福建省土地利用規劃學科發展報告

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福建省土地利用規劃學科發展報告

福建省土地學會

該研究從土地利用規劃學科平臺建設、人才培養、土地利用規劃體系建設及學科團隊建設等方面，對福建省土地利用規劃學科研究進展進行總結，對比分析國內外研究情況，并對福建省土地利用規劃學科面臨的機遇與挑戰、戰略任務進行分析，提出學科發展的對策。

土地利用規劃學 學科平臺 人才隊伍 理論體系 福建省

1 概述

土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施[1]。土地利用規劃學科是人們對知識的積累和分類的結果，是在不斷適應土地管理需求，開展土地利用規劃實踐工作中形成的。

近年來，隨著加快海峽西岸經濟區建設，全面貫徹落實科學發展觀和《海峽西岸經濟區發展規劃》、《全國主體功能區規劃》等，福建省經濟建設對土地利用管理提出了更高的要求，而福建省境內山地丘陵面積大、平原面積小，素有“八山一水一分田”之稱，人均土地面積0.38公頃、人均耕地面積0.04公頃，土地后備資源不足，導致福建省土地利用中的供需矛盾和深層次問題進一步顯現，為統籌土地資源的開發、利用與保護，協調和處理好發展與保護的關系，提高土地資源對經濟社會發展的持續保障能力，福建省積極開展了土地利用規劃研究，既嚴格貫徹執行了國土資源部頒布的土地利用規劃相關文件要求，又促進了經濟社會全面協調可持續發展。

福建省在高校中開設土地利用規劃學教育，培養了一批該學科領域的高素質人才，為全省乃至全國土地利用規劃學科方面的研究發展提供了有力的人才支撐。福建省從事土地利用規劃專業的專家學者、管理部門在土地利用規劃學術交流、學科研究及工作實踐等方面做了大量工作，使土地利用規劃學科發展獲得長足進展，為我國的土地利用規劃學科研究提供了豐富的資料和寶貴的經驗。

2 福建省土地利用規劃學科發展現狀

2.1 土地利用規劃學科人才培養現狀

2.1.1學位授予情況

全省擁有土地資源管理專業的高校分別是福建農林大學、福建師范大學和華僑大學。上世紀80年代，為適應土地管理工作對人才的需求，福建師范大學創辦了土地管理專業（專科）。上世紀90年代，福建農林大學創辦了土地管理本科專業。隨著土地利用規劃理論與實踐的不斷發展，以及全省對土地利用規劃人才的需求，華僑大學開設了土地資源管理本科專業，2005年福建師范大學設立了土地資源管理專業碩士學位授予點。目前，具有土地資源管理學士學位授予點的高校有福建農林大學和華僑大學；福建農林大學和福建師范大學具有土地資源管理碩士學位授予點。福建師范大學還在自設的自然資源學、城市與區域規劃學專業博士點中設立了土地利用與規劃、土地利用與評價研究方向，培養了土地利用規劃高級人才。

2.1.2專業課程設置情況

據調查，上述三所高校土地資源管理專業開設的本專科主要課程有：土地資源學、測量學（含制圖）、土地生態學、土地經濟學、土地信息系統概論、土地行政學、航測與遙感技術、土地法學、資源信息管理技術、地籍測量、房地產價格評估、土地調查與評價、地籍管理學、土地利用規劃、房地產金融、房地產投資分析、城鎮規劃、工程測量、土地開發整理設計等。開設的研究生主要課程有：高級土地規劃學、土地資源管理專題、土地資源管理學、土地資源評價理論與方法、遙感技術與應用、專業英語（土地資源管理）等。

2.1.3人才數量情況

以上三所高校為福建省土地利用規劃學科建設與發展培養了一批高等專業人才。福建農林大學每年培養土地資源管理研究生及本科生100多名，福建師范大學每年培養土地資源管理專業及相關研究方向的研究生10多名，華僑大學每年培養土地資源管理本科生40多名。全省每年培養土地資源管理學士學位人員130多名，培養土地資源管理碩士學位人員20多名。土地規劃學科是一門綜合學科，其涉及的環境科學、地理信息系統、測量學、遙感與監測等相關專業領域人才的培養也充實了全省土地利用規劃學科的人才隊伍。此外，全省從事土地利用規劃相關業務的甲級、乙級及丙級資質的人員有500多名，為福建省土地利用規劃學科建設、業務開展提供了人才和智力支持。

2.2 土地利用規劃學科平臺建設

目前，福建省從科研與實踐平臺、教學平臺及學術交流平臺等多方面構建學科建設平臺，多方位推進土地利用規劃學科建設。土地利用規劃教學平臺建設主要體現在精品課程建設方面。各高校按照“要有學術框架與科研含量、要有理論維度與現實維度的相互照應”等標準重點推進精品課程建設。當前，福建省開設的精品課程有測量學、土地資源學等，通過精品課程教學實踐推進了土地利用規劃學科建設；福建省土地利用規劃科研與實踐平臺建設是學科平臺建設的一個重要方面，關系到科研成果的質量。隨著“3S”技術在土地利用規劃領域的廣泛應用，土地利用規劃科研平臺建設主要體現在土地利用規劃管理信息系統的應用方面，福建省開設土地資源管理專業的高校均建立了與土地利用規劃相關的實驗室，配置了先進的軟硬件，用于土地利用規劃的教學、理論研究、以及國土規劃、土地利用總體規劃和區域規劃編制工作的開展；福建省土地學會、福建省自然資源學會為土地利用規劃學科建設發展搭建了學術交流平臺，每年通過舉辦學術年會、座談會、學術報告等方式，推進土地利用規劃學術交流，促進了土地利用規劃理論與實踐的不斷發展。此外，在國內還有中國土地學會、中國自然資源學會、中國地理學會等，以及各種學術會議、刊物等交流平臺。

