關于我國中小學布局調整的研究述評

關于對我國學校布局調整的研究自20世紀70年代開始，到90年代后達到高潮，本文擬對我國中小學學校布局調整的相關研究進行梳理，以期對我國的學校布局調整研究提供借鑒和參考。

中小學校 布局調整 研究述評

學校布局調整是一個國家或地區根據經濟發展水平和人口分布狀況，從教育資源的整合和優化，以及提高教育質量的角度出發，對學校進行地理空間上的布局調整，以縮小經濟發達地區與落后地區教育發展方面的差距，提高教育資源的利用效率，最終實現教育質量和效益的良性發展。由于我國地域遼闊，教育資源覆蓋面廣，不同地區的教育水平存在現實的差距，主要矛盾表現在教育公平和教育資源的利用效率上，部分少數民族地區由于歷史和現實教育投入的差距，導致城鄉教育之間的差距較大。在這樣的背景下，有效做好教育資源的合理布局，實現城鄉教育之間的相對公平，對我國的教育發展具有重要的現實意義。

一、歷史背景

我國中小學校布局調整大致經歷了兩個階段，第一階段始于1986年《中華人民共和國義務教育法》的頒布，當時對我國農村地區規模過小的“麻雀校”進行了較大規模的撤并，初步整合了當時的農村教育資源。第二階段從1996年至今，由于我國自70年代末期開始實行計劃生育政策，農村人口的出生率逐年下降，農村學校的生源逐漸減少，農村漸漸出現很多的“空殼”學校；到90年代中期，我國又開始進行農村稅費改革，以致縣鄉的財政收入大幅度減少，為了解決我國中西部農村地區中小學生源不足、學校布局分散、規模小、教學質量低的突出矛盾，縣以及縣以上的各級政府希望通過壓縮校點來擴大教學規模，整合教育資源，提高教育資源的利用效率，以期達到提高教育質量和減輕政府財政壓力的目的；到2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中把調整農村義務教育學校布局列為一項重要工作。2002年和2003年國務院和財政部分別下發了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》和《中小學布局調整專項資金管理辦法》等文件，進一步推動了我國中小學布局調整的步伐。[1]根據中國統計局統計年鑒查詢，2004-2010年期間，我國共撤減普通高中學校1940所，普通初中8237所，普通小學136773所（見表1）。[2]這一數據顯示我國學校布局調整規模和速度都是令人矚目的。

表1 2004年、2010年學校、教職工和專任教師情況統計表

二、國內相關研究

我國學界關于中小學布局調整的研究始于20世紀70年代，筆者以中國知網以“學校布局”為關鍵字進行模糊檢索，共查閱到相關論文289篇，其中中國期刊全文267篇，中國期刊全文世紀期刊10篇，優秀碩士論文12篇。為了了解對于學校布局研究的關注度，筆者以年代進行分類，其中1956-1989年期刊論文10篇，1990-2000年期刊論文86篇，2001-2011年期刊論文193篇，含優秀畢業碩博論文12篇（見表2），可見，對學校布局調整的研究到2000以后越來越受到關注。

