逆轉的破壞。而旅游環境承載力是在一定的旅游區范圍內，旅游發展既不損害當代人的利益，又能滿足后代人發展的要求，對景區的開發、利用的度是一個閥值，數值范圍是在最大環境承載力和最適環境承載力之間。

生態旅游一詞，最早由美國學者賀茲特在1969年提出，提倡在對當地文化與環境最小沖擊下，追求最大經濟效益與游客最大滿意的旅游活動。1993年國際生態旅游協會定義為：具有保護自然環境和維護當地人民生活雙重責任的旅游活動。生態旅游的內涵是對自然景觀的保護，強調的是可持續發展的旅游。20世紀90年代以來，我國生態旅游迅速發展，根據生態旅游的概念可以分析出，生態旅游的法律特征有：一是隨著社會經濟的發展，我們不限于追求物質滿足，生態旅游的目的是滿足人類回歸自然的精神需求；二是生態旅游的要求是可持續發展，世界形勢也是越來越重視可持續發展，要求保障全人類的公平，包括代內公平和代際公平；三是為保證生態旅游的可持續性和我們賴以生存的生態環境，旅客不可推卸的生態安全義務。

景區內的生態資源有大氣、水、土地資源、森林等。根據我國《憲法》第九條和第二十六條的規定，國家是生態景區的管理者，有保障生態安全的義務。公民是享有平等的進入生態景區旅游的權利，享有生態景區的旅游權，而景區的自然資源所有權可能是國家所有，也可能是集體所有，但不影響公民的旅游權的行事，這涉及到一個生態補償問題，將在下面詳細敘述。

2 生態旅游的環境現狀

中國“人與生物圈國家委員會”一份調查資料顯示：在已開展生態旅游的自然保護區中，有44%的保護區存在垃圾公害，12%出現水污染，11%有噪聲污染，3%有空氣污染，22%的自然保護區由于開展生態旅游而造成保護對象受到損害，11%出現旅游資源退化。[3]地方政府的不當開放、景區生態旅游的重心偏向發展、旅客的生態環保意識不強，對生態旅游景區的帶來來環境污染和破壞、生態系統退化和自然人文景觀價值減損等一系列負面影響。在這一過程中，造成未經適當處理的旅游污水進入海灘、河流、湖泊等水體，造成水體質量下降，給水資源帶來嚴重污染和破壞，影響景區及附近植被生長以及飲用水安全。旅游中機動車船等排放的廢氣及揚起的灰塵、賓館飯店的生產經營導致的未處理的燃煤排放、廢氣等大氣污染。其中在旅客隨意丟棄、景區管理者未及時處理的垃圾污染更是后患無窮。垃圾等固體廢棄物有機物含量高，殘余的食物垃圾等會滋生細菌和病毒，并產生惡臭;有的垃圾在分解過程中還會侵入水體和土壤，形成二次污染。

3 旅游景區生態保護法律問題

我國雖然在眾多法律法規中建立了生態環境保護的立法，但是鑒于我國人口眾多、地域廣闊、生態環境多樣性等特點，我國現行的法律制度，對生態保護還不能完全進行規范，對應旅游景區的生態環境保護還存在以下問題：

3.1 專門性法律的缺失

我國有《環境保護法》，但是該法的重點在于污染防治與環境保護，對于生態這一大概念未作規定；關于自然保護的專門性立法如《自然保護區條例》、《野生植物保護條例》等，都沒有突出維護國家生態安全、促進社會經濟可持續發展精神等。因為沒有關于專門的生態法，且立法不考慮環境承載能力，致使在制定單行的生態因子部門法時，缺乏準則性規范，沒有基本法作為法律支撐。而我國已有相關法律立法層次不高，缺乏協調性，制度設計不完善，操作性不強，有的重要制度甚至沒有提及，例如生態旅游中公民的生態義務及開發商、公民違反生態保護的法律責任規定等仍處于空白階段。

3.2 生態環境保護制度的不完善

自然資源權屬規定不明確，不合理，根據我國現行法律規定，絕大部分自然資源屬于國家，部分自然資源所有權屬于集體所有，但現行部門的規劃，橫向代表行使權力的部門利益分化和縱向中央政府與地方政府利益的分化，加之代表集體的村長等干部的利益問題，使得我國自然資源的規劃不完全有利于人民利益，影響當地公民的資源利益。對應旅游景區開發之前，環境影響評價制度、三同時制度；旅游開放階段，對應景區行政區域內的以土地、資源作為生活來源的公民的生態補償制度以及各階段對應環境可能找出影響的制度的公共參與、監督制度的規定不明確。

3.3 部門管理權限交叉，執法能力不足

我國目前無專門的生態旅游執法機構和執法隊伍，現階段，不同類型的生態旅游區由不同的部門負責，一個旅游區往往分屬幾個部門主管，除地方政府有權外，建設、文物、林業、旅游等多個部門也都能插手管理。而各部門權責不夠明確，形成多頭領導、互相扯皮、條塊分割現象。例如文物部門管理歷史文物古跡；林業部門管理森林公園和自然保護區等，但是里面都涉及到生態旅游中的生態保護，這使得部門職能和利益交叉，不利于集中統一執法，造成執法不便，同時，生態執法部門的工作人員多是非法專業人員，其法律知識、環境保護專業知識不足，而涉及旅游執法部門中缺少生態旅游的執法人，加之在生態旅游中的執法部門生態意識不足，不利于其對生態旅游的公正執法，以上兩點嚴重削弱了生態旅游環境行政執法的效力，不利于旅游區生態環境資源的保護。