2.3 土地利用規劃研究進展

2.3.1土地利用規劃理論與方法研究進展

2.3.1.1 土地利用規劃理論研究進展

理論與實踐的辯證關系是：理論以實踐為基礎，實踐以理論為指導。福建省進行土地利用規劃研究，所采用的理論多是借用相關學科的理論，或者是我國其他學者關于土地利用規劃理論研究的成果。主要包括以下幾個方面：地租地價理論、土地區位理論、生態經濟理論、人地協調理論、系統工程理論[2]。

2.3.1.2 土地利用規劃方法研究進展

在土地利用規劃方法方面，研究多集中于規劃建設用地預測、規劃方案編制方法、規劃方案評價方法、3S技術的應用、土地利用規劃環境影響評價等方面。部分學者立足于福建省實際，采用時序回歸預測模型法、時序灰色系統理論GM(1,1)模型法、馬爾可夫(Markov)鏈預測模型法、人口預測模型法等數學模型對土地利用規劃中建設用地需求量進行預測[3]，進一步提高了預測方法的科學性和技術手段的先進性,深化了土地利用規劃方法論體系的認識；有學者嘗試將本體知識庫引入土地利用總體規劃領域[4]，根據土地利用總體規劃的主要內容和過程，構建土地利用總體規劃知識庫，然后集成本體知識庫開發土地利用總體規劃決策支持系統，有效實現土地利用總體規劃領域方法與知識的應用，提高了土地利用總體規劃的效率和科學性。隨著GIS技術的不斷成熟，很多學者開展了基于GIS的土地利用規劃研究。如李文實等人[5]開展了基于GIS的區域規劃研究、賴日文等人[6]開展了基于GIS與CA模型的小城鎮土地利用規劃研究。福建師范大學的倪貴平、伍世代[7]對土地利用規劃環境影響脆弱度進行研究，通過構建山區土地利用變化對環境影響定量研究的指標體系以及研究方法的應用分析,對未來土地利用總體規劃實施后的環境影響進行了預測，為制定減輕土地利用規劃造成的不良環境影響的綜合決策提供技術支持。

2.3.2土地利用規劃實踐研究進展

土地是經濟社會發展最主要的因素，土地利用規劃服務于經濟的發展，經濟的發展對土地利用規劃不斷提出新要求。同時，土地利用規劃又具有調控經濟發展的作用，土地利用規劃對海西經濟區的發展用地進行統籌協調，統一規劃，為福建省經濟社會可持續發展提供了保障；通過嚴格按規劃控制土地供應總量，實行土地用途管制，對福建省經濟發展與產業結構進行調控發揮了積極作用。福建省在土地利用規劃實踐方面編制了國土規劃、土地利用總體規劃、專項規劃等。

2.3.2.1 國土規劃

2007年11月24日，國土資源部與福建省人民政府共同簽署《關于共同促進福建省國土資源工作 推進海峽西岸經濟區建設的會談紀要》，國土資源部與福建省共同開展福建省國土規劃編制工作，從更高層次統籌福建省國土資源開發利用，優化國土資源開發利用布局，提高國土資源利用效率，以促進福建省經濟社會協調可持續發展。編制了《福建省國土規劃》文本及15個專題成果，這一系列成果進一步促進了土地利用規劃學科的建設與發展。

2.3.2.2 土地利用總體規劃

第一輪土地利用總體規劃。上世紀80年代，原福建省土地管理局成立后，在總結規劃試點經驗基礎上，開展了第一輪土地利用總體規劃編制工作。工作開展主要依據1986年中央7號文件《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》、1987年國務院辦公廳下發的《關于開展土地利用總體規劃的通知》和《土地管理法》，規劃成果在協調各業用地、保護耕地、合理開發利用后備土地資源等方面起了重要作用，但是由于這個規劃實質上還是分散、多頭管理體制的產物，無法有效解決土地供應總量的控制問題。

第二輪土地利用總體規劃。1997年，開始第二輪規劃修編。規劃修編以1996年為規劃基期，2010年為規劃期，并展望2030年。規劃以耕地保護為重點、嚴格控制占用耕地、統籌安排各業用地。以《土地管理法》和原土地管理局發出《關于認真做好土地利用總體規劃編制、修訂和實施工作的通知》為依據，形成了省、市、縣和鄉鎮級四個層次的土地利用總體規劃體系，成果有規劃本文、規劃說明、規劃圖件（包含土地利用現狀圖、規劃圖和城鄉結合部規劃圖）。