表2 1956-2011年中國知網關于“學校布局”關鍵字的

期刊論文數量統計

為了更好地反思我國學校布局的研究現狀，筆者對近年來的相關文件進行了梳理，主要從以下幾個方面進行綜述。

1.中小學布局調整的動因分析

學校布局是指學校的空間分布，但是為什么要進行學校的布局調整？學校應該保持多大的規模？它受哪些因素影響？它運行發展的動因又是什么？

（1）社會人口結構的變化

學校布局調整是在具體的歷史背景下進行的，它是歷史發展過程的產物。自20世紀70年代我國開始實行計劃生育政策以來，農村人口的出生率開始逐步下降，80年代后大量勞動人口開始向城市轉移，隨著90年代我國城鎮化進程的加快，農村人口的下降已成為了一種普遍的現象。如華中師范大學范先佐教授對河南、陜西、內蒙古等6省區的調查分析指出，河南省0-14歲年齡段兒童由2001年占總人口數的25.94%下降到2005年的21.14%，下降4.8%；陜西由25%下降到19.76%，下降5.24%；內蒙古由21.28%下降到17.1%，下降4.18%。[3]人口的遷移也是農村學校成為“空殼”的原因之一，自改革開放以來，我國農村人口向城鎮轉移的趨勢一直在延續，城鄉二元經濟的結構和國家對東部沿海地區的傾斜政策，導致地區經濟發展和教育資源分配嚴重不均衡，使得農村人口為改變生存狀態而轉向發達地區安家立業。社會人口結構的變化必然導致很多的學校生源不足，不足百人的學校處處分布，教育資源被嚴重閑置和浪費，西部很多貧困縣為了辦好教育，財政的壓力越來越大。

（2）教育資源分配與教育公平和效率之間的矛盾使然

教育公平是公民平等享有公共教育資源的權利，包括教育起點的公平、教育過程的公平、教育結果的公平、教育機會的公平；其基本要求是保障更多弱勢群體受教育的權利。人生來是平等的，但其出生環境的不同導致后天發展受到諸多環境因素的制約，教育應設法消除環境中的經濟和社會障礙，保障其對基本公共教育資源的平等享有。[4]教育公平和效率是一對天生的矛盾共合體，保障每個人受教育的權利是我國教育政策的基本要求，教育也是人實現向上流動、改變自我命運的重要途徑。教育資源的分配不可能實現絕對的公平，也不可能只照顧少數人的利益，如何使教育資源的分配兼顧教育公平和效率是一個難解的課題。學校布局調整是在新的歷史時期，對有限的教育資源重新進行合理配置的體現，其目的在于使公共教育資源能滿足廣大農村學生的最大利益需求，使農村學生能享受與城市學生大致相同的教育資源，最大限度地實現教育公平。[5]盡管它還存在還多問題，卻不失為一個實現教育公平和效率的有益實踐。

（3）教育均衡發展的客觀要求

我國東西部發展的不均衡導致地區教育發展的差距也越來越大，特別是一些少數民族貧困縣的教育質量更是低于全國平均水平，這與我國教育公平政策相違背，也使得很多貧困地區陷入了經濟貧困—教育貧困—經濟貧困的惡性循環。我國教育發展的不均衡無形中加大了貧困地區與經濟發達地區的教育差距，導致很多貧困地區家庭在教育質量和家庭教育成本之間存在兩難選擇，在某種程度上導致了教育不公平的加劇。學校布局調整就是把有限的教育資源合理公平地進行配置，通過集中辦學，整合和撤并一些生源不足、辦學質量差的學校，以實現區域教育的均衡發展，[6]使貧困地區孩子享受與城里孩子大致相同的教育資源，縮小城鄉之間教育的差距，提高農村的教育質量。endprint

（4）提高教學質量的客觀需求

隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，對教育質量提升的要求也日益迫切。由于我國農村地區學校過于分散，學校規模較小，教師配備不足，教學質量低于全國平均水平，而優質教育資源多集中在城市，導致教育質量的差距也越來越大。很多農村家庭為了不讓孩子在起跑線上輸掉，傾全家之力送孩子到教學質量好的地區去學習，甚至出現陪讀的現象，理上步這些地方的學校規模龐大，而農村中小學因為教學質量比較低而招不到生源。為此，各地調整學校布局，整合教育資源，撤并那些規模小、質量低、效益差的學校，希望通過教育資源的重新整合來縮小城鄉學校教育質量的差距，以提高農村中小學的教學質量。[7]

