對畜牧養殖用地問題的建議

文│鄭久坤（安徽省農業委員會）

應從促進畜牧業科學發展和可持續發展的角度，盡快制訂養殖規劃和用地指標。

近年來，規模養殖已經成為畜牧養殖的主要形態，土地不僅成為畜牧業養殖設施的建設載體，而且是動物防疫的重要緩沖地帶，消納畜禽糞污的重要保障。但是畜牧養殖用地矛盾日益突出，成為制約畜牧業發展的主要瓶頸之一。

一、現代畜牧業發展對土地的依賴，超出現有法律對土地性質的界定

現代畜牧業開始由傳統散養型逐步轉向現代化集約型發展，也就是從家庭散養轉向工廠化飼養，實質上，畜牧產業更接近工業化生產模式?！缎竽练ā穼π竽琉B殖土地的規定僅描述為畜牧養殖土地視同農業用地。強調了畜牧用地的農業用地性質，從一定程度上規避了畜牧用地在使用過程中的手續轉換問題。但是這一規定從另一個程度上，也規定了畜牧業用地要保留農用地屬性，其用途管制和經濟屬性受到了限制。按我國農用土地的性質，以不改變土地可耕種為前提，不破壞耕作層、能復墾，所以等于間接地否定了其硬化成為現代養殖用地的可能。雖然國土資源部和農業部2007年發過的《關于促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》以及實施文件，規定其部分農用地可用于生活和管理用房，但是遠遠不能滿足建設需要和發展畜牧業的用途。另外，國家對基本農田的保護，等于直接否定了其成為畜牧用地的可能。通常畜牧業基礎條件較好的省份基本農田的保有量比例明顯偏高，從一定意義上也限制了畜牧用地的供給。

通常認為豬糧安天下，但是同樣的生產結果，其土地的使用有不同的性質，在土地管制上應當采取不同的策略。因此必須重新對畜牧業定位，應當按照現代畜牧業的發展觀點，只要用于畜牧養殖，無論其土地性質和建設方式，都應當允許其采取合理的生產措施。要延續畜牧業用地具有農業用地優惠政策，規模養殖場依生產需要建設的生產、管理和生活用房、飼料儲藏用房用地等應當視作必要的“設施用畜牧業用地”，切實解決畜牧養殖用地難問題。用現代農業發展思維，認識土地的性質和用途，由單一從農地物理狀態的認識躍升至對土地產出結果的認定，實行用途管制。不應囿于農業生產僅是指保持土地的土壤形態符合種植與養殖轉換的需求，而是從終端農產品的生產行為和生產數量來確認農地的性質，更有利于穩定和促進養殖業的發展。

二、以土地為承載的養殖業環境容量問題日益突出

根據養殖規模需要配套相應的耕地來進行吸納養殖所排放的氨氮和COD，是發達國家通行的做法。有些現代畜牧業發展較為發達的地方，甚至根據土地的承載能力，來核定養殖的規模。目前隨著環境約束性因素的不斷增強，安徽養殖企業對農牧業配套的耕地需求也在上升。同時隨著草食性家畜的發展，配套草地建設或者飼料糧用地也成為一部分養殖企業的現實需求。根據相關學者的研究，在水稻、玉米、棉花、蔬菜等為主要栽培品種的沿江地區，在對畜禽糞污不作任何處理的情況下，每畝耕地每年可以吸納1頭豬、或者5～10只雞的產污量，一頭牛則需要2～4畝左右的耕地來吸納。如果通過沼氣或者其他生化手段進行處理，總氮和氨氮的去除率約在60%，總磷去除率達70%以上，若按照總氮去除率為60%的比率來計算的話，則需要的耕地面積要少一些。按照安徽省現有的養殖量，不計算糞污去除情況，則需要耕地面積1.3億畝以上才能完全消納糞污。即使去除率達到60%以上，也需要5200萬畝以上耕地方能消納。

隨著新農村建設步伐加快和標準化、規?；竽翗I發展，畜禽養殖用地的需求也會越來越大，而多年來的農業用地規劃大多以種植業為主，沒有把養殖業用地與種植業用地分開，也沒有把畜牧養殖業用地納入土地利用總體規劃，更沒有把養殖業用地與種植業用地一起統籌規劃。以安徽為例，全省土地以平原、丘陵和山區各占三分之一為特點，目前是基本農田不能用，荒山荒坡不規劃使用，林草地不能合理利用。養殖用地對防疫條件的苛刻要求，似乎讓養殖業面臨無地可選的窘境。

另一方面，由于畜牧業用地難，很多農戶就只能去自己承包的土地或山場，搭建畜禽混養的牧場，大部分是臨時的，污物隨意排放，不僅給養殖業帶來許多安全隱患，而且對環境造成極為嚴重污染，直接威脅著畜牧業的健康發展，威脅到食品安全。由于對畜牧養殖用地認識不足和缺乏規劃，養殖場的權益得不到有效保證，遷建、改建和拆建的現象時有發生，不僅造成大量財力物力浪費，導致畜牧業發展不可持續，而且直接影響了農民發展畜牧業的積極性，影響畜牧業擴大再生產的愿望，對現代畜牧業發展極為不利。

因此，應從促進畜牧業科學發展和可持續發展的角度，盡快制訂養殖規劃和用地指標，盡可能滿足畜牧業用地需求。結合畜牧經濟的發展需要、環境、排污、疫病防控等因素，科學制訂畜牧業養殖用地規劃，簡化用地辦理許可手續，允許畜牧業用地的合理流轉。

三、土地的生產要素屬性沒有充分發揮，制約了畜牧產業的發展

現代畜牧業生產中，投資在土地上的附著物遠遠超過傳統農業對土地的投入，因此，傳統農地的價格無法與畜牧用地相比，作為生產的要素，其經濟屬性沒有充分體現出來，無法形成資產，也無法進入信用擔保和金融流動領域。制約了其成為擴大再生產的能力，也讓畜牧業發展失去了最能轉型升級和提高生產能力的手段。因此，未來對畜牧業用地除松散養殖用地的用途管制之外，還應當解放其經濟屬性。

畜牧業的投資密度高，投資強度大，沉淀在一畝土地上資本數量大，要求其必須加快生產周期，提高產出效率，這也是畜牧業規?；潭炔粩嗵岣叩脑颉５怯捎谛竽劣猛恋霓r用土地性質，其所附著的建筑無法成為資產，一方面增加了資產風險，更重要的是，無法成為企業獲取正常融資貸款抵押物，貸款難，貸款成本高。據筆者調查，目前在畜牧業融資金成本中，除農發行貸款基本能執行基準利率外，其他商業銀行貸款不僅難而且其浮動利率達基準利率的2～3倍。尤其是當畜牧業出現非正常性的波動情況下，更讓養殖企業雪上加霜，矛盾更加突出，一旦出現疫病風險、市場風險、質量風險，很多養殖企業就會遭遇滅頂之災。

畜牧業用地難與貸款難從某種意義上是聯系在一起的。要解決這兩個難題，一是必須對設施畜牧業用地進行確權定性，明確其權屬功能，賦予其財產權，確保畜牧養殖者投入能成為有權屬的資產。二是建立統一規范的畜牧用地交易市場，允許畜牧養殖用地有流轉權利，確保畜牧業用地的畜牧養殖性質。三是加強執法，限制畜牧用地的非養殖化。

解決好畜牧業養殖用地問題關系著國計民生，關系著畜牧養殖企業的合法權益是否能夠得到有力保障。只有保護好畜牧養殖企業的根本利益，才能對畜牧業經濟基礎起到穩固作用。