第三輪土地利用總體規劃。2005年，第三輪土地利用總體規劃修編啟動。規劃基期年為2005年，目標年為2020年，近期目標年為2010年。規劃修編以節約利用土地、嚴格保護耕地為根本指導方針，同時全面開展清查耕地、建設用地、違法用地、規劃和計劃執行情況的“四查清、四對照”工作，開展加強耕地和基本農田保護、促進節約和集約利用土地、優化城鄉用地結構和布局、統籌區域土地利用、協調土地利用與生態環境建設、強化規劃管理保障措施等重大問題研究。形成的規劃成果主要包括規劃文本及說明、專題研究報告，利用GIS軟件制作了規劃圖集（除縣級中心城區規劃圖比例尺為1:1萬外，省、市、縣和鄉圖件比例尺分別為1:50萬、1:10萬、1:5萬和1:1萬），建立了規劃數據庫（1:1萬）等。

在開展三輪土地利用總體規劃的同時，福建省還進行了“三規合一”試點研究工作。鑒于平潭綜合實驗區地處臺灣海峽中北部，是大陸距臺灣本島最近的地區，具有對臺交往的獨特優勢，2010年，福建省在平潭綜合實驗區開展“三規合一”試點研究，即在《平潭綜合實驗區發展規劃》和《平潭綜合實驗區城市總體規劃》基礎上編制《平潭綜合實驗區土地利用總體規劃（2006～2030年）》，主要實現“三規銜接”。規劃闡明規劃期平潭土地開發利用和保護的指導思想、目標任務和政策措施，是土地宏觀調控、土地用途管制和城鄉一體化建設的重要依據，形成了規劃文本、規劃圖件（1:1萬）、數據庫（1:1萬）等成果。

2.3.2.3 專項規劃

2010年開展了福建省“十二五”時期土地開發利用專項規劃研究，研究全面總結分析“十一五”期間土地利用主要成效，土地利用存在的主要問題，認識“十二五”時期土地利用面臨的形勢和發展趨勢，結合海西建設對土地利用的新要求，進行建設用地需求預測、分析土地利用面臨的機遇和挑戰；根據福建省資源稟賦、地域特點，立足福建“兩個先行區”建設和海峽西岸經濟區建設目標，提出了指導思想，明確了嚴格保護耕地、保障發展用地、節約集約用地、統籌各類規劃用地、加強土地調控等基本原則；重點圍繞全面建設小康社會和海峽西岸經濟區建設目標，研究制定了加強耕地特別是基本農田保護、大力推進節約集約用地、統籌各類、各區域用地、優化土地利用空間結構和布局；協調土地利用與生態建設等工作任務；從宏觀角度研究、制定規劃實施保障措施，促進規劃順利實施。

2012年開展低丘緩坡土地開發利用專項規劃研究，研究通過合理開發利用低丘緩坡土地，優化土地利用結構，增加土地有效供給，擴展建設用地空間，緩解土地供需矛盾，有效減少工業城鎮建設占用城市周邊和平原已有優質耕地，實現耕地特別是基本農田保護目標。同時，提出通過因地制宜開發利用低丘緩坡土地，兼顧植被覆蓋，防治水土流失及地質災害防治，實現生態環境的保護和改善。通過低丘緩坡土地開發利用專項規劃研究，完善合理開發利用低丘緩坡土地的激勵機制和政策，豐富了土地利用規劃學科研究的理論和技術方法。

2012年開展了土地整治專項規劃研究，研究為落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，實現耕地占補平衡，提高耕地質量，推動農業現代化和新農村建設，改善生態環境，促進城鄉統籌發展和土地資源可持續利用，提出以整體推進田、水、路、林、村綜合整治為平臺，大力開展農用地整理，積極有序推進農村建設用地整治，加快建設損毀和災毀土地復墾，適度開發未利用地，優化城鄉用地結構，增加耕地數量，提高耕地質量和利用效率，改善生產條件和生態環境，促進經濟增長方式的轉變和生態省建設，推動福建科學發展、跨越發展。

2.3.3土地利用規劃實施與管理研究進展

福建省許多學者對土地利用規劃實施與管理進行評價。張治良[8]在客觀評價第二輪土地利用總體規劃的基礎上,結合新一輪土地利用總體規劃修編的背景和國家宏觀調控下的土地政策變化趨勢，提出了當前福建省土地利用總體規劃修編和今后實施的有關建議，以更好地指導新一輪土地利用總體規劃的修編工作。部分學者運用數理統計方法，對土地利用規劃實施與管理這一定性問題用定量的方法進行了評價。丁勤仙[9]等主要運用AHP法和模糊綜合評價法，根據土地利用總體規劃實施評價的內容要求，參照城市規劃實施評價指標體系以及土地可持續利用評價指標體系的構建方法，從規劃實施情況和效果兩方面，建立了土地利用總體規劃實施的模糊綜合評判模型，并以福建省1997年～2004年土地利用總體規劃實施情況進行實證。陳海素[10]在深入分析土地利用總體規劃實施評價特點的基礎上,采用模糊評判和層次分析相結合的方法,對土地利用總體規劃實施評價做出方法上的探討。通過建立富有針對性的實施評價指標體系,利用層次分析法確定指標權重,列出評價指標具體的量化方法和隸屬函數的相應的計算公式,建立了針對土地利用總體規劃實施評價的模糊評價模型,并結合具體案例(福建省福清市)加以驗證。

2.4 土地利用規劃學科團隊現狀

土地利用規劃學科團隊是學科建設中的重要主體。福建省目前從事土地利用規劃的團隊有35家。其中甲級資質4家，從業人員合計176人；乙級機構20家，從業人員合計218人；丙級機構11家，從業人員合計140人。