2.中小學布局調整研究的主要內容

（1）學校布局調整的標準分析

學校布局調整是一個系統的過程，涉及不同的方面。有學者認為學校布局調整要考慮學生上學距離的遠近、地區人口的密度、學校規模的大小等因素，此外還要考慮學校發展的優勝劣汰原則。[8]還有學者認為地理環境、經濟條件、文化環境以及學校管理也是學校布局調整評判的標準。[9]學校布局調整最大的承受者是學校的學生、教師和學生家長，因此要充分地考慮教師、學生和學生家長之間的不同利益訴求，它不僅僅是學校選址建設的問題，還包括地區民族文化價值理念、學校教育質量、家庭教育成本承受力等。從布局調整政策所包含的主要指標、調整方式和實際效果三個層面來看，有學者認為其評價的標準應包含上學距離、學校規模、調整方式、資源均衡和社會支持五個維度。[10]華中師范大學雷萬鵬教授通過建立多元回歸模型進行分析，認為在校生數量是影響學校布局的主要因素，上學距離、班級規模，以及區域環境和經濟社會發展水平也制約著學校布局的調整。[11]東北師范大學鄔志輝認為農村學校布局調整實質上是一個多目標線性規劃問題，目標函數至少受三大類12項約束條件的限制：物質性約束條件包括地理條件和交通條件；社會性約束條件包括人口、宗族、民族、宗教文化條件，社會治安條件，家庭生存形態條件，地方政府資金供給條件和百姓教育意愿條件；教育性約束條件包括學生身心發展條件、學校與農村社區關系條件、學校自身歷史文化條件和學校功能發揮條件，并根據以上約束條件提出“底線+彈性”的農村學校布局調整標準設計模型。[12]

（2）學校布局調整的具體模式

學校布局調整的具體模式，就是在農村中小學布局調整過程中具體實施哪種方式來達到布局調整的目的。具體實施方式可分為完全合并式、兼并式、交叉式和集中分散式四種模式。[3]也有學者根據學校空間覆蓋的范圍和服務人口的數量進行模式設計，分為“中心小學+片完小+初小（教學點）”或“中心小學+片完小”、“中心小學+初小（教學點）”、“九年一貫制中學+初小（教學點）”等模式。[3]也有根據國外中小學布局調整的經驗提出建立學校合并與學校組合的模式，也就是建立好中心校，圍繞中心校建立幾個附屬的“衛星”學校，這種模式就是使教育資源的效率最大化，實現教育資源的共享模式。[14]根據調整過程中政府行政實施方式選擇的類型，又可分為示范方式、強制方式和示范與強制相結合的方式。[6]也有學者把布局調整的類型簡單分為適度集中、初中從完小脫出和九年一貫制三種類型。[15]

（3）學校布局調整存在的問題分析

農村中小學布局調整由于在各地實施的實際情況不同，因此存在著諸多問題。學校調整本身就是一個教育資源重新再分配的過程，在實際的推進過程中，教育行政部門、學校和農村當地居民之間存在著利益的博弈；而在很多實際的布局調整中，教育行政部門在沒有充分調研的基礎上實行的教育資源整合“一刀切”的做法損害了農民和學校的利益，因此不同利益主體在價值觀念和執行過程中不可避免存在著沖突。主要問題有：①不合理的學校布局使得學生入學的費用增加，加重了農村家庭的負擔；②學生上學的距離變遠；③盲目地撤并農村教學點使得原本不足的教育師資工作量更大，教育質量難以得到保障；④不合理的學校布局使得教育資源不但沒有得到整合，反而因為新增學校的建設導致地方財政教育費用增加，有些教學點的教育資源卻閑置和浪費；⑤使得一些地區農民群體的切身利益和感情受到傷害，產生了社會安全穩定方面的隱患。[16]東北師大農村教育研究所2008年對甘肅等8省區的農村中小學布局調整進行了調研，發現一些地區由于布局調整失當，輟學率出現反彈，產生了一系列的問題：如家庭教育費用的增加、學生入學距離遠增加了學生安全隱患，合并學校配套設施的不健全導致學生伙食、衛生等問題得不到妥善解決，合并后學校學生規模過大導致教師的壓力增大，教學質量反而下降了。[17]也有學者提出，在學校布局調整的實施過程中，教育行政部門沒有考慮作為利益主體之一的農民的利益需求，懷疑農民是否具有參與影響決策的權力、是否擁有選擇的空間，農民在行為上的選擇是否代表了他們的主觀認同，這些選擇和認同反映了布局調整政策的文本價值、執行取向與執行狀態。[18]