4我國生態景區法律制度的構建

4.1 建立專門性生態安全立法

我國急需建立完善的《生態法》，從環境的承載能力出發，將環境保護與資源管理都納入進行詳細的規定。生態法調整的對象具體包括宏觀的生態社會關系，如全國性的和區域性的生態環境、資源開發利用；生態環境保護關系，如合理開發利用自然資源和保護生態環境；環境污染防治社會關系，如防治環境污染和其他公害中的社會關系；其他相關的生態社會關系，如公民的生態權利等引發的社會關系。[4]對于生態保護，嚴禁“以行代刑”，即對違反生態保護法的單位、當事人進行行政處罰代替應該進行的刑事責任，導致違法成本低，生態意識得不到提高。我國《刑法》第六章第六節對破壞環境資源保護罪進行了規定，而對于瀆職罪等也進行了規定。我國現行的生態大環境中，多以行政責任處罰違反生態保護的行為，因為生態破壞除突發環境事件能快速看到環境污染破壞的后果，一般的資源濫用、環境污染的后果具有潛伏性，需要幾年甚至幾十年，其后果才聚集凸顯，人類的生命財產受損情況才明顯。所以更應該完善我國關于生態保護的刑事責任，及時追究企業領導人、單位負責人的刑事責任，起到威懾和教育的作用。

對資源管理人、資源利用人與公民在生態旅游中的生態安全義務進行詳細規定。政府作為管理人，擔當起生態安全管理職責；企業和個人承擔起資源利用人的生態安全保障義務；這里的公民是指游客，游客除了支付景區門票，還有基本的生態道德義務、生態保護義務。完善的生態法律的制定還應包括法律責任的規定，完善我國關于生態保護的刑事責任，及時追究企業領導人、單位負責人的刑事責任，對違法行為也應追究法律責任，做到違法必究、有法可依。

4.2 完善生態景區環境保護的制度和原則

對生態景區的環境保護制度和原則的制定，應考慮環境承載能力，保證公共參與。我國有專門的《環境影響評價法》，生態景區的開發利用嚴格按照法律規定進行景區開發還要求應根據生態旅游的特點，這是惠民政策，也是直接關系到生態安全的政策，所以需要更專業、更細致、更嚴格的進行環境影響評價，要對當地生態環境的承載能力進行科學研究，決定是否開發、開發年限、季度或年度的接待數量，后期的維護等。要不定時的對旅游景區進行生態監督評價，以保障生態安全。

完善景區的生態補償制度，我國目前的生態補償制度多發生在區域污染者之間，對于生態安全利用的生態旅游業不常進行。生態補償以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。景區的開發，使景區當地居民失去了進行耕種獲取生活糧食的機會，而且景區游客的增多也會對當地環境造成破壞，影響他們享有良好環境權利，那么在游客進入景區的購票額中，應該有一定比例提取歸入當地居民的生態補償。這也是體現了生態公平的一個方面，不能因為滿足一部分公民的觀賞旅游權，就忽略了另外一部分公民的生存權和環境權。

4.3 強化生態景區的環境執法

建立專門、專業的生態景區的環境執法部門，將景區的生態環境質量、環境執法問題進行定時的公開，保障公民的知情權。景區的環境執法還需要對生態景區開發進行后期的監督，景區的開發是一個長期性的工作，應該對景區的生態環境不定時的進行檢測，對可能發生的景區環境問題建立應急預案，在景區內設置生態安全教育點，對游客進行景區生態環境、安全教育，防治森林火災的發生、亂丟垃圾對生態造成破壞，對于造成生態破壞的行為，嚴格按照法律、法規進行民事責任、行政責任、刑事責任的追究。

當經濟發展促進更多的人參與到生態旅游業中，對旅游業績提高的同時，還需要政府作為管理人，擔當起生態安全管理職責，企業和個人承擔起資源利用人的生態安全保障義務。認識環境也是有承載能力的，不是無限制的利用和污染破壞，為了可持續發展，保證后代人也有生態旅游的機會，提高個人環境保護意識，完善生態法律制度，促進人與自然的和諧相處。

[1]錢澄，許承光，邱秋.對生態旅游開發的法律保障[D].林業、森林與野生動植物資源保護法制建設研究——2004年中國環境資源法學研討會論文集（第三冊），2004.

[2]邵琪偉.2013年全國旅游工作會議上講話[Z][EB/OL]http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/10/content_2309329.htm.2014-1-10.

[3]吳學安.生態旅游莫破壞生態環境[Z].[EB/OL] http://env.people.com.cn/GB/6551289.html.2014-2-11.

[4]曹明德.生態法新探[M].人民出版社,2007.198—199.

[5]汪勁.環保法治三十年文明成功了嗎—中國環保法治藍皮書[M].北京大學出版社,2011.

[6]王文革.環境知情權保護立法研究（第1版）[M].中國法制出版社，2012.

[7]田黎萍,楊艷.旅游資源的開發利用與環境保護中的法律問題[J].云南民族學院學報（哲學社會科學版），2002, (6).

[8]成鳳明，張曉.生態旅游法制建設探析[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2011,(6).

[9]郭俊、李娜.淺析地方政府在環境保護中的角色定位[J].職業圈，2007,(1).

[10]張育絢.我國旅游生態環境保護法律問題研究[D].碩士論文，山西財經大學，2006.

責任編輯：鄧榮華

D922.6

A

1672-2094(2014)03-0040-03

2014-04-13

李曉琪（1992-），女，四川大英人，四川大學法學院環境與資源保護法專業2012級碩士研究生。研究方向：防災減災法。