3 國內外研究情況分析及福建省土地利用規劃學科研究存在的問題

3.1 國內外研究情況分析

3.1.1國外研究情況

英國的土地規劃機構分為中央級、地區級和地方級三個級別。中央級的土地規劃由環境部負責，地區級的土地規劃由地區議會代表地方當局負責，地方級的土地規劃由郡縣政府準備結構規劃，并提出未來發展的總體結構或框架。美國地方土地利用規劃一般采用總體規劃、區劃和土地細分三級規劃體系。地方總體規劃是該地區未來發展的藍圖，是地方政府進行土地開發利用決策的基礎。總體規劃立足于對土地利用的長期打算，明確土地將被允許開發的類型、土地利用的空間關系及未來發展的總體模式。區劃是在遵循總體規劃的基礎上，說明該地區每一宗土地直接的、允許的用途。土地細分是政府用以指導宗地被劃分為小地塊時制定的規劃。日本土地利用規劃是國土規劃的重要組成部分，其規劃體系分為兩個層次：國土利用規劃和土地利用基本規劃。加拿大是個聯邦制國家，實行地方自治。聯邦政府不具體參與各級規劃的制定和審批，但聯邦有環境保護等方面的法律，省以下各級政府在制定規劃時必須符合有關的法律規定。省政府負責土地利用規劃政策的制定，根據自己的具體特點和法律管理本省境內除皇家土地以外的土地，市政府是土地利用規劃具體制定和直接執行的主體[11]。

在國外，土地利用規劃的理論和實踐常與區域規劃、國土規劃聯系在一起。20世紀70年代以前，土地利用規劃學科研究主要停留在土地經濟和土地制度方面[12]。后來，隨著遙感技術、地理信息系統技術等的發展和普及，土地利用規劃學科得到一定發展。1993年，FAO出版了第一本《土地利用規劃指南》，對規劃的空間體系、編制的步驟和方法進行了介紹[13]，其重點是土地適宜性評價。1994年，H.N.Vanlier等正式出版了《可持續土地利用規劃》專著，對可持續土地利用規劃的概念、動機、內容體系等進行了較深入的理論探討。1995年，FAO和聯合國環境署合作出版《我們的土地，我們的未來》，首次提出土地利用規劃和管理的制度保障。1997年，FAO和UNEP又共同出版了《商討土地可持續的未來——我們的土地，我們的未來》，針對過去的規劃是自上而下為主的問題，提出基于利益相關者的“交互式”土地利用規劃。1999年，FAO和UNEP繼續共同出版《我們的土地和未來——迎接挑戰：綜合土地利用規劃的方法》，指出規劃的關鍵是將基層民眾的參與和資源評價與規劃的系統程序結合在一起，土地資源可持續管理規劃改善方法同時是綜合和交互的。德國城市地理學家克里斯塔勒提出了中心地理論，在此基礎上構建了六邊形網絡和城鎮等級體系；圖能以嚴格的理論形式研究了城鄉交換關系。

有學者分析了英國和美國土地利用規劃的情況。英國用法律來引導土地利用規劃的制定，英國的中央政府對土地的管轄權不僅包括立法和編制部級規范，還包括觀察、控制和規劃批準方面的廣泛權利，中央政府在批準地方規劃時，主要審查規劃是否貫徹了中央制定的規劃政策；美國主要是宏觀調控的導向性的土地利用規劃，在市場經濟條件下，土地作為有限的重要資源，通過編制土地利用規劃指導經濟穩定增長，為經濟發展服務，其中發展比較成熟的是城市發展邊界（UDP）制度和復合型規劃[14]。荷蘭土地利用規劃是以法為先，規劃編制的過程中具有協商性，寓土地用途管制于區域規劃與土地利用規劃之中，強調區域規劃和生態保護，注重土地利用規劃學科建設，在1960、1970年代開始探索規劃學科的建設問題，并實現了比較健康的發展，在一些大學和研究機構設立了相應的學科和專業[15]。加拿大的土地規劃分區管制規則是針對規范私人或企業從事土地開發行為而制定的，土地開發除了要符合分區管制、建筑許可、細分規劃和其他規劃條例外，還要得到環境、交通、公共事業、防火、農業和森林等相關管理部門的許可，注重公眾參與[16]。

關于土地利用規劃人才的培養，國外主要是公共管理一級學科下的土地利用規劃人才培養。從1924年美國希拉丘斯大學首開麥克斯韋爾公民與公共事務學院開始，公共管理研究生教育在歐洲、北美的一些發達國家已有超過半個世紀的歷史，歐美國家公共管理教育的根本經驗在于：公共管理教育發展與公共管理社會需求相一致[17]。培養專業化管理人才、注重公共服務精神、強調實踐操作能力已成為國外公共管理人才培養的三大核心理念[18]。