（4）學校布局調整中的實證分析研究

華中師范大學農村中小學合理布局結構研究課題組對中西部6省區進行了調查分析，認為學校布局調整促進了教育資源的合理配置，促進了教師隊伍優化和素質提高，促進了中小學教學質量的提高；同時也提出，學校布局調整并不意味著消除小規模學校，而應該實行中心學校與分散教學點相結合的形式，考慮農村教育的實際情況，兼顧最基本的教育公平，應消除認為教學點和復式教學就是過時的、應淘汰的教學模式的思想觀念。[19]中央民族大學鄧佑玲對三峽庫區移民學校的布局調整進行了調查研究，認為布局調整使得庫區移民學校的辦學規模得到了擴大，辦學條件和辦學效益都得到了提高，但也存在著師資待遇偏低、學校配套設施不健全等實際問題。[20]學者范銘對陜西省的學校布局調整進行了調查研究，認為學校布局調整并沒有達到合理配置資源、提高教育質量、促進教育均衡發展的目的，我國不同地區的地理環境和經濟發展有很大差別，布局調整“一刀切”的做法不妥，應該摒棄城市化導向的教育觀念，以價值理性看待農村教育問題。[21]冉蕓芳通過對湖北省的一個鄉村小學進行調研分析認為，農村教學點的去留要遵循科學的依據和標準，有些教學點有獨特的優勢，對有需要保留的教學點要采取各種措施促其發展，而不是撤并和整合。[22]也有學者研究農村學校布局調整后合并學校與未合并學校學生成績的差異并不明顯，也就是學校布局調整并不一定能提高農村的教育質量。[23]endprint

（5）學校布局調整的反思與政策建議

學校布局調整本著優化整合教育資源的目標，以求縮小城鄉教育之間的差距，但是在實際的實施過程中出現了諸多問題，不得不讓人反思其問題的根源。有人認為地方政府對學校布局調整政策的理解有偏差，把學校布局調整視為“政績工程”，一味地追求撤并的數量與速度，缺乏對當地農村教育實際情況的調研與分析。[24]也有人認為農村中小學布局調整不僅沒有改善有些邊遠貧困地區農村學校的條件，反而使部分校點的辦學條件惡化，拉大了邊遠貧困地區與發達地區之間教育的差距。造成這種現實的原因主要是：政府主觀上認為學校布局調整能給孩子提供好的辦學條件和高質量的教育，但現實是邊遠貧困地區義務教育目前只能在數量上予以保障，高質量的教育質量既受政府財力的制約，也與邊遠貧困地區老百姓脆弱的支付能力相悖。因此，邊遠貧困地區的教育供求矛盾與經濟發達地區教育供求矛盾的區別在于：它不是優質教育資源的稀缺導致的教育不公，而是因絕對數量的不足，教育活動最基本條件難以保障導致兒童受教育機會的缺失。[25]在我國農村學齡人口大幅下降、城鎮化進程加快的社會背景下，把有限的教育資源進行合理地分配，以更好地提高教育資源的利用效率，對我國的農村教育具有重要的意義。但是，學校布局調整不能完全從經濟的角度出發，更不能將“自以為是”的善良意圖強加給農村地區的受教育人口。要充分考慮政策執行對農村孩子、家長、以及鄉村社會可能產生的負面影響。[26]