3.1.2國內研究情況

國內將土地利用規劃分為國家級、省級、市級、縣級及鄉級。不同的層次上，規劃的方法和內容有所不同。國家級規劃是一種戰略規劃，主要考慮國家目標和土地資源的分配問題。省級層次的規劃，通過分析土地利用的多樣性和適宜性，落實國家級規劃的相關內容，并解決國家和省之間的各種沖突。市級層次的規劃，是落實省級土地利用總體規劃目標任務，對市域土地利用結構、布局與主要用地規模進行安排，統籌市域土地利用的綱領性文件。縣級層次的規劃，是落實市（地）級土地利用總體規劃，指導鄉（鎮）土地利用總體規劃編制，統籌協調和合理安排各區域、各業、各類用地。鄉級層次的規劃，是土地利用總體規劃體系中的基層規劃，是實施土地用途管制的基本依據。國內土地利用規劃主要特點是層次性強，結構嚴謹，富有明顯的行政色彩，非常便于實施與落實。但由于受到整個國家經濟體制的影響，再加上其規劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，主要表現在各級規劃的職責分工不夠明確，規劃體系不夠靈活，規劃協調與銜接性差等[19]。

2005年以來，蔡玉梅等每年都對我國土地利用規劃學科發展情況進行研究，并指出未來發展趨勢。2009年，楊小雄[20]等對國內外區域土地利用規劃布局理論與方法的研究現狀進行了總結，分別對土地利用規劃布局的理論體系“土地利用規劃布局的模式”方法進行了分析，進而闡述了區域土地利用規劃布局研究存在的不足，提出了以復雜性理論、復雜適應系統理論為指導的復雜空間決策方法，為土地利用空間決策開辟了新思路。2011年，單美[21]等分析了村級土地利用規劃的內涵，論述了國內村級土地利用規劃的研究現狀，指出目前村級土地利用規劃編制存在缺乏理論研究、規劃內容不統一、規劃基礎資料不足及缺少規劃實施后評價等問題。同時，指出小尺度研究將成為土地利用規劃研究的總體趨勢，未來應加大試點村的規劃編制，深化村級土地利用規劃的空間布局優化，推進村級土地利用規劃理論體系和實踐方法的完善和成熟，促成國家制定統一的規劃規程。2012年，劉力[22]綜述了國內1999年以來關于國土規劃的相關學術研究文獻,研究了近10年來中國國土規劃實踐與學術探索所取得的進展。特別是在新一輪國土規劃實踐、GIS在國土規劃中的應用、國外國土規劃經驗的介紹和比較等研究方向成果顯著，推動了中國國土規劃研究的發展；指出國土規劃基礎理論、國土規劃法律體系等研究方向仍是現有研究的薄弱環節，未來還需要加強國土規劃與主體功能區規劃等其他相關規劃關系的研究，以及加強研究如何實現國土規劃與其他規劃成果的對接，使得國土規劃成為規劃體系的頂層設計。自2006年以來，中國土地學會、中國土地勘測規劃院和國土資源部土地利用重點實驗室聯合，每年均出版《土地科學學科發展藍皮書》[23]，從發達國家土地利用規劃的借鑒、土地利用規劃的理念、土地利用規劃體系與村鎮體系、土地利用結構優化與布局調整、規劃環境影響評價、規劃實施保障措施與規劃管理、專項規劃及現代技術應用等方面，全面系統地總結我國土地利用規劃學科研究新進展。在實踐層面，不少學者進行了探索。例如，郝慶[24]對東北、黎嬰迎[25]對廣東、鄭裕盛[26]對海南、王瑛[27]對樂山、孫娟[28]對深圳、衛大同[29]對遼寧、代合治[30]對山東、李彬[31]對西安等地的國土規劃實踐進行了分析和總結，并進而提取出了經驗型的方法和模式[22]。

21世紀對土地管理提出了現代化、科學化、專業化的要求[32]，同時對土地利用規劃人才的培養提出了更高的要求。針對社會經濟發展對人才培養模式的影響，許多專家及學者進行了研究。如在新形勢下如何構建創新人才培養體系[33-34]，應用型人才培養模式及其定位研究[35-36]等。彭文英等，對土地資源管理人才培養現狀及改革進行了思考，系統分析了全國該專業的人才培養現狀及其存在的問題，并根據當前的社會需求狀況，提出了土地資源管理人才培養方案改革思路，為土地利用規劃專業的建設與人才培養方案的優化提供了理論參考[37]。

3.2 福建省土地利用規劃學科發展存在的問題

3.2.1人才培養方面存在的問題

3.2.1.1 人才培養機構偏少

福建省擁有土地資源管理專業的學校僅有3所，約占全國80多所土地資源管理專業本科及以上教育的高等院校的3%；其中僅有2所高校具有土地資源管理碩士學位授予點，占全國65所土地資源管理碩士學位授予院校的3.08%。由此可見，福建省土地利用規劃人才培養機構相對較少。3所高校中，每年土地資源管理專業畢業生僅130多名，并且有部分土地資源管理畢業生從事的是土地利用規劃以外的其他行業工作，與福建省土地利用規劃學科發展和建設的需求相比，人才總量明顯不足。

3.2.1.2 培養模式與現實需求還有差距

技術課程開設不夠。尤其是土地利用規劃中涉及的遙感技術、地理信息系統技術、測量學等課程，雖有開設，但課時有限，實踐課程有待增加。土地資源管理專業實踐性強，許多重要的專業知識都來源于實踐，因此尤其要重視專業課的實踐教學環節，加強實驗室和測量儀器的配備。

教學內容及人才培養方式存在一定問題。土地利用規劃學科既具有綜合性，又具有很強的專業性，但目前仍存在部分教學內容陳舊的問題，沒有將社會科學與自然科學之間以及多個專業很好地交織在一起；在人才培養方式上，存在重專業輕基礎，重知識輕能力，重技術輕素質的現象，土地利用規劃教學內容滯后于實踐活動的矛盾較為突出。

3.2.2學科平臺建設有待進一步加強

土地利用規劃學科平臺的基礎條件不完善。受各方面因素的影響，土地利用規劃科技創新平臺的建設受到很大的制約，基礎條件仍然存在一定的問題。如3所擁有土地資源管理專業的高校中，均沒有土地利用規劃重點學科和重點實驗室，現有的實驗室基礎設施和儀器設備也需進一步完善，研究和示范的水平層次參差不齊，難以滿足土地利用規劃學科發展創新的要求。

目前，土地利用規劃學術交流平臺主要是福建省土地學會，但由于缺乏運轉經費、人手不足等問題，每年召開土地利用規劃學術交流的次數十分有限，更缺乏國際性學術交流，而且學術交流水平有待進一步提高。當前的學術交流平臺，難以滿足土地利用規劃學科建設與發展的要求。

3.2.3土地利用規劃理論研究有待深化

一直以來，福建省高度重視土地利用規劃，并進行了大量的研究。但是，目前土地利用規劃學科研究大多數還是應用性課題，基礎理論研究課題少。由于對土地利用規劃的基礎理論和方法研究較為缺乏，這成為導致規劃在實踐中難以發揮應有作用的重要原因之一。目前，經濟增長的發展觀始終貫穿于土地利用規劃的各個環節，在土地利用規劃的理論體系和實踐發展中，自然科學傾向明顯，農學與地理學占據著重要地位，部分土地利用規劃專家學者自然科學知識比較堅實，但經濟學和社會學的知識則相對薄弱；在土地可持續利用研究方面，大多停留在理論分析，缺乏普遍意義的定量評價標準，而為數不多的定量評價標準大多側重于生態環境的可持續或糧食安全[8]。土地利用規劃學科領域的專家學者們對土地利用規劃理論體系的爭議主要是：以土地利用理論還是規劃理論，是理性的科學規劃理論和倡導性規劃理論還是人文主義和實用主義規劃理論為依據，爭論的實質是到底要制定什么樣的規劃[38]。

3.2.4土地利用總體規劃編制實施中存在的問題

3.2.4.1 土地利用總體規劃前瞻性和動態性不足

土地利用總體規劃要以“控制與保護”為核心，充分體現出國家從社會宏觀、長遠的和根本的利益出發，對土地資源的利用實行管制。土地利用總體規劃預測的方法沒有充分考慮市場機制的作用, 隨著社會經濟的快速發展，規劃確定的用地規模、布局等逐漸不適應當今社會、經濟發展的需要。由于對城市化進程、行政區域調整等估計不足，原有的土地利用總體規劃中劃定的建設用地范圍已經不適應推進城市化進程、加快城鎮建設的要求，因此出現了大量建設用地項目選址不符合規劃而出現需要調整規劃的現象[39]。一些地方調整規劃過于頻繁，導致規劃的權威性和嚴肅性受到沖擊。

3.2.4.2 土地利用規劃與其它規劃的銜接配合不夠

土地利用總體規劃具有協調各類用地的作用，勢必要與其它規劃相銜接。然而單項規劃是由不同部門制定的，不同部門自身的發展需要影響了各單項規劃之間的相互協調，甚至造成相互矛盾。一些地方在編制相關規劃時，與土地利用規劃缺乏協調和銜接，從而導致規劃實施中的沖突和矛盾，突出表現在退耕還林、城鎮建設等規劃確定的用地規模普遍突破土地利用總體規劃。

3.2.4.3 新增建設用地指標不足與建設用地低效擴展的矛盾

有些地方政府官員為了發展經濟，提高自己的政績，寧可犧牲土地的集約利用度。當有相當可觀收益的項目需要占用土地時，一些地方干部為了吸引擁有這些項目的外資企業或者內資企業到本地安家落戶，給予對方的優惠政策往往超越了土地利用總體規劃的要求，各級政府寧可提前預支規劃增量指標，也不愿挖潛內涵、盤活存量，造成土地資源的低效配置和極大浪費，使新增建設用地指標少與建設用地低效擴展的矛盾更加突出。

4 福建省土地利用規劃學科發展面臨的機遇與挑戰

黨的十八大報告將生態文明建設擺在中國特色社會主義事業總體布局的高度，明確提出我國建設生態文明的戰略思路，并提出了當前和今后一段時期內亟需完成的四項任務，即優化國土空間開發格局，全面促進資源節約，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。因此，福建省在推進生態省建設的同時，對土地利用規劃學科的發展既帶來了機遇，也提出了挑戰。

4.1 機遇

4.1.1土地管理體制機制的不斷健全

2012年著力構建了保障發展用地、耕地保護、和諧征拆、節約集約用地和土地執法監管五大共同責任機制，不斷強化土地監管機制，為加強土地管理、規范土地利用行為和效率提供了條件。當前，福建省綜合實力不斷提高，有利于促進城鄉土地利用的統籌協調，增加對基本農田建設、土地整理復墾特別是村莊整理的投入，有效地保護土地的數量、質量和生態，提高土地利用綜合效益。