有研究者認為應該科學理解我國的農村中小學布局調整政策，深入調研當地社會、經濟、教育等實際情況，合理規劃農村中小學布局調整，積極穩妥地推進之，還要加大對基礎設施和管理制度的建立和健全，處理好布局調整后出現的交通安全、衛生等問題。[27]也有研究者從多渠道籌集教育資金的投資體制[28]、以及提高農村寄宿制學校規范化建設[29]的角度完善學校布局調整政策。對于農村學校布局調整，郭清揚提出要考慮兩個問題：一是便于學生入學，二是提高教育資源的利用效率；對于布局調整后農村義務教育中貧困生的資助要考慮解決三個問題：一是標準測定問題，二是補助額度問題，三是增加透明度。[30]同時，他認為要確保農村中小學布局調整必須抓好五點工作：一是準確預測學齡人口變動趨勢，科學規劃農村中小學的布局調整；二是要采取切實措施保障邊遠貧困地區中小學生能公平地享受優質教育；三是加強師資隊伍的建設；四是加大農村貧困地區學生資助力度，減輕貧困家庭的經濟負擔；五是加強農村寄宿制學校的建設力度，解決布局調整后學生上學難問題。[31]

三、我國中小學布局調整的研究趨勢

1.研究角度從理論思辨轉向實證分析

查閱已有的研究文獻，對學校布局調整的研究呈現出從原來的教育理論的思辨轉向對實證研究的分析；從布局調整的理論預設和動力分析轉向對實際操作層面的深層研究；從教育公平和效率的辯證思考轉向對照顧教育公平的教育本位回歸。只是目前關于實證分析的研究論文還是太少，不能全面、深入地呈現學校布局調整中的深層問題。

2.研究者多傾向于從政策主體的角度出發，忽視了從教育政策承受者的角度看待問題

研究表明，對學校布局調整的認識還存在著爭議，學校布局調整的標準還不明確，很多政策執行者對政策的理解還存在著偏差；很多研究者可能只考慮政策主體層面的“善意”，而忽略了教育意義底線的學生立場、公眾支持底線的生命安全、優先目標底線的身心健康、價值觀底線的文化多元。[32]而教育行政部門、學校、學生及家長不同利益主體在學校布局調整中都需要政策的關照，只有從不同的角度去分析才能保證教育政策的公平。

3.研究者主要從教育經濟學、教育學的角度進行研究，忽視了多學科的視角[33]

已有研究大多從教育經濟學、教育學的視角出發，關注的是教育投資的效益、規模和質量等問題，而沒有從多學科視角對農村中小學布局進行全面研究；研究方法上也多以調查問卷來收集資料，由于問卷調查自身特點的限制，只能收集一些表面的信息和數據，很少采用一些定性的資料收集方法，如訪談、參與觀察等，其信度和效度也難以得到保證；從研究學科立場來看，研究方法過于單一化，也導致研究結論的不全面。

4.研究過于宏觀，缺乏對微觀研究的關照

很多關于中小學布局調整的研究大多從宏觀政策的角度去考慮政策的執行、學校布局的規模、教育資金的投入等，而很少關照到微觀層面受教育者的個人感情、家庭教育成本的負擔、以及社區文化的關照等等，因此，一個看似很好的教育政策卻在實踐中遇到了諸多的問題。學校布局調整不僅是一個教育資源的再分配過程，也是一個政策認知、利益博弈和感情兼顧的過程。而很多的研究多以某一方面的影響因素作為假設，如教育投入不足、社會人口結構的變化等，在此基礎上作出的研究分析和結論往往缺乏對學校布局調整的全景式反映。

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[作者：謝君君（1981-），男，湖南洞口人，海南醫學院高等職業教育學院講師，博士研究生。]

【責任編輯 楊 子】endprint

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[作者：謝君君（1981-），男，湖南洞口人，海南醫學院高等職業教育學院講師，博士研究生。]

【責任編輯 楊 子】endprint