4.1.2經濟發展方式轉變

黨的十八大報告指出：“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，是關系我國發展全局的戰略抉擇。”福建省積極學習并貫徹落實黨的十八大精神，以科學發展觀為指導，進一步提高全社會保護土地資源、節約集約利用土地的意識。加快經濟方式轉變，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，促進各行各業節約集約利用土地，促進城鄉和區域土地利用的協調發展，實現科學高效、可持續的土地利用發展格局。經濟發展方式的轉變，有利于改變片面依賴建設用地擴張帶動經濟增長的土地利用方式，為建立集約高效的土地利用模式創造了條件。

4.1.3 3S技術的迅猛發展

隨著土地利用規劃研究的不斷深入，RS、GIS及GPS等信息化技術廣泛應用和推廣，給土地利用規劃學科發展研究提供了強有力的技術支撐。規劃編制和實施將由單純的定性、定量分析，逐步向定性、定量、定位、定序等方向發展，并逐步實現對規劃實施的實時監控管理，提高規劃的編制效率[40]，為土地利用規劃學科建設和發展帶來了新的契機。

4.1.4公眾對土地利用規劃認識的提高

目前，各級政府及社會各界對規劃工作日益重視，不斷加大土地利用規劃相關知識的宣傳力度，提高公眾對土地利用規劃的認識。同時，隨著規劃地位的提高，規劃在編制和實施過程中將增加透明度，確保規劃編制和實施過程的公開化，提高公眾參與程度。這對土地利用規劃學科的研究進展也起到極大的促進作用。

4.1.5我國正處于高速城鎮化和工業化時期，土地覆被變化大，給土地利用規劃學科帶來了發展機遇

我國正處于工業化、城鎮化快速發展階段，既是戰略機遇期，又是資源環境約束和矛盾凸顯期。消費結構和產業結構升級、基礎設施建設、社會事業發展、生態環境保護都蘊含著巨大的市場需求和發展空間，土地覆被也發生了很大變化。這將給土地利用規劃學科發展帶來重要機遇。

4.2 挑戰

4.2.1社會需求對土地利用規劃方面的人才層次提出了更高的要求

城市化進程不斷加快，計算機技術的廣泛應用，管理理念的日趨科學化、信息化，使傳統的土地利用規劃發生了變化。新技術的推廣利用賦予了土地利用規劃新的內涵，同時也對土地利用規劃人才提出了新的要求。同時，土地利用規劃涉及建設用地、農用地等的管理，包括國土規劃、土地利用總體規劃、區域規劃、專項規劃等內容，因此，需要培養大量基礎知識面廣、具有較強實際操作能力的專業人才，才能滿足社會需求。

4.2.2經濟快速發展，建設用地供需矛盾越來越大，對土地利用規劃提出新的挑戰

隨著經濟的快速發展，尤其是加快建設海峽西岸經濟區戰略的提出，加之全省山地丘陵多，平地少，坡度小于15度的土地面積約295萬公頃，占土地總面積的23.8%，但分布著全省97萬公頃的耕地和39萬公頃的建設用地，土地供需形勢嚴峻，土地規劃承擔的任務十分繁重，既要為滿足人們日益增長的物質文化需求提供土地保障，也要統籌土地利用與布局。由于土地具有稀缺性和不可移動性的特點，因此土地利用規劃編制過程中必須統籌協調解決好各行業用地矛盾。

4.2.3土地利用規劃理念與模式亟待創新

在新的形勢下，面對國民經濟宏觀調控的新要求，福建省土地利用總體規劃修編應當有新的規劃理念、規劃理論、規劃方法，才能在保持良好的生態環境下促進土地利用的合理化。尤其要注重在規劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態觀念，真正實現經濟發展目標、社會進步目標和生態環境改善目標的高度協調統一。

4.2.4土地利用規劃學科地位有待提升

公共管理學一級學科的設立，為土地利用規劃學科建設和人才培養提供了良好的契機，但是土地利用規劃學科作為一門應用基礎學科，至今還沒有它的位置。“碩士、博士生專業目錄及名稱代碼”中，僅在一級學科公共管理之下設“土地資源管理”二級學科，即土地利用規劃學科既不是一級學科，也不是二級學科。因此，必須要提升土地利用規劃學科地位，加強學科統籌規劃、師資隊伍建設、人才培養等諸多方面的完善與創新，建立成獨立完整的學科，在實踐中充分發揮該學科應有的作用。近期看，土地利用規劃學不可能成為二級學科，更不可能成為一級學科，因為它是土地資源管理的一個分支。可以把土地利用規劃學作為土地科學的主導學科，有爭論，但是爭論不大。

5 福建省土地利用規劃學科發展的戰略任務及對策

5.1 福建省土地利用規劃人才隊伍建設

人才隊伍是提高學科建設水平的決定性因素，人才培養層次的正確定位，關系到學科的發展方向、發展目標及發展格局。當前，福建省土地利用規劃人才隊伍培養方面存在人才培養機構偏少，人才總量明顯不足、培養模式與現實需求還有差距等問題。面對加快海峽西岸經濟區建設，全面貫徹落實科學發展觀和《海峽西岸經濟區發展規劃》、《全國主體功能區規劃》，構建資源節約型、環境友好型社會的新形勢，必須通過增加人才培養機構，擴大土地資源管理專業招生人數，同時優化培養機構的人才隊伍，提高土地利用規劃學科建設水平，應對新形勢下對土地利用規劃提出的挑戰。

在今后的土地利用規劃人才培養中，第一，在有條件的機構中，增設土地利用規劃專業；第二，轉變培養模式，注重現實需求。高校要充分利用其優勢資源，結合課題研究，培養“厚基礎、高素質、寬適應、強應用”[37]的土地利用規劃復合型人才；第三，培養優秀的學科管理人才。學科建設不但需要優秀的專業技術人才，同時也需要優秀的管理人才，因此，要優化人才結構，首先需要優化學科管理人才隊伍；第四，形成合理的人才梯隊。人才隊伍既要有學科帶頭人，又要有中青年業務骨干及青年專業技術人員，逐漸形成一支具有創新精神和創新能力、年齡結構合理的土地利用規劃學科隊伍。

5.2 福建省土地利用規劃學科體系研究

擁有較好的土地利用規劃基礎理論與方法、學科體系研究成果，才能有效發揮土地利用規劃在實踐中的作用。目前，相對滯后的土地利用規劃理論與方法、尚待完善的土地利用規劃學科體系制約了土地利用規劃學科的發展。探索和建立土地利用規劃學科體系，不僅有利于土地利用規劃學科發展，也適應社會經濟可持續發展對土地利用宏觀調控的需求。因此，開展福建省土地利用規劃學科體系研究是當前學科發展的一項重要戰略任務，尤其要從市場經濟體制的角度出發，研究土地利用規劃學科體系，將土地利用規劃作為促進國民經濟健康發展，保護生態環境，協調社會關系，貫徹土地可持續利用的基本手段。

土地利用規劃學科同時具有自然科學和社會科學的交叉學科性質，在對學科體系研究時，要加強與其他學科的聯系，進行跨學科的交叉與滲透，實現多學科理論與方法的結合，充分重視經濟、社會、文化、生態多元復合的土地規劃理論。對于規劃內容的研究，不僅涉及土地的自然屬性，還必須考慮經濟、技術和人類活動的影響，并注重社會效益、經濟效益和生態效益。

5.3 福建省土地利用規劃學科發展關鍵技術研究

隨著社會經濟的快速發展，人地矛盾日益突出。優化土地資源的合理利用，促進社會經濟的可持續發展，已經成為土地利用規劃學科發展所面臨的迫切問題。新形勢、新情況、新問題對土地利用規劃關鍵技術也提出了新要求[41]。

今后，在土地利用規劃學科發展關鍵技術方面，一是針對土地利用規劃實施和管理過程中涉及到大量的圖形、屬性、文檔數據及統計分析等工作的特點，研究利用GIS/LIS技術、數據庫技術、計算機網絡與軟件開發技術實現土地利用規劃管理工作自動化與信息化；二要重視可持續土地利用規劃的技術方法研究，包括生態演化與土地利用變化關聯分析、經濟發展和土地利用變化關聯的分析、彈性規劃方法、基于遺傳算法的多目標模糊優選動態規劃決策分析方法等內容；三是以復雜性科學理論為指導，以GIS為平臺，在探索土地利用規劃布局復雜空間決策機制的基礎上，建立區域土地利用規劃布局的復雜空間決策模型系統，也將成為區域土地利用規劃布局發展的重要發展方向[42]；四是開展實踐研究,結合實際創新學科發展。立足省情，結合經濟發展要求，開展規劃編制實踐研究，在實踐中總結經驗，創新研究方法，促進土地利用規劃學科發展；五是建立法律制度，規范土地規劃行為。土地規劃具有較強的科學技術性和政策性，且土地規劃是對未來土地利用的控制，而土地利用影響一個區域的經濟發展。因此，要建立完善的法律制度，約束土地規劃行為，明確規劃行政權的邊界和內容，防止規劃行政權亂用。

5.4 福建省土地利用規劃學科發展平臺建設

學科發展平臺是土地利用規劃學科的一個重要組成部分，是學科建設的基礎支撐條件，是創新體系建設的基本途徑，是土地利用規劃人才培養和提高人才培養質量的需要。目前，福建省土地利用規劃科研平臺和學術交流平臺都有待加強。隨著政府對土地利用規劃的重視程度不斷增加，人們的土地利用規劃意識不斷增強，對土地可持續利用提出了更高的要求，必須進一步開展資源整合和優化配置，改善學科發展平臺，為土地利用規劃學科發展提供強有力的支撐。

今后，在加強學科發展平臺建設中，一是加強土地利用規劃重點實驗室建設。福建省目前尚未建立土地利用規劃學科重點實驗室，所擁有的土地管理類實驗室數量也不多，并且質量有待進一步提升。為此，必須加強重點實驗室建設，為土地利用規劃科研人員提供良好的學科研究平臺；二是提高土地利用規劃學術交流水平。重點是通過評選優秀論文，邀請更多土地利用規劃方面和相關領域的著名專家、學者做學術報告，提高福建省土地學會學術年會的質量和學術交流深度，為土地利用規劃學科發展打造良好的學術交流平臺。

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課題組成員：

1．李 蔓，福建省國土資源勘測規劃院，工程師。

2．李相一，福建省國土資源勘測規劃院，院長、教授級高工。

3．邢世和，福建農林大學，科研處處長、教授、博導。

4．林恒萍，福建省國土資源勘測規劃院，高級工程師。